許 琨（合肥工業(yè)大學(xué) 建筑與藝術(shù)學(xué)院，合肥 230009）

協(xié)作規(guī)劃對我國跨流域城市發(fā)展的啟示

許 琨
（合肥工業(yè)大學(xué) 建筑與藝術(shù)學(xué)院，合肥 230009）

協(xié)作規(guī)劃的重點是協(xié)調(diào)各個利益主體的關(guān)系，實現(xiàn)合作?？缌饔虻囊?guī)劃涉及行政權(quán)屬不同的多個城市，實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的合作交流是實現(xiàn)流域城市協(xié)作規(guī)劃，整體協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。我國的跨流域城市規(guī)劃目前呈現(xiàn)割裂分散的現(xiàn)狀，自然格局和人文環(huán)境無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，應(yīng)建立協(xié)作平臺協(xié)調(diào)多個主體，規(guī)范制度法規(guī)和規(guī)劃人員職責(zé)，以促進跨流域的協(xié)作規(guī)劃。

協(xié)作規(guī)劃；濱水城市；城市群；

一、協(xié)作規(guī)劃理論

（一）協(xié)作規(guī)劃理論概述

現(xiàn)代城市規(guī)劃誕生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，是在現(xiàn)代理性主義思想的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。理性主義起源于古希臘時期，起初表現(xiàn)為唯理論，是一種絕對理性，啟蒙時代與經(jīng)驗論結(jié)合，到現(xiàn)代發(fā)展為有限理性、工具理性和交往理性三個分支，是城市規(guī)劃理論發(fā)展的思想內(nèi)核。［1］溝通規(guī)劃、協(xié)作規(guī)劃、協(xié)商規(guī)劃理論是基于1979年哈布馬斯提出的交往理性，他認(rèn)為理性不僅僅是主體客體的理性，還是人與人之間的理性。［2］協(xié)作規(guī)劃和協(xié)商規(guī)劃是溝通規(guī)劃理論的變體，提倡多個主體參與規(guī)劃，以合作避免無序競爭。

（二）協(xié)作規(guī)劃內(nèi)涵、應(yīng)用及相關(guān)文獻綜述

協(xié)作規(guī)劃是帕奇·希利1997年接受了可持續(xù)發(fā)展的思想，在溝通規(guī)劃理論和政體理論的基礎(chǔ)上提出的。希利認(rèn)為“城市物質(zhì)環(huán)境、空間規(guī)劃受制于特定的政策環(huán)境，規(guī)劃對社會、經(jīng)濟、環(huán)境和政治之間的協(xié)調(diào)關(guān)系研究甚少，規(guī)劃實施過程中并沒有尊重不同產(chǎn)權(quán)所有者的利益，而采用協(xié)作式規(guī)劃就能在市場經(jīng)濟中多元、多變的投資環(huán)境下協(xié)調(diào)這些矛盾”。［3］［4］希利提出各個協(xié)作主體如私人部門、公共部門、專業(yè)機構(gòu)、客戶群等，利用辯論、分析、評定的3A方法，達成一致意見、實現(xiàn)合作，減少不同利益主體之間的矛盾和隔閡。

根據(jù)范式轉(zhuǎn)變，自城市規(guī)劃理論產(chǎn)生以來，經(jīng)歷了三代，協(xié)作式規(guī)劃理論是第三代城市規(guī)劃理論，［5］［6］“當(dāng)1990年代溝通式規(guī)劃升級為協(xié)作式規(guī)劃時，已經(jīng)將理論和實踐有機地結(jié)合在一起，恰當(dāng)?shù)仨槕?yīng)了網(wǎng)絡(luò)社會的需求”。［7］而我國協(xié)同規(guī)劃理論實際上也是協(xié)作式規(guī)劃的應(yīng)用，“國內(nèi)學(xué)者對協(xié)同規(guī)劃的研究集中在各種規(guī)劃的協(xié)調(diào)研究層面，包括兩規(guī)、三規(guī)、四規(guī)、多規(guī)、協(xié)調(diào)體系構(gòu)建等”。［8］

實踐方面，國外協(xié)作規(guī)劃實踐分為四種類型，第一種是跨國界協(xié)作式規(guī)劃，如《歐盟空間發(fā)展前景框架》（簡稱 ESDP），包括部門之間的橫向協(xié)調(diào)與不同級別政府之間的縱向協(xié)調(diào)。第二種是國家內(nèi)部層面的協(xié)作式規(guī)劃，荷蘭、丹麥等空間規(guī)劃在國家層面共同規(guī)劃土地利用與空間布局。第三種是跨流域協(xié)作式規(guī)劃，從區(qū)域社會、經(jīng)濟與環(huán)境系統(tǒng)的角度，弱化由于行政邊界帶來的影響，鼓勵區(qū)域合作而不是競爭。第四種是都市區(qū)協(xié)作式規(guī)劃。［9］

國內(nèi)的應(yīng)用在不同層面也有發(fā)展，“在廣州，協(xié)作式規(guī)劃不僅僅局限于區(qū)域規(guī)劃層面，已經(jīng)可以在中觀法定規(guī)劃——控規(guī)層面成功地實踐”；［10］在“佛山市區(qū)域綠地專項規(guī)劃”中，規(guī)劃師嘗試以“區(qū)域綠地保護”為平臺，與城市各相關(guān)部門及地方政府合作，編制能容納各方利益和目標(biāo)并能獲得廣泛認(rèn)同和支持的“區(qū)域綠地專項規(guī)劃”，以此作為未來城市非建設(shè)用地資源保護的框架性文件。［11］微觀層面涉及城中村規(guī)劃，“在城中村改造規(guī)劃中，中央政府、城市政府和基層政府之間形成協(xié)作關(guān)系”。［12］大部分協(xié)作機制的探討和跨區(qū)域的協(xié)作實踐，對于跨流域規(guī)劃的研究都有借鑒意義。

二、我國跨流域城市發(fā)展現(xiàn)狀

我國水系發(fā)達，濱水城市眾多，面臨協(xié)作規(guī)劃統(tǒng)一管理的問題?，F(xiàn)階段解決跨流域規(guī)劃的主要方式是城市群發(fā)展策略，依托流域的不同性質(zhì)、類型、等級的城市構(gòu)建共同的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段我國的跨流域發(fā)展停留在點狀散布的狀態(tài)，并沒有做到真正的流域整體綜合治理和發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展不連續(xù)

現(xiàn)階段的大多數(shù)流域沿岸城市經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展都是以競爭為手段，以求得經(jīng)濟增長，而不是合作互贏。在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中提到城市群發(fā)展戰(zhàn)略，基于此規(guī)劃，跨流域應(yīng)促進城市間的合作交流，以合作代替競爭，促進經(jīng)濟共同增長。

（二）生態(tài)系統(tǒng)相互割裂

流域是一個連續(xù)的自然區(qū)域，依托于它的城市應(yīng)當(dāng)是相互關(guān)聯(lián)帶狀發(fā)展的，而現(xiàn)階段各個城市自成一家，其上位規(guī)劃不同，形成的生態(tài)格局也是千姿百態(tài)，呈碎片化管理，行政區(qū)域與自然生態(tài)界限的矛盾依然存在。

（三）城市形態(tài)互不關(guān)聯(lián)

同樣是由于行政區(qū)劃的限制，各個城市在規(guī)劃編制和實施階段合作交流不暢，形成各自的城市形態(tài)。而流域的連續(xù)界面同各個城市界面又產(chǎn)生了新的矛盾，發(fā)展特色的同時沒有兼顧流域整體邊界的維護。而流域沿岸的眾多城市雖是點狀分布，同樣應(yīng)形成和諧的邊界，既滿足各個城市發(fā)展特色的需求，又保護流域本身。

三、相關(guān)案例研究

（一）國外跨流域城市規(guī)劃

1. 美國田納西河沿岸規(guī)劃

田納西河的規(guī)劃實際是一個區(qū)域規(guī)劃，是實現(xiàn)了跨流域跨行政區(qū)域的地區(qū)性綜合治理和全面發(fā)展規(guī)劃，并成立了田納西河流域管理局（Tennessee Valley Authority），出臺了《田納西流域管理局法》，對管理局的職能、開發(fā)各項自然資源的任務(wù)和權(quán)利做出的明確規(guī)定。

田納西河流域的開發(fā)因地制宜，將生態(tài)環(huán)境作為重點，解決了洪水泛濫的問題；利用水系，發(fā)展釣魚、野營、劃船等旅游業(yè)，促進經(jīng)濟增長；制定了文化規(guī)劃，改變風(fēng)俗習(xí)慣，提升文化水平。田納西河流域的綜合治理，實現(xiàn)了經(jīng)濟、社會、自然的全面發(fā)展，它的有效性歸功于各個部門的協(xié)商合作。并且兼顧了政府、私營部門和其他機構(gòu)的訴求，提升了治理效率。

2. 泰晤士河口區(qū)

泰晤士河口區(qū)沿岸集合了多個小鎮(zhèn)，容納了大約300萬的人口，政府于1991年開始計劃復(fù)興整個區(qū)域，希望再解決50萬人口的生活和工作。該規(guī)劃建立了各單位間良好的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，集合了河口區(qū)各個地區(qū)的政府機構(gòu)、城市規(guī)劃管理人員、企業(yè)商人和公眾代理人等。能夠意識到合作大于競爭，這也是協(xié)作規(guī)劃各個主體協(xié)商合作，避免無序競爭的核心內(nèi)容。

（二）國內(nèi)跨流域城市規(guī)劃

1. 珠江三角洲的協(xié)作規(guī)劃

《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃實施條例》提出了四級空間管治制度，分別對不同職能的九類政策地區(qū)實施分權(quán)管制，包括監(jiān)管型、調(diào)控型、協(xié)調(diào)型和指引型。其中監(jiān)管型管治政府主導(dǎo)，相關(guān)部門日常管理建設(shè)區(qū)域的專項規(guī)劃。通過政府組織召開會議的方式，建立協(xié)作平臺與合作機制，為各個利益主體提供表達訴求的機會，保證各方利益代表的充分參與。采用上下聯(lián)動、部門配合的方式，實現(xiàn)協(xié)作規(guī)劃的自上而下與自下而上的結(jié)合。

2. 丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作規(guī)劃

丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)是我國南水北調(diào)中線工程區(qū)，規(guī)劃范圍包括河南多個市縣，區(qū)域面積17 589平方公里。水源區(qū)河南和受水區(qū)北京兩地間促進對口協(xié)作工作，對保護水源區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，增強公共服務(wù)能力都非常有利。規(guī)劃提出了四項保障協(xié)作規(guī)劃有效實施的措施，分別是建立完善對口協(xié)作機制、實行一對一結(jié)對協(xié)作、加強對口協(xié)作政策和資金支持、建立對口協(xié)作工作考評機制。

3. 湘江流域跨區(qū)域環(huán)保協(xié)作

湘江是湖南省內(nèi)最大的河流，流經(jīng)多個城市，沿江區(qū)域都是湖南省發(fā)展較好、城市化水平較高的城市，由于環(huán)保機制的不完善，湘江流域各城市的政府在環(huán)保措施上相互割裂，不能形成系統(tǒng)完整的保護機制，造成湘江流域環(huán)境和城市整體沿江界面環(huán)境狀況不容樂觀，究其原因仍是流域整體環(huán)境與行政區(qū)域分隔管理的矛盾。針對現(xiàn)狀出臺的《湘江保護條例》，細(xì)化了地方政府的權(quán)利和義務(wù)，明確地方政府在協(xié)作中的職責(zé)。另外，還制定了更加明確的政策，如建立跨區(qū)域流域法庭，依照法規(guī)獨立行使審判權(quán)，公平處理跨行政區(qū)域環(huán)保問題；建立信息共享機制；加強跨區(qū)域間的部門聯(lián)動；建立嚴(yán)格的政府環(huán)境審計制度；建立健全的經(jīng)濟和生態(tài)補償機制，調(diào)動各方積極性等。

四、協(xié)作規(guī)劃對我國跨流域規(guī)劃的啟示

（一）積極建立協(xié)作平臺

由于跨流域涉及若干城市，協(xié)調(diào)眾多城市的眾多部門難度非常大，況且規(guī)劃本身是一個極其復(fù)雜的系統(tǒng)，系統(tǒng)中的各個要素在其中相互作用，有相當(dāng)一部分跨流域規(guī)劃的細(xì)節(jié)問題需要探討決策，同時公眾參與也是其中的一個難題。

解決辦法就是依靠網(wǎng)絡(luò)建立協(xié)作平臺，組織各個協(xié)作主體對相關(guān)問題進行決策，同時也做到透明化的公眾參與，快速傳達有關(guān)問題，形成自下而上的協(xié)作體系，提升城市規(guī)劃系統(tǒng)運行的效率。

（二）整體控制規(guī)劃要素

協(xié)作規(guī)劃是一個求同存異的過程，真正的公平體現(xiàn)在滿足人的需求上，達成人與自然的和諧，促進規(guī)劃同經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市形態(tài)控制上大致可以歸結(jié)為兩類，一類是平面的類型，重點是濱水界面的塑造；另一類是空間上的，重點是天際線和濱水空間感受的控制。

濱水界面塑造需要控制各個要素的邊界、土地利用和開發(fā)強度界限，嚴(yán)格控制建設(shè)開發(fā)對自然環(huán)境的不良影響。

空間的控制，主要體現(xiàn)在濱水城市開發(fā)建設(shè)的天際線控制、基于環(huán)境敏感性的環(huán)境容量控制、濱水公共空間的設(shè)置三個方面。建筑的天際線控制和濱水公共空間的控制，除了能提升人居環(huán)境質(zhì)量外，更是濱水城市對外形象的良好體現(xiàn)。

（三）協(xié)調(diào)多個協(xié)作主體

城市規(guī)劃本身實際上涉及多方面，總體規(guī)劃要充分收集相關(guān)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計中涉及城市管網(wǎng)系統(tǒng)規(guī)劃、整體景觀環(huán)境的塑造等細(xì)節(jié)。這就需要在電力、燃?xì)狻⑼ㄐ?、水利等部門的支持下，協(xié)調(diào)規(guī)劃，避免重復(fù)工作。在城市風(fēng)貌的塑造上，各城市各部門相互協(xié)調(diào)共同決策才能最終形成風(fēng)格統(tǒng)一、形態(tài)和諧的濱水界面，反之，會延續(xù)斑塊狀的發(fā)展，無法形成自然景觀和城市景觀的和諧發(fā)展。

（四）明確規(guī)劃人員職責(zé)

規(guī)劃不再是政府主導(dǎo)的技術(shù)活動，而是一項公共活動。在希利的思想中，規(guī)劃部門包括規(guī)劃師應(yīng)是各個協(xié)作規(guī)劃主體的利益協(xié)調(diào)者。明確規(guī)劃人員職責(zé)關(guān)系到整個協(xié)作規(guī)劃的合理性和可行性，規(guī)劃人員除了組織者、協(xié)調(diào)者的職能外，還具有監(jiān)督的職能，一方面監(jiān)督協(xié)作規(guī)劃主體的確定和規(guī)劃過程的公平，另一方面監(jiān)督規(guī)劃的有效落實。

五、結(jié)語

協(xié)作規(guī)劃積累了許多經(jīng)驗，歐盟的多層次協(xié)作規(guī)劃根據(jù)市場需求劃定大型項目；美國的跨流域規(guī)劃成立專項管理局，并立法監(jiān)督。對于快速城市化的中國，要實現(xiàn)規(guī)劃轉(zhuǎn)型，提升規(guī)劃有效性就要突破傳統(tǒng)政府主導(dǎo)式，實現(xiàn)多個協(xié)作主體共同參與?？缌饔騾f(xié)作規(guī)劃的最大難點是跨行政區(qū)域，協(xié)調(diào)不同權(quán)屬的多個協(xié)作主體，是多城市多部門的多層次合作。

建立機構(gòu)平臺，更新制度，立法監(jiān)督，除此之外，從規(guī)劃師的角度來看，應(yīng)當(dāng)及時更新規(guī)劃知識和規(guī)劃方法，明確規(guī)劃人員價值中立，規(guī)劃師不再是權(quán)威問題的解決者，也不是某個利益集團的代言者，而是在市場機制下各個利益主體協(xié)作主體的組織者、協(xié)調(diào)者。

在長江三角洲、珠江三角洲等地小范圍實現(xiàn)的協(xié)作規(guī)劃，其成功經(jīng)驗可以轉(zhuǎn)化成一種規(guī)劃范式，并且在更大的區(qū)域范圍內(nèi)，形成協(xié)作機制，進而促成廣泛應(yīng)用，這是實現(xiàn)跨流域協(xié)作規(guī)劃的有效途徑。

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（責(zé)任編校：賀常穎）

Inspiration of the Development of Cross River Basin in China Based on Collaborative Planning

XU Kun
（School of Architecture and Art， Hefei University of Technology， Hefei， Anhui 230009， China）

The key point of collaborative planning is to coordinate the relationship between the various stakeholders to achieve cooperation. Inter basin the planning involves various city that is of different administrative authority. Realizing the unified and coordinated cooperation and communication that is the only way to realize the coordinated development of the river basin city. It is obvious that inter basin urban planning in China is fragmented and decentralized development， the natural pattern and the human environment cannot be coordinated and unified. The strategy to promote the river basin collaborative planning is to establish collaboration platform to coordinate multiple subjects， to regulat the system of laws and regulations ，and to stipulate personnel responsibilities of planners.

collaborative planning； waterfront city； city group development strategy

TU 981

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.02.014

2096-059X（2016）02-0059-04

2016-02-15

許琨（1991-），女，河北石家莊人，碩士研究生，主要從事城市設(shè)計及理論研究。