李松鋒

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100088)

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官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的地方試驗(yàn)

李松鋒

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100088)

摘要：官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被譽(yù)為是腐敗的“天敵”和“克星”。中國雖沒有完全建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但2009年以來已有30多個(gè)地區(qū)先后進(jìn)行了形式各樣的改革試驗(yàn)，積累了一定的地方經(jīng)驗(yàn)：采取“新人新辦法”這種“小切口”的進(jìn)入方式，減少了改革阻力；以具體職務(wù)區(qū)分財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示的主體，而非以行政級(jí)別作為劃分依據(jù)，更加有效地發(fā)揮了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的功效；差異化的公示方式，試圖在官員財(cái)產(chǎn)公開和個(gè)人隱私保護(hù)方面尋求平衡；申報(bào)公示范圍包括了債權(quán)債務(wù)，較為完整地體現(xiàn)了申報(bào)者的資產(chǎn)狀況。這些地方制度創(chuàng)新盡管還有一定的局限性，但在一定程度上豐富了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)，為未來改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)申報(bào)； 制度試驗(yàn)； 反腐??； 隱私保護(hù)； 地方經(jīng)驗(yàn)

一、引言

十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體傳達(dá)出的反腐決心和堅(jiān)決意志，正在中國引領(lǐng)一輪反腐浪潮。如何從制度上遏制腐敗，促使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部從“不敢腐”轉(zhuǎn)向“不能腐”，進(jìn)而走向“不想腐”，是當(dāng)前中國社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題和理論難題。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被譽(yù)為是腐敗的“天敵”和“克星”[1]，廣為世界各國采納[2]82。中國民眾對此呼聲很高。據(jù)人民網(wǎng)輿情監(jiān)測分析，要求官員財(cái)產(chǎn)公開已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。[3]

反對或要求延緩?fù)菩泄賳T財(cái)產(chǎn)公開制度的聲音也不絕于耳。廣東省人大代表廣鋁集團(tuán)有限公司董事長葉鵬智稱，“官員也是人，也有隱私；官員是公仆，不是老百姓的奴隸”，因此，“不贊成全部公開，因?yàn)楣ぷ鳟?dāng)中會(huì)涉及個(gè)人隱私，比如把我的家庭地址公開了，我的安全怎么保障？因?yàn)樨?cái)產(chǎn)公開會(huì)登記我的住房情況”。[3]《環(huán)球時(shí)報(bào)》總編輯胡錫進(jìn)則認(rèn)為：“立即實(shí)行所有官員財(cái)產(chǎn)公開制度不現(xiàn)實(shí)。如果強(qiáng)推它，新制造的問題必將多于它要解決的問題”。[3]

中國雖沒有完全確立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但通過一系列政策性文件初步確立了領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的制度。[4]十八屆三中全會(huì)明確提出：“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)?！北M管2010年中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》(以下簡稱“2010年規(guī)定”)第21條授權(quán)“各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府，需要擴(kuò)大報(bào)告主體范圍或者細(xì)化執(zhí)行程序的，可以根據(jù)本規(guī)定，結(jié)合各自工作實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法?！钡诘胤綄?shí)踐中，主要是以縣級(jí)單位開展改革試點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2009年以來，從新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)到廣東省的珠海橫琴、廣州南沙、韶關(guān)始興縣等，中國已有30多個(gè)地方公開試點(diǎn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

不可否認(rèn)，有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)公開的許多地方試驗(yàn)，有的“潛伏”，有的“冬眠”[5]，效果并不理想。但失敗的試驗(yàn)也可能包含著真理的顆粒。更重要的是，中國問題的解決需要國際智慧，更要有中國經(jīng)驗(yàn)。即便地方試驗(yàn)以失敗告終，但這是真真正正的中國實(shí)踐，反映的是中國問題，體現(xiàn)的是中國智慧。需要人們認(rèn)真提煉，細(xì)心檢索。哪怕提煉的都是一些失敗的教訓(xùn)，但相對于國際經(jīng)驗(yàn)來說，這也是最接地氣的中國元素。對未來的中國制度建設(shè)，都是極其寶貴的遺產(chǎn)。當(dāng)前的學(xué)術(shù)研究對此關(guān)注顯然不夠，除了零星的新聞報(bào)道和時(shí)評類分析之外，尚缺乏系統(tǒng)的總結(jié)和反思。

有鑒于此，文章從官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的地方試驗(yàn)入手，總結(jié)2009年以來全國各地在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面的制度試驗(yàn)，發(fā)掘地方經(jīng)驗(yàn)，提煉中國智慧，力圖為進(jìn)一步完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度貢獻(xiàn)中國智識(shí)。

二、地方試驗(yàn)的基本概況

任何制度的建立都是一個(gè)逐步探索、完善的過程。中國的改革開放和社會(huì)發(fā)展是一項(xiàng)前無古人，沒有先例可循的事業(yè)，所需要的法律制度也沒有任何現(xiàn)成的答案。這就決定了中國的法制發(fā)展是一個(gè)運(yùn)用本國人民智慧、對各種制度進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)的過程。它需要在中央與地方的不斷探索與試驗(yàn)中摸索、總結(jié)和定奪。[6]14

地方在進(jìn)行制度試驗(yàn)和創(chuàng)新時(shí)有著中央所不可比擬和無可替代的優(yōu)勢。相對于中央實(shí)現(xiàn)的“強(qiáng)制性制度變遷”來說，地方實(shí)現(xiàn)的是由點(diǎn)到面、逐漸深入的“誘致性制度變遷”。[6]15官員財(cái)產(chǎn)公示制度沒有現(xiàn)成的模式可以套用，也沒有放之四海而皆準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，只能是“摸著石頭過河”。中央通過自上而下的個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度未能有效推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，于是，一些地方開始“試水”，試圖啟動(dòng)自下而上的探索模式。十八大之后，隨著反腐力度加大，是否需要和能夠在更大范圍，甚至是全國，更加徹底地推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，再次提上議事日程，這就需要梳理并總結(jié)地方的制度試驗(yàn)，反思地方探索中存在的問題，提煉中國智慧。

在總結(jié)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的地方試驗(yàn)之前，需澄清文章所謂的地方試驗(yàn)不同于中央文件的地方化。每當(dāng)中央文件出臺(tái)之后，許多地方會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制訂具體的實(shí)施辦法，并隨中央文件的更新而更新[7]，但這些規(guī)定如名稱所示，只是中央文件的具體落實(shí)，在內(nèi)容上并無創(chuàng)新之處。然而，自2009年初新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)宣布實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公示以來，官員財(cái)產(chǎn)公示的地方試驗(yàn)便此起彼伏。直到近兩年由廣東省省級(jí)主導(dǎo)逐步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)公示，中國官員財(cái)產(chǎn)公示制度的地方探索已有五年之久。據(jù)公開資料的不完全統(tǒng)計(jì)，至今中國已有30余個(gè)市、縣嘗試過官員財(cái)產(chǎn)公開的試點(diǎn)改革，如表1所示。①

從這些改革試點(diǎn)來看，盡管試點(diǎn)地區(qū)很多，但不可否認(rèn)，有些地方的改革效果并不理想。譬如寧夏回族自治區(qū)青銅峽市盡管聲稱推行的是對提拔干部實(shí)行包括財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)在內(nèi)的“立體公示”，但實(shí)際上，公示內(nèi)容中涉及財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)的只有“住房和收入主要來源”一欄，根本不能反映被公示者真實(shí)的財(cái)產(chǎn)狀況。2009年3月，湖南省瀏陽市出臺(tái)官員財(cái)產(chǎn)公示的相關(guān)規(guī)定，要求市委管理的科級(jí)干部不僅要將個(gè)人財(cái)產(chǎn)和收入進(jìn)行申報(bào)，還要將與其共同生活的配偶和子女的職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況等進(jìn)行申報(bào)。針對群眾反映強(qiáng)烈的公款旅游、公車私用、婚喪嫁娶等內(nèi)容也要求官員著重申報(bào)。尤其在申報(bào)形式上，突破了僅在政務(wù)大廳“公示欄”公示的狹窄范圍，改為在普通群眾更易接觸到的當(dāng)?shù)貓?bào)紙、廣播電視和一些官方網(wǎng)站進(jìn)行公示。但只在網(wǎng)上公示了3天便草草關(guān)閉，待后進(jìn)者想要來取經(jīng)時(shí)，主事者竟感到“很為難，婉拒了他們的要求”[8]。

表1　官員財(cái)產(chǎn)公示試點(diǎn)地區(qū)一覽表

部分地區(qū)的失敗，甚或是了無新意，并不能掩蓋改革的成績。通過制度試驗(yàn)來推動(dòng)制度創(chuàng)新是當(dāng)代中國制度變遷的一個(gè)突出特征。蕭功秦將當(dāng)代中國的制度演進(jìn)稱之為“試錯(cuò)型的制度創(chuàng)新”模式，即針對中國出現(xiàn)的具體問題、矛盾與困境，“通過不斷地‘試錯(cuò)反彈’來修正決策，并在試錯(cuò)中進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)，以解決面對的各種問題，逐漸自然地演化出一種新的體制”。[9]從這個(gè)意義上來說，地方試驗(yàn)即便是以失敗告終，也能為制度演進(jìn)積累經(jīng)驗(yàn)，抑或教訓(xùn)。

更重要的是，地方試驗(yàn)以防腐反腐為主要目的，引入了社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，已經(jīng)初具官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的雛形。以最先進(jìn)行這項(xiàng)改革的新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)為例。《阿勒泰地區(qū)關(guān)于縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定(試行)》第1條便表示該規(guī)定是為了“防止領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)便利以權(quán)謀私、權(quán)錢交易，及時(shí)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)收入來源是否合法、增值變化是否正常，將個(gè)人財(cái)產(chǎn)收入置于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和社會(huì)有效監(jiān)督之下，對領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人起警戒、約束作用?！必?cái)產(chǎn)申報(bào)制度重在引入社會(huì)監(jiān)督，不僅體現(xiàn)向人民負(fù)責(zé)的民主理念，更在于通過了解其財(cái)產(chǎn)狀況，監(jiān)督官員的實(shí)際生活狀況是否與收入相稱，由此判斷是否存在以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的可能。地方多個(gè)地區(qū)的規(guī)定蘊(yùn)含了這種精神，并采取適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公開申報(bào)者的財(cái)產(chǎn)狀況，供公眾監(jiān)督。

文章以上述32個(gè)地區(qū)在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面的制度試驗(yàn)為分析對象，總結(jié)這項(xiàng)改革中取得的經(jīng)驗(yàn)、面臨的挑戰(zhàn)，試圖用制度改革的主線串聯(lián)起這些貌似“散落的珍珠”，為中國官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推進(jìn)梳理中國智慧。

三、地方試驗(yàn)中的制度創(chuàng)新

改革者的理性是有限的，任何一項(xiàng)制度創(chuàng)新在實(shí)施之前都會(huì)遇到信息不足的問題，制度創(chuàng)新者不可能預(yù)見到制度實(shí)施過程中的全部問題，制度實(shí)施的結(jié)果也帶有很多不確定性。新制度的確立是一個(gè)花費(fèi)時(shí)間、精力和資源的過程，因此，制度創(chuàng)新不可能在每一個(gè)節(jié)點(diǎn)同時(shí)設(shè)計(jì)好最佳安排，并使這些制度安排得到遵守。[10]但多個(gè)試點(diǎn)則可以在制度創(chuàng)新方面進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)積累。在同一個(gè)制度探索方面，不同地方采取不完全相同的制度設(shè)計(jì)，則可能試驗(yàn)并積累不同的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，最終達(dá)到制度累進(jìn)的最優(yōu)化。本部分總結(jié)的地方制度創(chuàng)新，即源于不同地區(qū)的制度試驗(yàn)。有的是多個(gè)地區(qū)共享的制度舉措，有的只是個(gè)別，甚至一個(gè)地區(qū)單獨(dú)采取的措施，但都在一定程度上豐富了人們對官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度具體運(yùn)行情況的認(rèn)識(shí)，有必要予以提煉和分析。

第一，以公開為主要導(dǎo)向，并采取差異化公開程序。目前中央文件有關(guān)財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度的規(guī)定，最受人詬病之處是沒有公開制度，無法接受公眾監(jiān)督。地方試點(diǎn)盡管公開的方式不盡相同，但多是以公開為主要導(dǎo)向。在試點(diǎn)的32個(gè)地區(qū)中，采取網(wǎng)絡(luò)公開的有10個(gè)地區(qū)，采取在單位內(nèi)部公開的有10個(gè)，還有8個(gè)地區(qū)是在單位公告欄公開。這也顯示出地方試驗(yàn)中審慎科學(xué)的考慮。在本單位公示，“是因?yàn)楸締挝粚︻I(lǐng)導(dǎo)的財(cái)產(chǎn)情況比較了解”[11]，既便于監(jiān)督，又能避免網(wǎng)絡(luò)對改革試點(diǎn)的沖擊和對官員個(gè)人隱私的侵犯。

為在公眾知情權(quán)和官員隱私權(quán)之間達(dá)成平衡，部分試點(diǎn)地區(qū)還采取了差異化的公開程序。有的是根據(jù)不同申報(bào)對象，設(shè)計(jì)不同的公開程序和范圍。譬如江蘇省宿遷市宿豫區(qū)出臺(tái)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)科級(jí)干部廉政事項(xiàng)申報(bào)及公開制度》，建立了科級(jí)干部、熱點(diǎn)崗位負(fù)責(zé)人、擬提拔干部申報(bào)、公開、問責(zé)“三位一體”的監(jiān)督機(jī)制，但針對不同對象，適用不同的公開程序。鄉(xiāng)科級(jí)干部、熱點(diǎn)崗位負(fù)責(zé)人每年在規(guī)定時(shí)間統(tǒng)一申報(bào)，并在述職述廉述法述德活動(dòng)中進(jìn)行公開。各單位的班子成員在參加民主生活會(huì)時(shí)，對廉政事項(xiàng)進(jìn)行說明，擬提拔的鄉(xiāng)科級(jí)干部則在考察公示、任前公示期間在所在單位公開個(gè)人廉政事項(xiàng)。廣東省珠海橫琴新區(qū)在試行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度時(shí)，采取了二級(jí)公示方式。針對不同信息劃定不同的公式范圍。第一層級(jí)公示內(nèi)容涵蓋了個(gè)人收入、勞務(wù)所得和家庭房產(chǎn)、股票、汽車等申報(bào)的全部信息(只對房產(chǎn)具體地址做了簡化)，而配偶、共同生活子女投資非上市公司、企業(yè)和注冊個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等詳細(xì)情況，因涉及商業(yè)秘密則放在第二層級(jí)公示。出于安全和保密需要，兩個(gè)層級(jí)皆設(shè)置密碼，第一層級(jí)密碼由全體黨員干部掌握，第二層級(jí)密碼由管理員掌握，登記后即可查閱。這樣的做法既兼顧了方式簡便和隱私安全，又能最大程度達(dá)到公示監(jiān)督的目的。[12]

第二，申報(bào)主體設(shè)定的科學(xué)化。一個(gè)有效的官員申報(bào)制度，需要建立在科學(xué)的“官”“員”分類基礎(chǔ)上。只有那些掌握決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)，容易滋生錢權(quán)交易的 “官”才是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的對象，那些不具有獨(dú)立決策權(quán)和執(zhí)法權(quán)，只是按照法律和政策確定的程序辦事，盡管在科層制中享有一定的級(jí)別，但不具有錢權(quán)交易能力和空間的“員”通常不需要申報(bào)財(cái)產(chǎn)?，F(xiàn)行公務(wù)員管理制度對公務(wù)員缺乏科學(xué)分類，把不同類型的公務(wù)員混同在一起，以行政級(jí)別高低來確定申報(bào)對象，而不是以職務(wù)分類來確定，很容易出現(xiàn)申報(bào)對象的錯(cuò)位和缺位，難以達(dá)到有效的監(jiān)督目的。[13]

地方試點(diǎn)盡管涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部科層級(jí)別較低，但部分地區(qū)還是根據(jù)不同職務(wù)作了科學(xué)分類，區(qū)別對待。率先實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公示的新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)在設(shè)定申報(bào)主體時(shí)，不僅看行政級(jí)別，還看其是否有權(quán)。阿勒泰《關(guān)于縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定(試行)》雖主要是針對縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，但在第6條規(guī)定中又明確表示“地區(qū)工商、稅務(wù)、財(cái)政(政府采購中心)、交通、水利、城建、國土資源、民政、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、扶貧辦、旅游管理等部門中具有執(zhí)法資格、管理公共財(cái)務(wù)的科級(jí)干部(不含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù))適用本規(guī)定”。江蘇省南京市江寧區(qū)在試行財(cái)產(chǎn)公示制度時(shí)，最初只選擇在具有行政審批權(quán)的中層干部中開展這項(xiàng)工作。②江蘇省宿遷市宿豫區(qū)的申報(bào)公示制度則涉及科級(jí)干部、熱點(diǎn)崗位負(fù)責(zé)人和擬提拔干部。盡管由于試點(diǎn)地區(qū)多是縣級(jí)行政區(qū)域，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)較少，這種區(qū)分的現(xiàn)實(shí)意義可能不太明顯，但這種對不同崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行區(qū)別對待的意識(shí)值得重視。

第三，擬提拔干部成主要公示群體。改革必然要挑戰(zhàn)既得利益，遭遇或大或小的阻力。因此，制度試驗(yàn)一個(gè)重要目的便是破解改革阻力，探測安全可行的改革航道。官員財(cái)產(chǎn)公開遲遲難以推行，其中一個(gè)巨大阻力便是官員們潛在的抵觸心理。關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的認(rèn)同度，對新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)及其他地州市干部進(jìn)行的一項(xiàng)隨機(jī)調(diào)查顯示:七成反對、兩成無所謂，只有一成堅(jiān)決支持。[14]曾多次呼吁制定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的十屆全國人大代表王全杰做過一項(xiàng)調(diào)查，稱接受調(diào)查的官員97%對“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”持反對意見。[15]在這種情況下，試點(diǎn)地區(qū)必須披荊斬棘，既要面對改革阻力，又要開拓改革出路。

試點(diǎn)地方大多選擇了新提拔干部、擬提拔干部、后備干部等新生力量作為改革試點(diǎn)。這批干部相對年輕，容易接受新生事物，更重要的是，他們需要“進(jìn)步”，將要“擔(dān)當(dāng)重任”，應(yīng)該接受更高的要求。實(shí)際上，試點(diǎn)的32個(gè)地區(qū)中只有8個(gè)地區(qū)是普遍針對某個(gè)級(jí)別內(nèi)的所有干部，其余24個(gè)地區(qū)，都是拿“擬提拔干部開刀”，只要求擬提拔官員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公示。由于進(jìn)行試點(diǎn)的地區(qū)多是縣一級(jí)政府，所以，新提拔的科級(jí)干部成了最主要的公示群體。③

地方試驗(yàn)盡管有制度創(chuàng)新，但整體來說，許多地方的試驗(yàn)并無新穎之處。一些地方的改革甚至只是延伸了每年年底例行的“述職述廉”工作——從“紙上寫寫”變成了“貼到墻上”，并非真正的改革或試點(diǎn)。這也是浙江省慈溪市自始自終都拒絕媒體所給的“試點(diǎn)”帽子的原因。當(dāng)時(shí)推行此項(xiàng)制度的原市委書記周忠賢每次都要跟媒體澄清：“我們所做的是‘廉情公示’，不是‘財(cái)產(chǎn)公示’”。[5]不過，上述三項(xiàng)制度創(chuàng)新至少反映了地方在試點(diǎn)過程中的制度改革意識(shí)，并試圖在現(xiàn)有條件下開拓出改革的方向。這種精神是可嘉的，而制度創(chuàng)新之處更值得反思和總結(jié)。

四、地方試驗(yàn)遭遇的挑戰(zhàn)

地方試驗(yàn)盡管有制度創(chuàng)新，但整體效果并不理想，許多地區(qū)在短暫試點(diǎn)之后，便悄無聲息地停止了這項(xiàng)改革。具體來說，地方試驗(yàn)遭遇的挑戰(zhàn)主要有以下幾點(diǎn)：

第一，改革進(jìn)程系于開明領(lǐng)導(dǎo)。盡管中央文件“2010年規(guī)定”授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市，可以結(jié)合各自工作實(shí)際，擴(kuò)大需要報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的主體范圍或是細(xì)化執(zhí)行程序，但大多省份只是細(xì)化了中央文件的操作辦法，并未進(jìn)行改革性的嘗試。因此，除了最近兩年廣東省的改革是由省內(nèi)統(tǒng)一部署之外，32個(gè)地區(qū)的“試點(diǎn)”多為地方開明領(lǐng)導(dǎo)自發(fā)倡導(dǎo)的公示嘗試，并非有組織、有部署、有指導(dǎo)、有總結(jié)的正規(guī)性舉動(dòng)。這種改革的好處是推行快，但缺陷是消退的也快。譬如，第一個(gè)吃螃蟹的新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)，推行這項(xiàng)改革的原市委書記吳偉平因此被譽(yù)為“中國推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度第一人”。遺憾的是，在財(cái)產(chǎn)公示改革開啟一年多后，吳偉平因病去世，當(dāng)?shù)氐母母镌圏c(diǎn)隨之叫停。廣東省的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)改革是由省紀(jì)委牽頭組織，并由省、市兩級(jí)預(yù)防腐敗局跟進(jìn)，對官員財(cái)產(chǎn)公開的相關(guān)制度進(jìn)行改革，在這一點(diǎn)上走在了試點(diǎn)地區(qū)的前列，更具有某種全局性的價(jià)值和意義。[16]

第二，財(cái)不外露與面子問題的文化制約。財(cái)富在中國永遠(yuǎn)是一個(gè)既敏感又引人關(guān)注的話題。一方面，“不露富”是中國人的傳統(tǒng)，而另一方面，在這個(gè)“一切向錢看”的時(shí)代，甚至出現(xiàn)了“笑貧不笑娼”的極端表現(xiàn)。中國人還是一個(gè)很愛面子的民族，骨子里都害怕被人嗤笑，看不起。由此導(dǎo)致官員財(cái)產(chǎn)公開問題面臨著文化上的阻隔。新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)首批55名官員的財(cái)產(chǎn)公示后，有媒體根據(jù)公示列出了“阿勒泰官員收入排行榜”。對于“陽光法案”的這個(gè)副產(chǎn)品，特別是各個(gè)系統(tǒng)公務(wù)員之間的收入差距，是否會(huì)對干部心理造成壓力，成了當(dāng)?shù)馗母镎弑仨氁紤]的一個(gè)問題。[17]而被媒體譽(yù)為“中國第一全裸鄉(xiāng)政府”的四川省巴中市白廟鄉(xiāng)黨委書記張映在公布個(gè)人財(cái)產(chǎn)時(shí)，還有5 000余元的存款沒有公布，原因不是害怕露富，而是嫌窮，“我今年36歲了，沒有房，存款這么少，誰好意思說？”[18]

第三，配套制度的整合有待跟進(jìn)。官員財(cái)產(chǎn)公開是一項(xiàng)涉及多領(lǐng)域、多部門的系統(tǒng)工程，需要相關(guān)制度的配套和銜接。官員財(cái)產(chǎn)公開即使是反腐“利劍”，其發(fā)揮作用也需要一系列配套機(jī)制，并非只是官員把自己現(xiàn)有工資性收入、住房情況、婚姻及子女情況一公布就萬事大吉。但地方——尤其是縣級(jí)——試點(diǎn)的最大掣肘是無法整合多方資源，導(dǎo)致官員申報(bào)的財(cái)產(chǎn)信息難以查證，實(shí)際效果大打折扣。檢察院辦理貪腐案件時(shí)，基本不去查閱干部個(gè)人報(bào)告事項(xiàng)的材料。一檢察人員曾告訴記者：“反正我是沒有遇到過通過翻閱材料就可以找到證據(jù)的，我們都是直接去房管局、去車管局、去銀行查詢流水賬目，真的有問題，不會(huì)往申報(bào)材料上寫吧”。[19]因此，目前各地的試點(diǎn)基本進(jìn)入一個(gè)“瓶頸”，需要全國“一盤棋”，統(tǒng)籌部署。完善諸如金融實(shí)名制、不動(dòng)產(chǎn)登記制、個(gè)人身份信息法定制、境外或居住地之外的財(cái)產(chǎn)核實(shí)制等配套制度，打破目前不同部門之間的信息壁壘，建立房產(chǎn)、存款、債券等財(cái)產(chǎn)信息統(tǒng)計(jì)平臺(tái)，為財(cái)產(chǎn)公示核實(shí)提供技術(shù)支撐。只有這樣才能推動(dòng)財(cái)產(chǎn)公開的實(shí)踐發(fā)展，從根本上起到預(yù)防腐敗、嚴(yán)懲腐敗的作用。

第四，試點(diǎn)層級(jí)較低，適用對象范圍較小。前文已有交代，由于試點(diǎn)地區(qū)多為縣級(jí)行政區(qū)域，管轄的干部主要是科級(jí)干部，多數(shù)試點(diǎn)地方又只針對擬提拔干部做出要求，因此，科級(jí)干部成為主要的公示對象。但這些干部手中掌握的資源有限，發(fā)生權(quán)錢交易的機(jī)會(huì)有限，特別是擬提拔干部，更是沒有進(jìn)行權(quán)錢交易的機(jī)會(huì)，由此影響官員財(cái)產(chǎn)公示制度的反腐效果。譬如，安徽省廬江縣從2011年8月開始試行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示，公示對象從擬任副科級(jí)干部到擬任正、副科級(jí)干部，但2012年5月，廬江縣原縣委常委、政法委書記盧榮友被立案審查。

總而言之，地方官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)一定程度上也反映了地方在制度創(chuàng)新中所受的限制。中國的制度變遷是在中央政府主導(dǎo)下的制度變遷，制度創(chuàng)新方案一般是根據(jù)中央政府的目標(biāo)函數(shù)和約束條件來評估和選擇。在很多情況下，即使地方政府和微觀制度主體感知到獲利機(jī)會(huì)，但如果沒有中央政府的許可或授權(quán)，也不能“進(jìn)入”可能導(dǎo)致自身利益最大化的制度創(chuàng)新。[20]更何況，資源整合和擴(kuò)大申報(bào)主體等問題已經(jīng)超出了試點(diǎn)地方的權(quán)力范圍，是該項(xiàng)制度在地方試點(diǎn)中無法克服的天然障礙。

五、地方試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)啟示

通過上述分析，可以看出地方在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)試驗(yàn)中邁出了新的步子，有一些值得汲取的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，也有一些先天的不足。本部分綜合分析32個(gè)地區(qū)在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度試驗(yàn)中積累的“正”“負(fù)”經(jīng)驗(yàn)，為該項(xiàng)制度的進(jìn)一步推進(jìn)提供借鑒。

第一，“小切口”入手。如前所述，地方試驗(yàn)多是針對新提拔干部或是科級(jí)干部。盡管科級(jí)干部因?qū)蛹?jí)問題和權(quán)力問題會(huì)嚴(yán)重影響制度試驗(yàn)的效果，但科級(jí)干部一般比較年輕，資歷不是很深，資產(chǎn)不是很多，推行起來阻力小。有記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“小切口”被當(dāng)?shù)毓賳T認(rèn)為是官員財(cái)產(chǎn)公開能夠走下去的關(guān)鍵。[21]至于針對新提拔干部，采取所謂“新人新辦法、老人老辦法”的好處至少有兩點(diǎn)：(1)改革只觸及少數(shù)人利益，有助于干部隊(duì)伍穩(wěn)定，減少推行阻力；(2)對于后備干部是個(gè)督促。對那些想被提拔的人來說，率先公開財(cái)產(chǎn)，接受民眾監(jiān)督，既可保證今后干部質(zhì)量，又能為下一步制度改革積累經(jīng)驗(yàn)。[22]十八屆三中全會(huì)提出的“完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度的試點(diǎn)”，確立的正是先易后難、突出重點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，放手地方結(jié)合各自的實(shí)際，找到切入點(diǎn)，達(dá)到反腐制度建設(shè)“破題”的效果。[23]如果這還不能說是中央對地方改革經(jīng)驗(yàn)的回應(yīng)，那么，也可視作改革中逐步形成的一項(xiàng)共識(shí)。

第二，不同崗位的公職人員區(qū)別對待。如前所述，一個(gè)有效的官員申報(bào)制度，需要建立在科學(xué)的“官”“員”分類基礎(chǔ)之上。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，需要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍大都有限，需要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開的主體范圍就更小。[2]84對于中國這樣一個(gè)大國來說，制度的設(shè)計(jì)必須考慮到實(shí)施的成本與可能性，而不能簡單地認(rèn)為納入監(jiān)管的人數(shù)越多越好。盡管目前中國的政府管理還存在職位不分，職責(zé)不分的問題，似乎每個(gè)公務(wù)員都握有權(quán)力，腐敗無所不在。由此在設(shè)定申報(bào)公示財(cái)產(chǎn)的主體范圍時(shí)，存在難以界分的問題。但新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)和江蘇省南京市江寧區(qū)、宿遷市宿豫區(qū)等地在進(jìn)行改革試點(diǎn)時(shí)，從實(shí)際出發(fā)，對不同崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部給予區(qū)別對待，反映了一種改革趨勢，值得引起關(guān)注。

第三，平衡財(cái)產(chǎn)公開與隱私保護(hù)。官員財(cái)產(chǎn)公開面臨的一個(gè)重要問題便是如何平衡公眾的知情權(quán)與官員個(gè)人的隱私權(quán)。實(shí)踐中，這一點(diǎn)也成為某些官員反對財(cái)產(chǎn)公開的理由。[24]為此，國家在建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度時(shí)，雖有必要對申報(bào)人的隱私權(quán)加以限制，但這種限制也有限度，必須滿足隱私權(quán)合理保護(hù)的需要。[25]8個(gè)別試點(diǎn)地方為追求全面，將一些不必要的信息在網(wǎng)上公開，已經(jīng)侵犯到官員本人及其家庭成員的個(gè)人隱私。譬如湖北省荊門市掇刀區(qū)在試行財(cái)產(chǎn)公開時(shí)，要求領(lǐng)導(dǎo)干部“配偶及子女的工作單位、就學(xué)情況、名下房產(chǎn)、投資經(jīng)商等一應(yīng)在網(wǎng)上公開”[26]，顯然不必要地侵害到了“配偶及子女”的個(gè)人隱私。但最早進(jìn)行試點(diǎn)改革的新疆維吾爾自治區(qū)阿勒泰地區(qū)曾做過有益探索。阿勒泰地區(qū)采取“部分公示”的方式，即一方面要求“與領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)密切相關(guān)的收入都將通過阿勒泰廉政網(wǎng)及當(dāng)?shù)刂髁髅襟w及時(shí)全面公開，以接受社會(huì)有效監(jiān)督”，另一方面又留出了“秘密申報(bào)部分”，需要填寫《秘密申報(bào)表》。該表不對社會(huì)公開，由當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部掌握。盡管這種嘗試因披露信息有限，無法全面反映申報(bào)人的財(cái)產(chǎn)狀況，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督的功能，[25]7但畢竟已經(jīng)有了在不同權(quán)益間進(jìn)行權(quán)衡的意識(shí)和努力。前文提到的廣東省珠海市橫琴新區(qū)二級(jí)公示方式也是這方面的有益探索。盡管都還存在不足，但值得汲取。

第四，申報(bào)公示內(nèi)容應(yīng)能完整反映當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)信息。個(gè)人或家庭財(cái)產(chǎn)除了收入、投資、固定資產(chǎn)等“正資產(chǎn)”之外，還應(yīng)包括債務(wù)等“負(fù)資產(chǎn)”。早就有學(xué)者指出，申報(bào)人的負(fù)債情況(包括債權(quán)和債務(wù))也應(yīng)作為申報(bào)內(nèi)容。這一方面有助于防止公職人員利用親屬關(guān)系轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，逃避財(cái)產(chǎn)申報(bào)，另一方面有利于預(yù)防和監(jiān)督其親屬利用申報(bào)人的公職關(guān)系獲取不法利益。[27]但目前中央文件中仍只強(qiáng)調(diào)“正資產(chǎn)”，沒有把負(fù)債情況，特別是債務(wù)，納入申報(bào)范圍。有些試點(diǎn)地區(qū)也未將“負(fù)資產(chǎn)”納入申報(bào)公示范圍，導(dǎo)致申報(bào)公示的信息未能真實(shí)準(zhǔn)確反映申報(bào)者的財(cái)產(chǎn)狀況。譬如，浙江省率先推行干部任前財(cái)產(chǎn)公示的磐安縣就沒有將債務(wù)納入公示范圍，導(dǎo)致被人稱為有三套房的 “財(cái)主”，實(shí)際上是房奴，卻不為人知。[28]不過，磐安縣的改革還是將“單筆數(shù)額2萬元以上的債權(quán)債務(wù)”納入了申報(bào)范圍，只是未作為公示內(nèi)容，導(dǎo)致公眾并不知情。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，至少有安徽省青陽縣、廬江縣，浙江省象山縣、磐安縣，江蘇省淮安縣、無錫市北塘縣、宿遷宿豫區(qū)等7個(gè)地區(qū)將債權(quán)債務(wù)納入了申報(bào)范圍，合理擴(kuò)大了申報(bào)內(nèi)容，但結(jié)合1994年最高人民檢察院針對機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度的規(guī)定，申報(bào)者接收他人請托時(shí)收受的禮金、禮品等也應(yīng)納入申報(bào)范圍，力圖完整體現(xiàn)申報(bào)者的資產(chǎn)情況。

總而言之，在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)踐中，地方試點(diǎn)在中央文件的基礎(chǔ)上，克服了僅作為內(nèi)部監(jiān)控的報(bào)告制度，逐步邁上了具有一定公示性的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，這在一定程度上發(fā)揮了有效的反腐作用。以重慶市黔江區(qū)為例。2009年，重慶市黔江區(qū)對57名擬提拔為正、副處級(jí)的干部進(jìn)行廉情公示，有2人在公示中被舉報(bào)，查實(shí)后取消其任職資格。同時(shí)，挾財(cái)產(chǎn)公示之威，當(dāng)年1月至9月，共有9名副處級(jí)以上干部上繳禮金(禮品)超過10萬元。當(dāng)年紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理舉報(bào)副處級(jí)以上干部信訪件，比前一年陡增15.1%。正是這種效果促使當(dāng)?shù)貓?jiān)持推廣這項(xiàng)改革。[29]當(dāng)然，文章關(guān)注的主要是改革對制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，注重這些措施對未來改革的引領(lǐng)和啟示。

六、結(jié)語

學(xué)術(shù)研究不是占卜算卦，無法預(yù)知未來。即便是地方試驗(yàn)取得了應(yīng)有的效果，也無法判斷明天的制度建設(shè)，但通過總結(jié)過往經(jīng)驗(yàn)，梳理發(fā)展趨勢，學(xué)術(shù)研究可以為未來改革提供科學(xué)建議。

在制度變遷方面，對于人口眾多、情況復(fù)雜的大國來說，并不是由政治精英設(shè)計(jì)一種整體性的完美制度——實(shí)際上也不存在完美的制度——按照一個(gè)理想的路線和嚴(yán)格時(shí)間表在全國大規(guī)模地推行。無論是經(jīng)濟(jì)改革，還是政治改革，國家在推動(dòng)一個(gè)大范圍的制度變遷之前，一般都需要先在某個(gè)地方、某些部門進(jìn)行制度試點(diǎn)，在試點(diǎn)過程中，不斷對原有的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行修正和調(diào)適，使制度更加完善。但是，在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度領(lǐng)域，目前還缺乏頂層設(shè)計(jì)，現(xiàn)有的制度試驗(yàn)多是地方官員主導(dǎo)下的自愿行為，不僅缺乏高層的鼓勵(lì)，也未能有統(tǒng)一科學(xué)合理的部署。

從現(xiàn)實(shí)來看，32個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)，且橫跨中國東部、中部、西部三個(gè)地理區(qū)域，并呈現(xiàn)試點(diǎn)區(qū)域?qū)蛹?jí)不斷提高、試點(diǎn)地區(qū)范圍不斷擴(kuò)大、試點(diǎn)速度不斷加快等特點(diǎn)，形成了一種積極的示范效應(yīng)和帶動(dòng)效應(yīng)，有學(xué)者甚至認(rèn)為這可以形成一種“倒逼機(jī)制”，對上級(jí)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生一種制度改革的壓力[30]，從而實(shí)現(xiàn)自下而上，上下聯(lián)動(dòng)的改革模式。十八屆三中全會(huì)之后，中紀(jì)委提出“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女從業(yè)、財(cái)產(chǎn)、出國境等有關(guān)事項(xiàng)公開制度的試點(diǎn)”可看作是一種積極的回應(yīng)。

在下一步深化官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度改革過程中，地方試驗(yàn)積累的豐富經(jīng)驗(yàn)可以作為借鑒。尤其是采取“新人新辦法”的“小切口”進(jìn)入方式，減少了改革阻力；以具體職務(wù)為作為區(qū)分，針對不同崗位公職人員區(qū)別對待的作法，有效發(fā)揮了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的功效；差異化的公示方式，在官員財(cái)產(chǎn)公開和個(gè)人隱私保護(hù)方面實(shí)現(xiàn)了一定的平衡；申報(bào)公示范圍包括了債權(quán)債務(wù)，更完整地體現(xiàn)了申報(bào)者的資產(chǎn)狀況。這些制度創(chuàng)新均在一定程度上豐富了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的內(nèi)容，并且是中國地方的實(shí)踐智慧，接受過實(shí)踐檢驗(yàn)，理應(yīng)成為為未來改革的有益經(jīng)驗(yàn)。

注釋：

① 除了這32個(gè)地區(qū)之外，也有部分地區(qū)對擬提任干部實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制，譬如浙江省平湖縣，但這些地方主要是把中央文件作了細(xì)化，并未有明顯的改革舉措，故沒有納入文章研究范圍。

② 2011年6月，江蘇省南京市江寧區(qū)紀(jì)委會(huì)同區(qū)委組織部，共同下發(fā)了《關(guān)于在具有行政審批權(quán)的單位中層干部中開展“雙報(bào)告”工作的意見》，要求全區(qū)30家具有行政審批權(quán)的中層正職干部，按時(shí)申報(bào)“家庭財(cái)產(chǎn)”和“個(gè)人重大事項(xiàng)”有關(guān)內(nèi)容。詳見吳志剛所寫的《南京推行官員財(cái)產(chǎn)公示試點(diǎn)》，載《東方早報(bào)》，2012年12月6日。

③ 科級(jí)干部成主要試點(diǎn)對象曾遭受批評，科級(jí)干部位于科層級(jí)別最底端，以此作為試點(diǎn)無多大意義。這固然有一定的道理，但從現(xiàn)實(shí)來說，由于試點(diǎn)地區(qū)為縣級(jí)行政單位，主要干部群體就是科級(jí)干部，如果僅以處級(jí)干部為試點(diǎn)對象，又會(huì)出現(xiàn)試點(diǎn)對象過少的問題。再從法律上來說，由于中央文件已對副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度有所規(guī)定，各地區(qū)應(yīng)遵守中央規(guī)定，而中央規(guī)定授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府可針對科級(jí)干部制定具體實(shí)施辦法，詳見“2010年規(guī)定”第21條。

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[19] 廣東官員財(cái)產(chǎn)公示箭在弦上：僅憑申報(bào)材料難以查出官員真實(shí)財(cái)產(chǎn)，專家呼吁通過立法進(jìn)行制度性反腐[N].時(shí)代周報(bào)，2012-05-17(A04).

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Local Experiment on the Official Property Declaration System

LISongfeng

(Law School, China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China)

Abstract：The official property declaration system is known as the “natural enemy” and “jinx” of corruption. Although the official property declaration system has not yet been established in China, some kinds of official property declaration system have been carried out in more than 30 counties since 2009, which accumulated a certain amount of local experience. The official property declaration system is only applied to a few cadres being promoted, which would reduce the resistance to the reform. Subjects who should declare their property are distinguished according to their duty instead of administrative level, which makes the system more efficient. Different information is made public to different groups, which helps keep a balance between official property declaration and their right of privacy. The declaration should also include official’s debt. Though there are still some limitations in the innovations of these local institutions, they have enriched the construction of the official property declaration and accumulated valuable experience for future reform.

Key words：property declaration system; institutional experimental; anti-corruption; right of privacy; local experience

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-2204(2016)01-0015-08

作者簡介：李松鋒(1981—)，男，河南洛陽人，助理教授，博士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)，廉政建設(shè).

收稿日期：2015-04-14

DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0217