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在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施新《預(yù)算法》的思考

2016-03-28 18:02:22王李賽
2016年5期
關(guān)鍵詞:預(yù)算法鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題

王李賽

摘要:《預(yù)算法》是中國特色社會(huì)主義法律體系中的一部重要的法律,是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度,有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為第五級(jí)預(yù)算單位(即最基層的預(yù)算單位)在實(shí)施新《預(yù)算法》的過程中有著其特殊性和實(shí)施難度。本文分析了目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施新《預(yù)算法》中存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制有待進(jìn)一步規(guī)范、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算宣傳認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高等問題,根據(jù)以上問題提出了進(jìn)一步完善預(yù)算編制、從實(shí)處著手加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查監(jiān)督地位、加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)增強(qiáng)法律意識(shí)等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn);新《預(yù)算法》;問題;對(duì)策

一、引言

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障,在我國的財(cái)政工作中,預(yù)算工作居于主導(dǎo)地位。2014年8月31日,十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中國人民共和國預(yù)算法〉的決定》(以下簡稱《決定》),并重新頒布修訂后的預(yù)算法,《決定》自2015年1月1日起實(shí)施。新《預(yù)算法》的出臺(tái)無疑給中國財(cái)政打了一劑強(qiáng)心針。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為第五級(jí)預(yù)算單位有著它特殊的地位,一頭連著城市,一頭連著農(nóng)村,在農(nóng)村乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)好新預(yù)算法,對(duì)科學(xué)財(cái)稅體制的構(gòu)建也至關(guān)重要。

2015年是鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施新《預(yù)算法》的第一個(gè)年頭,新《預(yù)算法》在一定程度上促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的發(fā)展,但在實(shí)施過程中與預(yù)算法的要求有一定差距。

二、新預(yù)算法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施中存在的問題

在實(shí)施過程中通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、人大及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三個(gè)預(yù)算主體來分析新《預(yù)算法》在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施中存在的問題。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制有待進(jìn)一步規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制不科學(xué),其中主要表現(xiàn)在:

第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制仍以一般公共預(yù)算為主,在實(shí)際工作過程中部分政府基金收入未納入預(yù)算管理范圍,如部分補(bǔ)貼資金等等,鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算主要側(cè)重的還是人員經(jīng)費(fèi)的預(yù)算,這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制的不規(guī)范的主要原因;

第二,預(yù)算編制過于簡單,科學(xué)化精細(xì)化有待提高,預(yù)算編制系統(tǒng)的詳盡程度和連續(xù)性有待進(jìn)一步的提高;

第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制根據(jù)上年實(shí)際收支確定本年預(yù)算,依舊實(shí)行的是增量預(yù)算,對(duì)于鎮(zhèn)級(jí)的實(shí)際支出情況不能客觀有效地反映,對(duì)于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算也未完全納入;

第四,預(yù)算編制中對(duì)于基本支出和項(xiàng)目支出的概念鑒定比較模糊,并未給出統(tǒng)一明確的規(guī)定,容易混淆基本支出和項(xiàng)目支出,從而缺乏對(duì)項(xiàng)目支出的有效監(jiān)控。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督有待進(jìn)一步加強(qiáng)

新預(yù)算法強(qiáng)化了各級(jí)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督,人大監(jiān)督是貫穿整個(gè)預(yù)算法的一個(gè)主線,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺位這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算遺留問題仍大范圍的存在,多年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的財(cái)政監(jiān)督權(quán)一直處于“真空”狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更注重的是預(yù)算每一年的決算報(bào)告,而非整個(gè)預(yù)算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)財(cái)政監(jiān)督認(rèn)識(shí)模糊、畏首畏尾、不敢作為,從而“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度的實(shí)施正是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的財(cái)政監(jiān)督無為提供了一個(gè)“美麗”的托詞。如何會(huì)存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大缺位這一現(xiàn)象?

第一,人員配備不合理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大忽視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有著其特殊性,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部都是俗稱的“萬精油”干部,哪里需要就要去到哪里,干部都普遍身兼多職,特別是對(duì)于拆遷建設(shè)任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn),預(yù)算更本就不是中心工作,在他們眼中這僅僅是財(cái)政所在鄉(xiāng)財(cái)管理下的一項(xiàng)日常工作。他們下意識(shí)的認(rèn)為除了預(yù)算中決算于他們而言有意義以外,預(yù)算編審、執(zhí)行、調(diào)整與調(diào)整并沒有那么重要。

第二,財(cái)政預(yù)算與人大溝通不暢通。新預(yù)算法第六十九條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn),不得調(diào)整預(yù)算?!闭穷A(yù)算的編制者,也是預(yù)算的執(zhí)行者,還是預(yù)算信息的提供者。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預(yù)算執(zhí)行過程當(dāng)中,在發(fā)生需要調(diào)整預(yù)算的情況時(shí)編制的調(diào)整方案僅僅是報(bào)財(cái)貿(mào)鎮(zhèn)長鄉(xiāng)或單位負(fù)責(zé)人審批,并沒有經(jīng)過人大審批。

第三,決算報(bào)告審批流于形式。決算報(bào)告是一年一度鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)的重要環(huán)節(jié),但存在決算報(bào)告中采用的前后年度數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)不一致。其中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn),為了充分體現(xiàn)政績或其他目的,前后年度的數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)存在不連貫現(xiàn)象,或人為調(diào)節(jié)財(cái)政結(jié)余或財(cái)政赤字,如此仍能通過人大審批。并不是每一位人大代表都了解財(cái)務(wù),而對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督審查具有較強(qiáng)的知識(shí)性與專業(yè)性,除了要有專業(yè)基礎(chǔ)和能力外,還須具備一定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗(yàn),因此決算報(bào)告于部分代表而言也就是形式。

第四,預(yù)算監(jiān)督機(jī)制落后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的職能部門,是預(yù)算監(jiān)督的主體,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大并不參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的編制過程,其對(duì)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行的監(jiān)督僅局限于一年兩次的鎮(zhèn)人代會(huì)或鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會(huì)議。由此可見,人大只是政府預(yù)算信息的被動(dòng)接收者,假如政府有意壟斷信息,或者有選擇性地提供信息,此時(shí)人大很難在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn),更別提監(jiān)督與審查。因此這種監(jiān)督方式往往拘泥于形式,并不能深人地對(duì)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算編制執(zhí)行有效監(jiān)督。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算宣傳認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高

一是宣傳未全面覆蓋。各地紛紛進(jìn)行了新預(yù)算法學(xué)習(xí)講座等,該預(yù)算培訓(xùn)也深入到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),但此次新預(yù)算法培訓(xùn)對(duì)象主要針對(duì)的是財(cái)政系統(tǒng)會(huì)計(jì)。

二是預(yù)算觀念淡薄。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想將一件事辦好,起決定作用的并不是事情本身,而是領(lǐng)導(dǎo)的重視。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算觀念淡薄,認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算不可預(yù)見因素太多,太過精細(xì)不現(xiàn)實(shí),不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的復(fù)雜性,會(huì)束縛鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府集中力量辦大事、辦急事的手腳,不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算不宜過細(xì)。部分年輕干部不愿意扎根基層,以至于出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作人員年齡老化,知識(shí)更新不足,然而就新預(yù)算法出臺(tái)后,預(yù)算的復(fù)雜性、專業(yè)性不言而喻。

三是法律意識(shí)淡薄?!额A(yù)算法》卻不如《民法》等有名氣,為人所知,但作為一位領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該對(duì)預(yù)算法有所了解。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政干部的法律意識(shí)及接受監(jiān)督的意識(shí)薄弱,對(duì)預(yù)算法了解不夠不深,下意識(shí)的以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督只是一種形式,沒有從根本上認(rèn)識(shí)到預(yù)算法的嚴(yán)肅性及人大監(jiān)督的重要性。

三、新預(yù)算法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施過程中的對(duì)策與建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是預(yù)算編制的主體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是預(yù)算審查監(jiān)督的主體,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是預(yù)算主體,只有處理好這三方在落實(shí)預(yù)算法中存在的問題,才能促進(jìn)新預(yù)算法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貫徹落實(shí)。

(一)進(jìn)一步完善預(yù)算編制

一是合理安排支出,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際,按照統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則合理安排預(yù)算支出,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金調(diào)度能力;

二是合理細(xì)化專項(xiàng)支出預(yù)算,專項(xiàng)支出指除基本支出以外的為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而發(fā)生的支出,因此專項(xiàng)支出預(yù)算要提高精細(xì)化水平,細(xì)化到基層單位,細(xì)化到相關(guān)具體項(xiàng)目;

三是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入逐步納入到預(yù)算管理,新預(yù)算法第三十六條規(guī)定“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定,將所有政府收入全部列入預(yù)算,不得隱瞞、少列”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)有其特殊性,工作復(fù)雜等,但不能以此為借口拒不將相關(guān)收入納入預(yù)算管理。

(二)從實(shí)處著手加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查監(jiān)督地位

新預(yù)算法對(duì)人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的規(guī)定顯得籠統(tǒng)模糊,其具體實(shí)行方式與內(nèi)容仍需在今后制定的法律制度中予以明確。

一是從根本上加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為本級(jí)預(yù)算的主體,相關(guān)人大領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該從思想上認(rèn)識(shí)到預(yù)算的重要性,合理的預(yù)算不單單可以對(duì)政府財(cái)政收支進(jìn)行管理監(jiān)督,更能提高資金使用效率,促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二是疏通財(cái)政預(yù)算與人大之間溝通渠道,一方面人大要注意從多種渠道收集與政府預(yù)算有關(guān)的信息,必要時(shí)建立相對(duì)獨(dú)立的信息渠道,不能完全依賴政府提供的信息;另一方面政府也應(yīng)當(dāng)將有關(guān)預(yù)算的各種信息準(zhǔn)確、及時(shí)地報(bào)告給人大,包括下一年度的工作安排預(yù)算、政府各部門的基本情況和部門預(yù)算以及政府工作安排等。

三是完善決算審查監(jiān)督,人大常委會(huì)作為決算監(jiān)督的主體,必須參與到?jīng)Q算的全過程,同時(shí)代表人民對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。鎮(zhèn)人大要為代表創(chuàng)造學(xué)習(xí)與培訓(xùn)機(jī)會(huì),加深代表對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行的了解。同時(shí)人大代表本身也要注意充實(shí)自身的財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)水平,提高對(duì)政府預(yù)決算的熟悉程度與把握能力。

四是加強(qiáng)人大對(duì)于預(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。首先,強(qiáng)化年初預(yù)算約束力,所有支出必須以經(jīng)過批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù),未列入預(yù)算的不得支出;其次,嚴(yán)格限定預(yù)算調(diào)整,在預(yù)算執(zhí)行中,各級(jí)政府一般不得出臺(tái)新的增支、減收政策。必須作出的,要在向人大報(bào)送的預(yù)算調(diào)整方案中作出安排,并說明預(yù)算調(diào)整的理由、項(xiàng)目和數(shù)額。第三,預(yù)算監(jiān)督過程中還要加大技術(shù)保障力度,使得人大能夠以符合技術(shù)要求的監(jiān)督手段對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督,提高監(jiān)督的有效性。第四,繼續(xù)增強(qiáng)人大的問責(zé)究責(zé)力度,使其審查監(jiān)督工作更具剛性。

(三)加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn)增強(qiáng)法律意識(shí)

一是加強(qiáng)宣傳與培訓(xùn),對(duì)于新預(yù)算法而言不僅財(cái)政系統(tǒng)會(huì)計(jì)要熟知,相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部也要進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)。首先,經(jīng)常組織財(cái)會(huì)人員學(xué)習(xí)會(huì)計(jì)法規(guī),學(xué)習(xí)新的會(huì)計(jì)制度,加大對(duì)在崗會(huì)計(jì)人員的培訓(xùn),同時(shí)強(qiáng)化財(cái)會(huì)人員執(zhí)行財(cái)政法規(guī)的意識(shí),提高他們的專業(yè)素養(yǎng);其次,要認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解新預(yù)算法,做到準(zhǔn)確掌握新預(yù)算法的精神、原則和各項(xiàng)具體規(guī)定;第三,增強(qiáng)預(yù)算法治意識(shí),自覺把新預(yù)算法的各項(xiàng)規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動(dòng)的行為準(zhǔn)則,做到嚴(yán)格依法辦事,嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

二是提高認(rèn)識(shí),預(yù)算并不是財(cái)政的事,并不是只有財(cái)政的參與,而是整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)努力的結(jié)果;預(yù)算不僅僅是一項(xiàng)普通的日常工作,預(yù)算的合理性及其整個(gè)預(yù)算過程都有法律的明文規(guī)定。調(diào)動(dòng)各個(gè)部門的積極性,擴(kuò)大預(yù)算編制參與人員范圍,組織一個(gè)由單位主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭,各職能部門層層上報(bào),財(cái)政所負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)歸類的預(yù)算編制委員會(huì),在此基礎(chǔ)上制定出一份比較符合單位實(shí)際情況的預(yù)算報(bào)告。

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