港珠澳大橋?qū)Τ鞘猩鐣卫淼挠绊懛治?/h1>
2016-03-29 06:29:32吳偉東
城市觀察 2016年4期
◎ 吳偉東
港珠澳大橋?qū)Τ鞘猩鐣卫淼挠绊懛治?/p>
◎ 吳偉東
時空壓縮效應是港珠澳大橋最本質(zhì)的影響。從時空壓縮效應對社會行為的影響出發(fā)，本文主要依據(jù)默頓的“社會期待持續(xù)時間”視角，指出在大橋建成之后將會改變香港和珠海居民關于對方城市的認知和行為，促進香港和珠海之間的人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。在此基礎上，本文分析了這種人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)在未來5-10年所帶來的社會治理議題，并提出相應的政策建議。
港珠澳大橋 城市社會治理 時空壓縮效應
港珠澳大橋是一項連接珠江口東岸和西岸的跨海工程，將會在香港、澳門和珠海之間形成一個大型的跨海通道。港珠澳大橋的修建，削減了珠江口對西岸地區(qū)的阻隔，由此產(chǎn)生的“時空壓縮效應”使得珠海與香港的交通便利性得到極大提升，將能夠增強西岸地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，促進地區(qū)間融合和區(qū)域一體化發(fā)展［1］。對珠海而言，港珠澳大橋的建設使得珠海成為了一個與港澳陸路相連的城市，交通更加便利，要素集聚能力增強，有利于吸引更加高端的人力資源、資本、技術、資訊等經(jīng)濟要素流入珠海［2］。在理論上，“時空壓縮效應”是指交通技術革新提高了社會成員的出行速度，縮短了各區(qū)域之間的時間距離，原有的空間距離在社會成員的主觀體驗上被收斂和壓縮的現(xiàn)象［3］。這一效應將使個體的生活節(jié)奏加快，空間距離的障礙得以消減，同時也將加速地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟和文化等方面的交流［4］。
關于港珠澳大橋的修建所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益以及對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)協(xié)同的促進作用，學術界已經(jīng)開展了比較深入的研究，但遺憾的是在大橋的建成和通車對社會行為的影響方面，以及由此所產(chǎn)生的社會治理議題，現(xiàn)階段仍未得到較為充分的探討。這很可能會阻礙政策制度的發(fā)展和社會治理實踐的推進，并限制港珠澳大橋的經(jīng)濟效益的充分實現(xiàn)。由此出發(fā)，本文將首先分析港珠澳大橋?qū)ι鐣袨榈挠绊?，并在此基礎上進一步探討大橋的建成所可能產(chǎn)生的社會政策與社會治理需求。
一、港珠澳大橋?qū)ι鐣袨榈挠绊?/h2>
時空因素對社會行為的影響作用，是國內(nèi)外學術界的一個重要研究領域。而港珠澳大橋的建設落成，所產(chǎn)生的最本質(zhì)影響是對時空的壓縮效應。在港珠澳大橋建成之前，珠海與香港在珠江口隔海相望，陸路通道最近需經(jīng)深圳繞道虎門大橋，陸路行程達200公里左右，需4小時；而水路相距30～40公里，最快也要1小時，而且通行會受到臺風等惡劣天氣的影響［5］。而港珠澳大橋的建成將能對兩地產(chǎn)生顯著的時空壓縮效應，使珠海的時間可達性和費用可達性得到大幅度的提高，其中作為中短途載客主要運輸工具的小型車將比大橋通車前的總費用最高節(jié)省近35.0%［6］。城市間的連接性增強將弱化物理鄰近性，便捷的交通網(wǎng)絡加速城市群各城市間人流、物流、信息流、資金流、技術流等空間要素的流動，重新定義城市區(qū)位，區(qū)域空間關系被重新整合［7］。
對于個體的社會行為而言，時間可達性和費用可達性是相對于地理意義上的通行距離更重要的指標。時間方面的因素，代表著個體能否在特定的時間界限內(nèi)（譬如白天12個小時的時間），完成在兩個區(qū)域之間的往返和特定的行為內(nèi)容（譬如工作、聚餐、商務活動等）。這些特定的行為內(nèi)容，需要足夠的時間來完成。譬如，一般的辦公室工作需要8個小時，而聚餐則只需要兩個小時。如果花在通行方面的時間較短，那么個人將能夠較快地從某一區(qū)域前往另一個區(qū)域，并實施和完成那些需要較長時間的行為內(nèi)容。以陸路交通為例，在港珠澳大橋通車之前，4個小時的單程通行時間，將使個體在白天12個小時的時間界限內(nèi)，從珠海前往深圳后能夠完成的行為內(nèi)容，只能局限在聚餐等能夠在4個小時內(nèi)完成的事項。但在大橋通車之后，半個小時的單程通行時間，將能夠使個體往返兩地并完成那些需要更長時間的行為內(nèi)容（譬如8小時的工作）。同時，費用方面的因素也是十分重要的。由于一些行為內(nèi)容需要周期性地進行（譬如一周五天的工作日），因此在通行方面的開支將是個體進行行為決策時重點考慮的一個因素。通行費用的減少，將能夠提升個體對跨區(qū)域行為的接受性，促進個體的跨區(qū)域行為。
結合學術界關于時空研究的一些成果，可以更深入地洞察港珠澳大橋?qū)ι鐣袨榈挠绊?。在社會科學領域，Harvey從時間與空間概念的角度研究全球化，提出“時空壓縮”概念，強調(diào)全球化改變了人們對時間和空間的感受和體驗：全球化使個體跨越空間的時間急劇減少，空間收縮成了一個“地球村”，個體在經(jīng)濟和生態(tài)上的相互依賴顯著增加［4］。時空壓縮現(xiàn)象正改變著個體對空間和距離的感知，感知的變化刷新個體的觀念，觀念的變化帶來活動模式的調(diào)整，活動模式的調(diào)整將潛在地重塑城市與區(qū)域的發(fā)展格局［8］。作為社會構成的個體，從時空壓縮的外部環(huán)境變化出發(fā)，重塑自身的活動空間范圍，與他人的交往和溝通的方式、頻率和質(zhì)量，以及社會和經(jīng)濟網(wǎng)絡等等［3］。而在國內(nèi)，楊慶堃指出，空間本是隔離人與事之間關系的因素，兩地相距越遠，兩地人群的關系越淡漠，兩地之間的組織越松散，但空間的隔離作用會隨交通、運輸、通訊的發(fā)展而減?。含F(xiàn)代交通運輸通訊越發(fā)展，兩地來往越節(jié)約時間與費用，由此提高了人際交往的頻率與辦事效率，密切了人際關系和群體之間的關系［9］。
沿襲迪爾凱姆的分析路徑，默頓關于時間的研究聚焦于社會時間領域。在默頓看來，社會時間“區(qū)別于年歷時間和針對星球運動所測量的時間”，是已經(jīng)經(jīng)歷和已觀察的變遷的總和：社會時間的本質(zhì)在于集體的經(jīng)歷［10］。在1984年，默頓對一個包括750戶工薪家庭的新社區(qū)的居住者的行為模式進行研究，發(fā)現(xiàn)居住者的社交意愿以及與其他居住者的關系，直接由其對居住在該社區(qū)的時間預期所決定，“居住者的期望持續(xù)時間獨立于實際時間而影響居住者的行為”［10］。據(jù)此，默頓提出了“社會期望持續(xù)時間”（Social Expected Durations）的概念，并區(qū)分出三種形態(tài)：一是由制度支持的社會指定持續(xù)時間；二是集體持續(xù)時間（例如，對經(jīng)濟危機或政黨聯(lián)合持續(xù)時間的預期）；三是短暫持續(xù)時間（這一類型主要存在于人際關系中）。 社會期望持續(xù)時間作為社會結構的時態(tài)組成要素，將影響個體和群體的行為模式。默頓的研究發(fā)現(xiàn)，可以從符號互動論當中找到支撐。符號互動論的基本原理是：個體依據(jù)其對事物所賦予的定義，對事物采取行動［11］。“社會期望持續(xù)時間”概念與這一原理存在緊密關聯(lián)：當個體對其停留在某一區(qū)域的時間定義發(fā)生了改變，其行為也將依據(jù)這一新的定義進行轉(zhuǎn)變。
在港珠澳大橋建成之后，珠海對于香港居民而言，將不再是像原來那樣只是一個他們短暫停留的旅游城市，還將成為一個他們可以長時間居住的地方。換言之，他們將可能不僅僅是珠海的過客，而且有很大的可能成為珠海的一個居住人群。從社會期望持續(xù)時間的理論視角出發(fā)，原來香港居民對于珠海的社會期望持續(xù)時間，只是出于旅游需要的短暫停留，但是在大橋建成之后，這種預期的停留時間將會發(fā)生顯著的變化。大橋的時空壓縮效應，使香港居民對于珠海的社會期望持續(xù)時間，將能夠變遷為基于生活需要的長期居留或居住，由短暫的停留變?yōu)殚L期的居住預期。在這種情況下，香港居民對于珠海的社會行為將會出現(xiàn)重大的改變。譬如，從之前的入住酒店、購買特產(chǎn)的基于旅游需要的短期消費行為，變遷為住房購買、養(yǎng)老服務購買等長期消費行為，以及從之前對珠海旅游服務的評價和建議，發(fā)展為對珠海社區(qū)服務和社會治理的關注和期待。作為這種行為變遷的一個例證，在2014年珠海南屏二橋建設的業(yè)主活動中，可以發(fā)現(xiàn)有香港居民的參與。參與活動的香港居民，是因為在該區(qū)域購買了房產(chǎn)并在此居住，對珠海的地域認知從旅游場地轉(zhuǎn)變?yōu)榱碎L期居住地，所以非常關注南屏二橋的建設對當?shù)鼐幼…h(huán)境的影響，并最終參與到了業(yè)主表達訴求的活動當中。
同時，對于珠海的勞動者而言，港珠澳大橋的建成也將改變他們對香港的認知和行為。香港將成為他們可以選擇就業(yè)和工作的地方，而不再主要是單純的旅游目的地。香港是一個國際大都市和國際金融中心，經(jīng)濟繁榮，城市管理水平高，文化多元，擁有優(yōu)越的工作環(huán)境和優(yōu)厚的工資收入，本身就對珠海以及內(nèi)地其他地方的勞動者具有非常高的吸引力。人口遷移的“推—拉理論”指出，勞動力遷移主要原因是勞動力遷出地和遷入地的工資差別，遷入地的較高工資收入形成了勞動力遷移的拉力，而遷出地的低工資則形成推力，共同推動勞動力遷移就業(yè)的形成［12］。從這個理論視角出發(fā)，香港和珠海之間本來就存在較大的勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的潛在動力。這種潛在動力將能夠在大橋通車的推動下得到有效的釋放。以往由于憂慮或無法承擔香港高額居住成本的珠海勞動者，將可以在港珠澳大橋的支撐下，大幅度地降低前往香港就業(yè)和工作的經(jīng)濟成本，從而在兩地之間的跨區(qū)域就業(yè)中獲得更高的經(jīng)濟回報。換言之，在交通快捷和費用較低的情況下，“在珠海生活、在香港工作”的港珠3小時生活圈模式，將成為一種可供選擇和可以實現(xiàn)的行為選擇。
另外，香港目前存在較為嚴重的人口老齡化問題，而且存在惡化的趨勢。依據(jù)香港特區(qū)政府在2013年發(fā)布的人口政策咨詢文件，香港人口老化的速度比預期更快，到2041年香港每3個人中就有1人為65歲或以上，75歲以上的人口比例將上升至18.9%，同時勞動人口將出現(xiàn)嚴重不足，預計勞動人口在2018年上升至371萬人的高位后將回落，勞動參與率將由2012年的58.8%跌至2041年的49.5%。在人口增長緩慢的情況下，香港無法通過自身來應對勞動力短缺的問題。這份文件也專門把引入外地勞工作為應對香港人口老齡化的政策方向之一?？梢酝茰y，香港對內(nèi)地勞動力的需求將會在未來十年時間里繼續(xù)增長。這將會在需求方面進一步推動珠海—香港的勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。
二、港珠澳大橋所產(chǎn)生的社會治理議題
社會治理是指政府、市場、社會組織、公民在形成合作性關系的基礎上，運用法、理、情三種社會控制手段解決社會問題，以達到化解社會矛盾、實現(xiàn)社會公正、激發(fā)社會活力、促進社會和諧發(fā)展目的的一種協(xié)調(diào)性社會行動［13］。在我國，社會治理是指在執(zhí)政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動，涉及的通常是公民的社會生活和社會活動，主要的內(nèi)容包括社會公共服務、社會安全和秩序、社會保障和福利、社會組織、社區(qū)管理等社會領域的治理任務［14］。從社會治理的概念定義出發(fā)，城市社會治理的主要內(nèi)容包括：（1）城市區(qū)域內(nèi)的社會公共服務，具體涉及公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共就業(yè)、公共文化、公共體育等服務，為公民的社會發(fā)展提供有力的支持；（2）城市區(qū)域內(nèi)的社會安全與秩序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同社會群體的利益和訴求，促進社會和諧和穩(wěn)定，建立健全公共安全和突發(fā)事件應急管理體系，加強社會治安防控，維護社會秩序；（3）城市區(qū)域內(nèi)的社會保障和福利，構建完善的社會保障體系和住房保障體系，給社會成員規(guī)避生活風險提供有力的支持；（4）城市區(qū)域內(nèi)的社會組織與社區(qū)發(fā)展，大力發(fā)展社會組織，構建以社區(qū)為單元的基層社會管理服務體系，增強城市社區(qū)的服務功能。
依據(jù)城市社會治理的主要內(nèi)容，公民的社會發(fā)展活動、生活風險、群體訴求等因素，都將影響城市社會治理的變遷。首先，城市社會治理的社會公共服務，所針對的是公民的社會發(fā)展活動?；顒拥膬?nèi)容、方式或目標的改變，都很可能導致現(xiàn)行的社會治理出現(xiàn)短板，無法對接外部的治理需要，從而導致治理的變遷。其次，在公民的生活風險方面，經(jīng)濟全球化深度發(fā)展，使社會成員面臨著一些全新的生活風險，迫切需要能夠應對這些新風險的社會治理制度或政策的制定和實行。最后，城市區(qū)域內(nèi)的群體訴求和利益格局，會因為有外來群體的加入，形成新的利益訴求，利益格局出現(xiàn)進一步的分化。城市社會治理需要對全新的利益格局進行協(xié)調(diào)，從而推動自身的發(fā)展和變遷。港珠澳大橋的建成，在社會行為方面將主要會促進香港和珠海之間的人口流動和遷移，使更多的香港居民選擇前往珠海居留和居住，同時使珠海以及內(nèi)地其它地區(qū)的勞動力人口更多地前往香港就業(yè)和工作。針對這些社會行為的改變以及由此產(chǎn)生的社會需求的變遷，珠海的社會治理政策將需要進行相應的調(diào)整和完善。在未來5-10年時間里面，社會治理政策的調(diào)整和完善將包括多個議題。
（一）香港居民的社會融入議題
促進香港居民在珠海的社會融入，是促進香港與珠海融合發(fā)展的一個關鍵環(huán)節(jié)和必要基礎。根據(jù)第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，居住在大陸并接受普查登記的香港居民超過23萬人。由于地理位置的鄰近，這些香港居民目前很可能主要集中在珠江口東岸居住，但在港珠澳大橋建成之后，這種狀況很可能會發(fā)生較大的改變。珠海原本就具有十分優(yōu)良的生態(tài)和居住環(huán)境，如果再加上大橋建設所帶來的通行便捷，將會成為越來越多香港居民的居住地選擇?？梢灶A期，在未來將會有更多的香港居民選擇在珠海居住。
這對珠海的社會治理而言，將會帶來更多的外來人口，產(chǎn)生香港居民在珠海的社會融入議題。依據(jù)歐盟的官方界定，社會融入是一個過程，在這個過程中外來群體或者弱勢群體逐步獲得足夠的機會和資源，全面地參與當?shù)氐慕?jīng)濟、社會和文化生活，“獲得當?shù)厣鐣话慊臉藴噬詈透ｌ?，并在影響他們生活的政策制定中獲得更大的參與，保證他們的基本權利”［15］。隨著未來更多的香港居民選擇前往珠海居住，他們的社會融入問題也需要逐步提上政策議程。
社會融入是一個內(nèi)涵豐富的概念。一般而言，移民的社會融入主要劃分為經(jīng)濟融入、社會性融入、政治融入等維度，其中經(jīng)濟融入主要是指移民在勞動力就業(yè)市場、職業(yè)地位、經(jīng)濟收入、消費水平與消費模式、住房等方面的融合；社會性融入主要指移民在社會關系、規(guī)范、文化習俗、社會組織等方面的融入；而政治融入指移民在流入地社會參與政治性活動的情況以及移民合法政治權利的獲得情況［16］。同時，也有學者從一些新的角度出發(fā)，對社會融入的概念進行內(nèi)涵的擴展。譬如，Entzinger和Biezeveld指出移民在流入地社會要面臨四個維度上的融入，即社會經(jīng)濟融入、政治融入、文化融入、主體社會對移民的接納或排斥等［17］。其中，社會經(jīng)濟融入主要是指移民在經(jīng)濟就業(yè)、收入水平、職業(yè)流動、社會福利與社會保障、社會活動與社會組織參與等方面的改善狀況。政治性融入主要涉及移民群體的合法政治身份、移民的政治參與和對市民社會的參與等。文化性融入主要涉及多元文化主義與同化主義的爭論，包括移民對流入地社會基本規(guī)則與規(guī)范的態(tài)度、配偶的選擇、語言能力等。最后，移民的融入也包含著流入地社會自身在面對移民群體時發(fā)生的變化，其中包括當?shù)厣鐣Υ泼袢后w的態(tài)度。
在經(jīng)濟融入方面，珠?？梢詮南愀劬用裨谥楹Ｋ鶑氖碌闹饕?jīng)濟活動出發(fā)，規(guī)劃和推行有針對性的政策措施。譬如，對于香港居民在珠海的投資行為，可以進一步推進珠海法治營商環(huán)境的建設，不斷完善珠海的投資環(huán)境，使香港居民可以在經(jīng)濟方面更好地融入珠海。而對于社會性融入，則需要促進在珠海居住的香港居民與珠海居民的接觸和來往，促進個體與群體之間的互動和交流，尊重和包容相互之間的群體差異。在文化融入方面，提升珠海市民的多元文化意識，理解區(qū)域之間的文化差異存在的原因之一在于不同的外部生態(tài)環(huán)境，從而更好地接受外來群體的文化和價值觀，加深相互之間的了解和認識，給香港居民營造出良好的文化融入氛圍。
（二）珠海與香港的社會保障合作議題
社會保障制度是現(xiàn)代社會協(xié)助社會成員應對生活風險的一項制度性安排，對于經(jīng)濟社會的和諧與發(fā)展也是不可或缺的。珠海與香港的社會保障合作議題，主要針對的是兩類群體的社會需求問題：第一類是選擇前往珠海居住的香港居民，而第二類是選擇前往香港轉(zhuǎn)移就業(yè)的珠海居民。在缺乏社會保障制度有效支持的情況下，社會成員可能會由于遭受特定的生活風險（疾病、失業(yè)等）而很容易就陷入嚴重的困境。因此，在珠海與香港兩地的人口流動與遷移日益頻繁的情況下，一項重要的社會治理工作內(nèi)容就是促進兩地社會保障制度之間的銜接，給那些因為在兩地之間進行區(qū)域遷移就業(yè)、跨越兩地社會保障制度的社會成員，提供有效的社會保障覆蓋和支持，從而保證他們能夠有效地應對生活風險，更好地維護自身的權益，促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定與發(fā)展。
現(xiàn)階段，兩地的社會保障仍未建立起相互之間的銜接制度。珠海與香港的社會保障制度，只是在各自的區(qū)域內(nèi)獨立運行，盡管對對方的區(qū)域有一定的延伸，但仍然缺乏系統(tǒng)對接的制度性安排。就目前來看，前往包括珠海在內(nèi)的廣東地區(qū)養(yǎng)老的香港居民，已經(jīng)可以享受到一定的香港社會保障福利，其中主要是香港特區(qū)政府在2013年推行的“廣東計劃”。這個計劃使移居廣東的香港老人無需每年返回香港，直接在居住地也可以領取高齡津貼。但同時，這在目前仍主要是香港單方面的政策行動，而且只涉及十分有限的社會保障項目，仍無法給香港與珠海之間的人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供必要的支持。在港珠澳大橋建成通車、香港與珠海的人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)規(guī)模增大的背景下，珠海與香港的社會保障合作必須得到盡快的推進。
由于內(nèi)地社會保障制度建設的歷史原因，中央政府在1994年頒布的《臺灣和香港、澳門居民在內(nèi)地就業(yè)管理規(guī)定》并未納入有關社會保障的內(nèi)容，但在2005年頒布的《臺灣香港澳門居民在內(nèi)地就業(yè)管理規(guī)定》中明確規(guī)定，用人單位與聘雇的臺、港、澳人員應當簽訂勞動合同，并按照《社會保險費征繳暫行條例》的規(guī)定繳納社會保險費。在這一規(guī)定的推動下，地方政府相繼出臺了臺港澳居民在當?shù)貐⒓由鐣ｋU的規(guī)定。譬如，在地域上與香港更加鄰近的深圳市在2005年年底頒布了《深圳市勞動和社會保障局關于臺港澳人員在深就業(yè)參加社會保險有關問題的通知》，規(guī)定臺港澳人員在內(nèi)地流動，當?shù)赜猩鐣ｋU機構并予以接收的，按深圳市非戶籍參保員工的相應轉(zhuǎn)移辦法處理；離開深圳市未辦理結轉(zhuǎn)手續(xù)，重新返回深圳市就業(yè)并按規(guī)定繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險費的，在深圳市的養(yǎng)老保險實際繳費年限可以累積計算；臺港澳人員在領取基本養(yǎng)老保險待遇前與深圳市企業(yè)解除勞動關系，辦理了就業(yè)證注銷手續(xù)并離開內(nèi)地的，其社會保險關系終止，其養(yǎng)老保險個人賬戶積累額和醫(yī)療保險個人賬戶實際結余額退還本人。然而，在此后的幾年時間里，盡管《社會保險法》在2011年頒布實施，但并未實施更多面向港澳臺居民的政策法規(guī)，政策實踐仍主要停留在地方層面。到了2013年，《人力資源社會保障部辦公廳關于臺灣香港澳門居民辦理失業(yè)登記的通知》頒布。依據(jù)這一項規(guī)定，臺灣、香港、澳門居民在常住地穩(wěn)定就業(yè)滿6個月，并依法參加社會保險的，失業(yè)后如本人自愿，可到公共就業(yè)服務機構辦理失業(yè)登記，享受就業(yè)服務和相應的失業(yè)保險待遇。同時，在地方實踐層面，2010年3月簽訂的《粵港合作框架協(xié)議》，以及2015年的《關于印發(fā)實施〈粵港合作框架協(xié)議〉2015年重點工作的通知》，仍未將社會保障合作問題提上議程。
由于發(fā)展軌跡不同等原因，內(nèi)地與港澳臺地區(qū)的社會保障制度差異，不小于中國與其他國家的差異，因此，可以借鑒社會保障國際合作的經(jīng)驗，建立大陸與港澳臺社會保障制度之間的合作機制［18］。這一制度合作的推進路徑，同樣適用與珠海與香港之間的社會保障合作實踐。珠海與香港之間的社會保障合作，將有助于實現(xiàn)兩地社會保障權益和福利的可攜帶性和可輸出性，使移居珠海的香港居民能夠通過福利輸出，在珠海享受香港的社會保障權益，同時也給前往香港就業(yè)的珠海勞動者提供更全面的社會保障覆蓋，從而給兩地之間的人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供更有效的支持。
（三）住房政策議題
港珠澳大橋建成后，珠海對外交通的改善將能夠增強本地的基礎設施功能，提升其房地產(chǎn)市場的外部性并延伸其購房半徑［1］，促進更多的來自香港、澳門以及內(nèi)地其他城市的人口前往珠海居住。伴隨越來越多的香港居民前往珠海居住，以及更多的珠海勞動者前往香港就業(yè)，香港特區(qū)相對于珠海更高的收入水平，將會使這些選擇居住地遷移或轉(zhuǎn)移就業(yè)的人口擁有更高的購買力。此外，內(nèi)地其他省市的勞動者，在前往香港進行轉(zhuǎn)移就業(yè)時，也將很可能更多地選擇在珠海居住，利用港珠澳大橋的通行便利，規(guī)避香港的高昂居住成本，從而在轉(zhuǎn)移就業(yè)的過程中獲得更高的收入回報。這些勞動者與遷居珠海的香港居民，將共同給珠海市的房地產(chǎn)帶來更大的需求。這種需求以及需求滿足的更高的購買力，將會和其他因素一起，共同推動珠海房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而這種發(fā)展所形成的一個直接后果，很可能是房價的快速和持續(xù)上漲。
外來移民對遷入地房價的影響，已經(jīng)得到了一些經(jīng)驗研究的支持。Saiz利用美國移民和住房市場數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)相當于本地人口的移民涌入城市會導致房屋租金和房價上漲1%［19］。Degen和Fisscher使用瑞士85個地區(qū)2001-2006年的移民和房價數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，相當于本地人口1%的移民到來將推動本地房價上漲2.7%［20］。在國內(nèi)的研究中，陸銘、歐海軍和陳斌開基于中國地級市數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，移民的住房需求是推高房價的重要原因，在移民占比更高的城市，房價更高，表現(xiàn)為2000年移民占比每高出1個百分點，2005年房價就會高出8.33%，同時在移民占比變化更大的城市，房價和房價增長率都更高［21］。而且，同樣數(shù)量城市移民對住房價格的影響顯著大于農(nóng)村移民對住房價格的影響，移民平均收入水平高的城市，房價和房價收入比更高。由此推斷，遷居珠海的香港居民以及轉(zhuǎn)移到香港就業(yè)的內(nèi)地勞動者，作為兩個具有較高收入水平的移民群體，將很有可能顯著地促進珠海房價的上漲。港珠澳大橋的通車對珠海房價的拉升影響，是存在較大的可能性的。
住房仍然是中國大部分居民的頭等大事，購房開支是很多居民在一生中最主要的消費。如果房價的上漲嚴重地脫離當?shù)鼐用竦氖杖朐鲩L，導致他們無法在市場中進行購買，同時又缺乏保障性住房的支持，那將很可能產(chǎn)生顯著的相對剝奪效應，影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。社會不公平感所引發(fā)的“相對剝脫感”，會動搖社會的合法性基礎，從而導致激烈的社會沖突［22］。而港珠澳大橋的建成所帶來的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和房價的上漲，由于存在香港與珠海之間地區(qū)收入差距較大等因素，這種房價的上漲將很有可能是較大地脫離珠海本地居民的收入增長水平，所帶來的社會穩(wěn)定風險也是存在的。而且，高房價對地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也存在一定的負面影響。Helpman在新經(jīng)濟地理學標準模型的基礎上，引入了住房市場的因素，指出某地區(qū)的住房價格過高會影響勞動者的相對效用，進而抑制勞動力在該地區(qū)的集聚［23］。同時，王文春和榮昭利用35個大中城市1999-2007年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)，研究房價的快速上漲對工業(yè)企業(yè)的新產(chǎn)品開發(fā)活動的影響，發(fā)現(xiàn)房價上漲越快，當?shù)毓I(yè)企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)的傾向越弱；工業(yè)企業(yè)投資房地產(chǎn)的同時減少新產(chǎn)品開發(fā)，是存在融資約束情況下對房地產(chǎn)高回報率的理性反應［24］。因此，推動住房保障制度的發(fā)展，促進住房政策的完善，是港珠澳大橋建成之后珠海市政府所必須高度重視的一項社會治理議題。
三、結論與政策建議
港珠澳大橋的建設，將會在社會治理方面產(chǎn)生廣泛的影響。本文從時空壓縮效應出發(fā)，指出大橋的建成將會改變香港和珠海居民關于對方城市的認知和行為，促進香港和珠海之間的人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，產(chǎn)生相應的社會政策需求與社會治理議題，其中包括珠海與香港的社會保障合作議題和珠海的住房政策議題等。從這些議題出發(fā)，本文嘗試給這些政策議題的應對提出以下建議。
1. 積極推進社區(qū)建設，充實社會治理的基礎。社區(qū)建設的推進，有助于給城市的社會治理提供有力的支持?，F(xiàn)階段的重點工作包括建立健全社區(qū)組織體系，構建并發(fā)揮出社區(qū)黨組織、社區(qū)政府組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)業(yè)主組織、社區(qū)社會組織、駐區(qū)單位等各類組織在社區(qū)治理結構中的功能和作用。在本文所分析的政策議題上，運行良好的社區(qū)治理，有助于構建出良好的社會融入環(huán)境和氛圍。香港居民在珠海進行社會融入的主要場所，就在他們所居住的社區(qū)。社區(qū)業(yè)主組織和社區(qū)社會組織，能夠給香港居民提供與本社區(qū)居民和地方政府進行接觸和交流的平臺，同時提供了表達自身訴求、維護自身權益的途徑，促進他們的社會融入。同時，在住房政策方面，良好的社區(qū)建設，將有助于提升保障性住房小區(qū)的凝聚力和文化建設，增強小區(qū)的宜居性，使小區(qū)的居民能夠在“安居”的基礎上，更加積極地投身和參與到勞動力市場當中，使住房政策的效果最大化，即不僅僅能夠滿足社會成員的住房需求，而且可以推動城市勞動力資源的開發(fā)和利用，不會帶來消極就業(yè)等勞動力參與不足問題。
2. 大力發(fā)展社會組織，提升城市社會治理的針對性和有效性。社會組織是城市社會治理中的一個參與主體，有助于提升城市社會治理的針對性和有效性。對于香港居民的社會融入，社會組織有助于集聚他們的利益訴求。對于珠海與香港的社會保障合作，社會組織有助于搭建兩地之間的非政府溝通平臺，推動合作進程的發(fā)展。而對于住房政策，社會組織有助于形成政府以外的第三方監(jiān)督主體，使得保障性住房能夠得到合理和有效的利用，確保住房政策的落實和高效運行。在發(fā)展思路上，首先必須確保社會組織的獨立性，在此基礎上實現(xiàn)社會組織在社會治理中的主體性地位。這種獨立性，可以通過依法治國的法制化建設進程來推動。同時，政府可以推動社會組織孵化基地的建設，采取“政府資金資助、民間力量運作、民政部門管理、政府公眾監(jiān)督、社會民眾受益”的運營模式，對處在成長過程中的社會組織進行系統(tǒng)的培育和扶持，同時在稅收、培訓和政府購買服務等方面提供政策和資金支持，促進其實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展［25］。
3. 發(fā)展專業(yè)社會工作，積極推進社會工作專業(yè)隊伍的建設。社會工作是基層社會治理和社會服務中的重要組成元素，對于促進遷移人口的社會融入具有十分重要的作用。珠海應當深入地探討和理清社會工作在促進外來人口社會融入中的功能作用，并探索社會工作功能實現(xiàn)的推進思路，從而更好地推動社會工作的發(fā)展和功能發(fā)揮，促進兩地流動人口的社會融入。一種政策的推進路徑在于：在深入分析國外社會工作在促進外來人口社會融入中的理論和實踐成果的同時，探討和總結珠海和香港社會工作的實踐經(jīng)驗，通過整合國際經(jīng)驗和國內(nèi)實踐，深入地探討兩地社會工作在促進流動人口社會融入中的功能作用，并結合兩地的現(xiàn)實情況進行發(fā)展思路的規(guī)劃。在住房保障政策方面，社會工作同樣具有重要的作用。譬如，社會工作者的介入，能夠與城市的弱勢人群進行直接的交流，從而可以在政府與城市貧困人口之間搭建起一個溝通的橋梁，促進雙方的交流，使政府能夠更好地收集城市貧困人口的訴求，同時也促進城市貧困人口對政府政策與行為的理解和認可，提高社會治理的合法性。
4. 深化港珠合作，積極破除兩地社會保障合作的利益障礙。珠海與香港之間的社會保障制度合作與銜接，在技術層面上已經(jīng)擁有國際社會和歐美發(fā)達國家的豐富經(jīng)驗可供借鑒，同時也已經(jīng)有相互之間運轉(zhuǎn)良好的協(xié)商平臺，接下來的重點工作就是要破除兩地建立社會保障制度銜接與合作的利益障礙。社會保障區(qū)域合作的利益障礙，廣泛地存在于世界各地，尤其容易出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異的國家或地區(qū)之間。目前，珠海與香港之間，在經(jīng)濟發(fā)展總體水平和社會保障水平上仍存在不小的差距，這給兩地社會保障制度的合作與銜接帶來了一定的障礙，迫切需要兩地在全面和深入地認識社會保障制度銜接的必要性和重要性的基礎上，通過積極的溝通與協(xié)商來逐步解決。
5. 推進廉租房和公共租賃房建設，完善住房保障政策。珠海政府除了要關注房地產(chǎn)市場對當?shù)亟?jīng)濟增長的貢獻，還必須重視住房的社會保障功能，適當放寬租住房政策標準，降低準入門檻，把收入較低的家庭納入廉租住房保障范圍，同時進一步完善住房保障制度，大力發(fā)展公共租賃房［26］。廉租房和公共租賃房作為住房保障政策的重要內(nèi)容，通過比市場價格更低的方式，給社會成員提供房屋的有償使用權，能夠較為有效地保障社會成員的住房需求。一方面，公共的租住房政策規(guī)避了市場當中由于各種原因所導致的租金過快或不合理上漲的現(xiàn)象，能夠使租住的社會成員無需擔心由于租金上漲而導致無法繼續(xù)租住、無處容身的問題，在更加穩(wěn)定的時間和居住預期內(nèi)安排自身的生活和工作。另一方面，租住所具備的重復利用特征，與以往以經(jīng)濟適用房和限價房為代表的低價購房方式相比，不僅有助于節(jié)約公共資源，而且也有助于社會成員更加積極地參與到勞動力市場中，在未來通過自身的努力滿足自身的購房需要。
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（責任編輯：盧小文）
The Impact of Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge on Urban Social Governance
Wu Weidong
Time-space compression is the fundamental effect of Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge. From the perspective of Social Expected Durations， this paper points out that the operation of Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge will change the cognition and behavior of people in Hong Kong and Zhuhai， and promote the migration between Hong Kong and Zhuhai. Focusing on the key issue on social governance under this process， this paper tries to give some suggestions.
Hong Kong-Zhuhai-Macau/Macao Bridge； urban social governance； timespace compression
C913
10.3969/j.issn.1674-7178.2016.04.010
廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目（項目號：GD14CTQ01）成果。
吳偉東，暨南大學人文學院副教授，碩士生導師，研究方向為城市社會學。
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◎ 吳偉東
港珠澳大橋?qū)Τ鞘猩鐣卫淼挠绊懛治?/p>
◎ 吳偉東
時空壓縮效應是港珠澳大橋最本質(zhì)的影響。從時空壓縮效應對社會行為的影響出發(fā)，本文主要依據(jù)默頓的“社會期待持續(xù)時間”視角，指出在大橋建成之后將會改變香港和珠海居民關于對方城市的認知和行為，促進香港和珠海之間的人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。在此基礎上，本文分析了這種人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)在未來5-10年所帶來的社會治理議題，并提出相應的政策建議。
港珠澳大橋 城市社會治理 時空壓縮效應
港珠澳大橋是一項連接珠江口東岸和西岸的跨海工程，將會在香港、澳門和珠海之間形成一個大型的跨海通道。港珠澳大橋的修建，削減了珠江口對西岸地區(qū)的阻隔，由此產(chǎn)生的“時空壓縮效應”使得珠海與香港的交通便利性得到極大提升，將能夠增強西岸地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，促進地區(qū)間融合和區(qū)域一體化發(fā)展［1］。對珠海而言，港珠澳大橋的建設使得珠海成為了一個與港澳陸路相連的城市，交通更加便利，要素集聚能力增強，有利于吸引更加高端的人力資源、資本、技術、資訊等經(jīng)濟要素流入珠海［2］。在理論上，“時空壓縮效應”是指交通技術革新提高了社會成員的出行速度，縮短了各區(qū)域之間的時間距離，原有的空間距離在社會成員的主觀體驗上被收斂和壓縮的現(xiàn)象［3］。這一效應將使個體的生活節(jié)奏加快，空間距離的障礙得以消減，同時也將加速地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟和文化等方面的交流［4］。
關于港珠澳大橋的修建所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益以及對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)協(xié)同的促進作用，學術界已經(jīng)開展了比較深入的研究，但遺憾的是在大橋的建成和通車對社會行為的影響方面，以及由此所產(chǎn)生的社會治理議題，現(xiàn)階段仍未得到較為充分的探討。這很可能會阻礙政策制度的發(fā)展和社會治理實踐的推進，并限制港珠澳大橋的經(jīng)濟效益的充分實現(xiàn)。由此出發(fā)，本文將首先分析港珠澳大橋?qū)ι鐣袨榈挠绊?，并在此基礎上進一步探討大橋的建成所可能產(chǎn)生的社會政策與社會治理需求。
一、港珠澳大橋?qū)ι鐣袨榈挠绊?/h2>
時空因素對社會行為的影響作用，是國內(nèi)外學術界的一個重要研究領域。而港珠澳大橋的建設落成，所產(chǎn)生的最本質(zhì)影響是對時空的壓縮效應。在港珠澳大橋建成之前，珠海與香港在珠江口隔海相望，陸路通道最近需經(jīng)深圳繞道虎門大橋，陸路行程達200公里左右，需4小時；而水路相距30～40公里，最快也要1小時，而且通行會受到臺風等惡劣天氣的影響［5］。而港珠澳大橋的建成將能對兩地產(chǎn)生顯著的時空壓縮效應，使珠海的時間可達性和費用可達性得到大幅度的提高，其中作為中短途載客主要運輸工具的小型車將比大橋通車前的總費用最高節(jié)省近35.0%［6］。城市間的連接性增強將弱化物理鄰近性，便捷的交通網(wǎng)絡加速城市群各城市間人流、物流、信息流、資金流、技術流等空間要素的流動，重新定義城市區(qū)位，區(qū)域空間關系被重新整合［7］。
對于個體的社會行為而言，時間可達性和費用可達性是相對于地理意義上的通行距離更重要的指標。時間方面的因素，代表著個體能否在特定的時間界限內(nèi)（譬如白天12個小時的時間），完成在兩個區(qū)域之間的往返和特定的行為內(nèi)容（譬如工作、聚餐、商務活動等）。這些特定的行為內(nèi)容，需要足夠的時間來完成。譬如，一般的辦公室工作需要8個小時，而聚餐則只需要兩個小時。如果花在通行方面的時間較短，那么個人將能夠較快地從某一區(qū)域前往另一個區(qū)域，并實施和完成那些需要較長時間的行為內(nèi)容。以陸路交通為例，在港珠澳大橋通車之前，4個小時的單程通行時間，將使個體在白天12個小時的時間界限內(nèi)，從珠海前往深圳后能夠完成的行為內(nèi)容，只能局限在聚餐等能夠在4個小時內(nèi)完成的事項。但在大橋通車之后，半個小時的單程通行時間，將能夠使個體往返兩地并完成那些需要更長時間的行為內(nèi)容（譬如8小時的工作）。同時，費用方面的因素也是十分重要的。由于一些行為內(nèi)容需要周期性地進行（譬如一周五天的工作日），因此在通行方面的開支將是個體進行行為決策時重點考慮的一個因素。通行費用的減少，將能夠提升個體對跨區(qū)域行為的接受性，促進個體的跨區(qū)域行為。
結合學術界關于時空研究的一些成果，可以更深入地洞察港珠澳大橋?qū)ι鐣袨榈挠绊?。在社會科學領域，Harvey從時間與空間概念的角度研究全球化，提出“時空壓縮”概念，強調(diào)全球化改變了人們對時間和空間的感受和體驗：全球化使個體跨越空間的時間急劇減少，空間收縮成了一個“地球村”，個體在經(jīng)濟和生態(tài)上的相互依賴顯著增加［4］。時空壓縮現(xiàn)象正改變著個體對空間和距離的感知，感知的變化刷新個體的觀念，觀念的變化帶來活動模式的調(diào)整，活動模式的調(diào)整將潛在地重塑城市與區(qū)域的發(fā)展格局［8］。作為社會構成的個體，從時空壓縮的外部環(huán)境變化出發(fā)，重塑自身的活動空間范圍，與他人的交往和溝通的方式、頻率和質(zhì)量，以及社會和經(jīng)濟網(wǎng)絡等等［3］。而在國內(nèi)，楊慶堃指出，空間本是隔離人與事之間關系的因素，兩地相距越遠，兩地人群的關系越淡漠，兩地之間的組織越松散，但空間的隔離作用會隨交通、運輸、通訊的發(fā)展而減?。含F(xiàn)代交通運輸通訊越發(fā)展，兩地來往越節(jié)約時間與費用，由此提高了人際交往的頻率與辦事效率，密切了人際關系和群體之間的關系［9］。
沿襲迪爾凱姆的分析路徑，默頓關于時間的研究聚焦于社會時間領域。在默頓看來，社會時間“區(qū)別于年歷時間和針對星球運動所測量的時間”，是已經(jīng)經(jīng)歷和已觀察的變遷的總和：社會時間的本質(zhì)在于集體的經(jīng)歷［10］。在1984年，默頓對一個包括750戶工薪家庭的新社區(qū)的居住者的行為模式進行研究，發(fā)現(xiàn)居住者的社交意愿以及與其他居住者的關系，直接由其對居住在該社區(qū)的時間預期所決定，“居住者的期望持續(xù)時間獨立于實際時間而影響居住者的行為”［10］。據(jù)此，默頓提出了“社會期望持續(xù)時間”（Social Expected Durations）的概念，并區(qū)分出三種形態(tài)：一是由制度支持的社會指定持續(xù)時間；二是集體持續(xù)時間（例如，對經(jīng)濟危機或政黨聯(lián)合持續(xù)時間的預期）；三是短暫持續(xù)時間（這一類型主要存在于人際關系中）。 社會期望持續(xù)時間作為社會結構的時態(tài)組成要素，將影響個體和群體的行為模式。默頓的研究發(fā)現(xiàn)，可以從符號互動論當中找到支撐。符號互動論的基本原理是：個體依據(jù)其對事物所賦予的定義，對事物采取行動［11］。“社會期望持續(xù)時間”概念與這一原理存在緊密關聯(lián)：當個體對其停留在某一區(qū)域的時間定義發(fā)生了改變，其行為也將依據(jù)這一新的定義進行轉(zhuǎn)變。
在港珠澳大橋建成之后，珠海對于香港居民而言，將不再是像原來那樣只是一個他們短暫停留的旅游城市，還將成為一個他們可以長時間居住的地方。換言之，他們將可能不僅僅是珠海的過客，而且有很大的可能成為珠海的一個居住人群。從社會期望持續(xù)時間的理論視角出發(fā)，原來香港居民對于珠海的社會期望持續(xù)時間，只是出于旅游需要的短暫停留，但是在大橋建成之后，這種預期的停留時間將會發(fā)生顯著的變化。大橋的時空壓縮效應，使香港居民對于珠海的社會期望持續(xù)時間，將能夠變遷為基于生活需要的長期居留或居住，由短暫的停留變?yōu)殚L期的居住預期。在這種情況下，香港居民對于珠海的社會行為將會出現(xiàn)重大的改變。譬如，從之前的入住酒店、購買特產(chǎn)的基于旅游需要的短期消費行為，變遷為住房購買、養(yǎng)老服務購買等長期消費行為，以及從之前對珠海旅游服務的評價和建議，發(fā)展為對珠海社區(qū)服務和社會治理的關注和期待。作為這種行為變遷的一個例證，在2014年珠海南屏二橋建設的業(yè)主活動中，可以發(fā)現(xiàn)有香港居民的參與。參與活動的香港居民，是因為在該區(qū)域購買了房產(chǎn)并在此居住，對珠海的地域認知從旅游場地轉(zhuǎn)變?yōu)榱碎L期居住地，所以非常關注南屏二橋的建設對當?shù)鼐幼…h(huán)境的影響，并最終參與到了業(yè)主表達訴求的活動當中。
同時，對于珠海的勞動者而言，港珠澳大橋的建成也將改變他們對香港的認知和行為。香港將成為他們可以選擇就業(yè)和工作的地方，而不再主要是單純的旅游目的地。香港是一個國際大都市和國際金融中心，經(jīng)濟繁榮，城市管理水平高，文化多元，擁有優(yōu)越的工作環(huán)境和優(yōu)厚的工資收入，本身就對珠海以及內(nèi)地其他地方的勞動者具有非常高的吸引力。人口遷移的“推—拉理論”指出，勞動力遷移主要原因是勞動力遷出地和遷入地的工資差別，遷入地的較高工資收入形成了勞動力遷移的拉力，而遷出地的低工資則形成推力，共同推動勞動力遷移就業(yè)的形成［12］。從這個理論視角出發(fā)，香港和珠海之間本來就存在較大的勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的潛在動力。這種潛在動力將能夠在大橋通車的推動下得到有效的釋放。以往由于憂慮或無法承擔香港高額居住成本的珠海勞動者，將可以在港珠澳大橋的支撐下，大幅度地降低前往香港就業(yè)和工作的經(jīng)濟成本，從而在兩地之間的跨區(qū)域就業(yè)中獲得更高的經(jīng)濟回報。換言之，在交通快捷和費用較低的情況下，“在珠海生活、在香港工作”的港珠3小時生活圈模式，將成為一種可供選擇和可以實現(xiàn)的行為選擇。
另外，香港目前存在較為嚴重的人口老齡化問題，而且存在惡化的趨勢。依據(jù)香港特區(qū)政府在2013年發(fā)布的人口政策咨詢文件，香港人口老化的速度比預期更快，到2041年香港每3個人中就有1人為65歲或以上，75歲以上的人口比例將上升至18.9%，同時勞動人口將出現(xiàn)嚴重不足，預計勞動人口在2018年上升至371萬人的高位后將回落，勞動參與率將由2012年的58.8%跌至2041年的49.5%。在人口增長緩慢的情況下，香港無法通過自身來應對勞動力短缺的問題。這份文件也專門把引入外地勞工作為應對香港人口老齡化的政策方向之一?？梢酝茰y，香港對內(nèi)地勞動力的需求將會在未來十年時間里繼續(xù)增長。這將會在需求方面進一步推動珠海—香港的勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。
二、港珠澳大橋所產(chǎn)生的社會治理議題
社會治理是指政府、市場、社會組織、公民在形成合作性關系的基礎上，運用法、理、情三種社會控制手段解決社會問題，以達到化解社會矛盾、實現(xiàn)社會公正、激發(fā)社會活力、促進社會和諧發(fā)展目的的一種協(xié)調(diào)性社會行動［13］。在我國，社會治理是指在執(zhí)政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動，涉及的通常是公民的社會生活和社會活動，主要的內(nèi)容包括社會公共服務、社會安全和秩序、社會保障和福利、社會組織、社區(qū)管理等社會領域的治理任務［14］。從社會治理的概念定義出發(fā)，城市社會治理的主要內(nèi)容包括：（1）城市區(qū)域內(nèi)的社會公共服務，具體涉及公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共就業(yè)、公共文化、公共體育等服務，為公民的社會發(fā)展提供有力的支持；（2）城市區(qū)域內(nèi)的社會安全與秩序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同社會群體的利益和訴求，促進社會和諧和穩(wěn)定，建立健全公共安全和突發(fā)事件應急管理體系，加強社會治安防控，維護社會秩序；（3）城市區(qū)域內(nèi)的社會保障和福利，構建完善的社會保障體系和住房保障體系，給社會成員規(guī)避生活風險提供有力的支持；（4）城市區(qū)域內(nèi)的社會組織與社區(qū)發(fā)展，大力發(fā)展社會組織，構建以社區(qū)為單元的基層社會管理服務體系，增強城市社區(qū)的服務功能。
依據(jù)城市社會治理的主要內(nèi)容，公民的社會發(fā)展活動、生活風險、群體訴求等因素，都將影響城市社會治理的變遷。首先，城市社會治理的社會公共服務，所針對的是公民的社會發(fā)展活動?；顒拥膬?nèi)容、方式或目標的改變，都很可能導致現(xiàn)行的社會治理出現(xiàn)短板，無法對接外部的治理需要，從而導致治理的變遷。其次，在公民的生活風險方面，經(jīng)濟全球化深度發(fā)展，使社會成員面臨著一些全新的生活風險，迫切需要能夠應對這些新風險的社會治理制度或政策的制定和實行。最后，城市區(qū)域內(nèi)的群體訴求和利益格局，會因為有外來群體的加入，形成新的利益訴求，利益格局出現(xiàn)進一步的分化。城市社會治理需要對全新的利益格局進行協(xié)調(diào)，從而推動自身的發(fā)展和變遷。港珠澳大橋的建成，在社會行為方面將主要會促進香港和珠海之間的人口流動和遷移，使更多的香港居民選擇前往珠海居留和居住，同時使珠海以及內(nèi)地其它地區(qū)的勞動力人口更多地前往香港就業(yè)和工作。針對這些社會行為的改變以及由此產(chǎn)生的社會需求的變遷，珠海的社會治理政策將需要進行相應的調(diào)整和完善。在未來5-10年時間里面，社會治理政策的調(diào)整和完善將包括多個議題。
（一）香港居民的社會融入議題
促進香港居民在珠海的社會融入，是促進香港與珠海融合發(fā)展的一個關鍵環(huán)節(jié)和必要基礎。根據(jù)第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，居住在大陸并接受普查登記的香港居民超過23萬人。由于地理位置的鄰近，這些香港居民目前很可能主要集中在珠江口東岸居住，但在港珠澳大橋建成之后，這種狀況很可能會發(fā)生較大的改變。珠海原本就具有十分優(yōu)良的生態(tài)和居住環(huán)境，如果再加上大橋建設所帶來的通行便捷，將會成為越來越多香港居民的居住地選擇?？梢灶A期，在未來將會有更多的香港居民選擇在珠海居住。
這對珠海的社會治理而言，將會帶來更多的外來人口，產(chǎn)生香港居民在珠海的社會融入議題。依據(jù)歐盟的官方界定，社會融入是一個過程，在這個過程中外來群體或者弱勢群體逐步獲得足夠的機會和資源，全面地參與當?shù)氐慕?jīng)濟、社會和文化生活，“獲得當?shù)厣鐣话慊臉藴噬詈透ｌ?，并在影響他們生活的政策制定中獲得更大的參與，保證他們的基本權利”［15］。隨著未來更多的香港居民選擇前往珠海居住，他們的社會融入問題也需要逐步提上政策議程。
社會融入是一個內(nèi)涵豐富的概念。一般而言，移民的社會融入主要劃分為經(jīng)濟融入、社會性融入、政治融入等維度，其中經(jīng)濟融入主要是指移民在勞動力就業(yè)市場、職業(yè)地位、經(jīng)濟收入、消費水平與消費模式、住房等方面的融合；社會性融入主要指移民在社會關系、規(guī)范、文化習俗、社會組織等方面的融入；而政治融入指移民在流入地社會參與政治性活動的情況以及移民合法政治權利的獲得情況［16］。同時，也有學者從一些新的角度出發(fā)，對社會融入的概念進行內(nèi)涵的擴展。譬如，Entzinger和Biezeveld指出移民在流入地社會要面臨四個維度上的融入，即社會經(jīng)濟融入、政治融入、文化融入、主體社會對移民的接納或排斥等［17］。其中，社會經(jīng)濟融入主要是指移民在經(jīng)濟就業(yè)、收入水平、職業(yè)流動、社會福利與社會保障、社會活動與社會組織參與等方面的改善狀況。政治性融入主要涉及移民群體的合法政治身份、移民的政治參與和對市民社會的參與等。文化性融入主要涉及多元文化主義與同化主義的爭論，包括移民對流入地社會基本規(guī)則與規(guī)范的態(tài)度、配偶的選擇、語言能力等。最后，移民的融入也包含著流入地社會自身在面對移民群體時發(fā)生的變化，其中包括當?shù)厣鐣Υ泼袢后w的態(tài)度。
在經(jīng)濟融入方面，珠?？梢詮南愀劬用裨谥楹Ｋ鶑氖碌闹饕?jīng)濟活動出發(fā)，規(guī)劃和推行有針對性的政策措施。譬如，對于香港居民在珠海的投資行為，可以進一步推進珠海法治營商環(huán)境的建設，不斷完善珠海的投資環(huán)境，使香港居民可以在經(jīng)濟方面更好地融入珠海。而對于社會性融入，則需要促進在珠海居住的香港居民與珠海居民的接觸和來往，促進個體與群體之間的互動和交流，尊重和包容相互之間的群體差異。在文化融入方面，提升珠海市民的多元文化意識，理解區(qū)域之間的文化差異存在的原因之一在于不同的外部生態(tài)環(huán)境，從而更好地接受外來群體的文化和價值觀，加深相互之間的了解和認識，給香港居民營造出良好的文化融入氛圍。
（二）珠海與香港的社會保障合作議題
社會保障制度是現(xiàn)代社會協(xié)助社會成員應對生活風險的一項制度性安排，對于經(jīng)濟社會的和諧與發(fā)展也是不可或缺的。珠海與香港的社會保障合作議題，主要針對的是兩類群體的社會需求問題：第一類是選擇前往珠海居住的香港居民，而第二類是選擇前往香港轉(zhuǎn)移就業(yè)的珠海居民。在缺乏社會保障制度有效支持的情況下，社會成員可能會由于遭受特定的生活風險（疾病、失業(yè)等）而很容易就陷入嚴重的困境。因此，在珠海與香港兩地的人口流動與遷移日益頻繁的情況下，一項重要的社會治理工作內(nèi)容就是促進兩地社會保障制度之間的銜接，給那些因為在兩地之間進行區(qū)域遷移就業(yè)、跨越兩地社會保障制度的社會成員，提供有效的社會保障覆蓋和支持，從而保證他們能夠有效地應對生活風險，更好地維護自身的權益，促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定與發(fā)展。
現(xiàn)階段，兩地的社會保障仍未建立起相互之間的銜接制度。珠海與香港的社會保障制度，只是在各自的區(qū)域內(nèi)獨立運行，盡管對對方的區(qū)域有一定的延伸，但仍然缺乏系統(tǒng)對接的制度性安排。就目前來看，前往包括珠海在內(nèi)的廣東地區(qū)養(yǎng)老的香港居民，已經(jīng)可以享受到一定的香港社會保障福利，其中主要是香港特區(qū)政府在2013年推行的“廣東計劃”。這個計劃使移居廣東的香港老人無需每年返回香港，直接在居住地也可以領取高齡津貼。但同時，這在目前仍主要是香港單方面的政策行動，而且只涉及十分有限的社會保障項目，仍無法給香港與珠海之間的人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供必要的支持。在港珠澳大橋建成通車、香港與珠海的人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)規(guī)模增大的背景下，珠海與香港的社會保障合作必須得到盡快的推進。
由于內(nèi)地社會保障制度建設的歷史原因，中央政府在1994年頒布的《臺灣和香港、澳門居民在內(nèi)地就業(yè)管理規(guī)定》并未納入有關社會保障的內(nèi)容，但在2005年頒布的《臺灣香港澳門居民在內(nèi)地就業(yè)管理規(guī)定》中明確規(guī)定，用人單位與聘雇的臺、港、澳人員應當簽訂勞動合同，并按照《社會保險費征繳暫行條例》的規(guī)定繳納社會保險費。在這一規(guī)定的推動下，地方政府相繼出臺了臺港澳居民在當?shù)貐⒓由鐣ｋU的規(guī)定。譬如，在地域上與香港更加鄰近的深圳市在2005年年底頒布了《深圳市勞動和社會保障局關于臺港澳人員在深就業(yè)參加社會保險有關問題的通知》，規(guī)定臺港澳人員在內(nèi)地流動，當?shù)赜猩鐣ｋU機構并予以接收的，按深圳市非戶籍參保員工的相應轉(zhuǎn)移辦法處理；離開深圳市未辦理結轉(zhuǎn)手續(xù)，重新返回深圳市就業(yè)并按規(guī)定繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險費的，在深圳市的養(yǎng)老保險實際繳費年限可以累積計算；臺港澳人員在領取基本養(yǎng)老保險待遇前與深圳市企業(yè)解除勞動關系，辦理了就業(yè)證注銷手續(xù)并離開內(nèi)地的，其社會保險關系終止，其養(yǎng)老保險個人賬戶積累額和醫(yī)療保險個人賬戶實際結余額退還本人。然而，在此后的幾年時間里，盡管《社會保險法》在2011年頒布實施，但并未實施更多面向港澳臺居民的政策法規(guī)，政策實踐仍主要停留在地方層面。到了2013年，《人力資源社會保障部辦公廳關于臺灣香港澳門居民辦理失業(yè)登記的通知》頒布。依據(jù)這一項規(guī)定，臺灣、香港、澳門居民在常住地穩(wěn)定就業(yè)滿6個月，并依法參加社會保險的，失業(yè)后如本人自愿，可到公共就業(yè)服務機構辦理失業(yè)登記，享受就業(yè)服務和相應的失業(yè)保險待遇。同時，在地方實踐層面，2010年3月簽訂的《粵港合作框架協(xié)議》，以及2015年的《關于印發(fā)實施〈粵港合作框架協(xié)議〉2015年重點工作的通知》，仍未將社會保障合作問題提上議程。
由于發(fā)展軌跡不同等原因，內(nèi)地與港澳臺地區(qū)的社會保障制度差異，不小于中國與其他國家的差異，因此，可以借鑒社會保障國際合作的經(jīng)驗，建立大陸與港澳臺社會保障制度之間的合作機制［18］。這一制度合作的推進路徑，同樣適用與珠海與香港之間的社會保障合作實踐。珠海與香港之間的社會保障合作，將有助于實現(xiàn)兩地社會保障權益和福利的可攜帶性和可輸出性，使移居珠海的香港居民能夠通過福利輸出，在珠海享受香港的社會保障權益，同時也給前往香港就業(yè)的珠海勞動者提供更全面的社會保障覆蓋，從而給兩地之間的人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供更有效的支持。
（三）住房政策議題
港珠澳大橋建成后，珠海對外交通的改善將能夠增強本地的基礎設施功能，提升其房地產(chǎn)市場的外部性并延伸其購房半徑［1］，促進更多的來自香港、澳門以及內(nèi)地其他城市的人口前往珠海居住。伴隨越來越多的香港居民前往珠海居住，以及更多的珠海勞動者前往香港就業(yè)，香港特區(qū)相對于珠海更高的收入水平，將會使這些選擇居住地遷移或轉(zhuǎn)移就業(yè)的人口擁有更高的購買力。此外，內(nèi)地其他省市的勞動者，在前往香港進行轉(zhuǎn)移就業(yè)時，也將很可能更多地選擇在珠海居住，利用港珠澳大橋的通行便利，規(guī)避香港的高昂居住成本，從而在轉(zhuǎn)移就業(yè)的過程中獲得更高的收入回報。這些勞動者與遷居珠海的香港居民，將共同給珠海市的房地產(chǎn)帶來更大的需求。這種需求以及需求滿足的更高的購買力，將會和其他因素一起，共同推動珠海房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而這種發(fā)展所形成的一個直接后果，很可能是房價的快速和持續(xù)上漲。
外來移民對遷入地房價的影響，已經(jīng)得到了一些經(jīng)驗研究的支持。Saiz利用美國移民和住房市場數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)相當于本地人口的移民涌入城市會導致房屋租金和房價上漲1%［19］。Degen和Fisscher使用瑞士85個地區(qū)2001-2006年的移民和房價數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，相當于本地人口1%的移民到來將推動本地房價上漲2.7%［20］。在國內(nèi)的研究中，陸銘、歐海軍和陳斌開基于中國地級市數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，移民的住房需求是推高房價的重要原因，在移民占比更高的城市，房價更高，表現(xiàn)為2000年移民占比每高出1個百分點，2005年房價就會高出8.33%，同時在移民占比變化更大的城市，房價和房價增長率都更高［21］。而且，同樣數(shù)量城市移民對住房價格的影響顯著大于農(nóng)村移民對住房價格的影響，移民平均收入水平高的城市，房價和房價收入比更高。由此推斷，遷居珠海的香港居民以及轉(zhuǎn)移到香港就業(yè)的內(nèi)地勞動者，作為兩個具有較高收入水平的移民群體，將很有可能顯著地促進珠海房價的上漲。港珠澳大橋的通車對珠海房價的拉升影響，是存在較大的可能性的。
住房仍然是中國大部分居民的頭等大事，購房開支是很多居民在一生中最主要的消費。如果房價的上漲嚴重地脫離當?shù)鼐用竦氖杖朐鲩L，導致他們無法在市場中進行購買，同時又缺乏保障性住房的支持，那將很可能產(chǎn)生顯著的相對剝奪效應，影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。社會不公平感所引發(fā)的“相對剝脫感”，會動搖社會的合法性基礎，從而導致激烈的社會沖突［22］。而港珠澳大橋的建成所帶來的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和房價的上漲，由于存在香港與珠海之間地區(qū)收入差距較大等因素，這種房價的上漲將很有可能是較大地脫離珠海本地居民的收入增長水平，所帶來的社會穩(wěn)定風險也是存在的。而且，高房價對地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也存在一定的負面影響。Helpman在新經(jīng)濟地理學標準模型的基礎上，引入了住房市場的因素，指出某地區(qū)的住房價格過高會影響勞動者的相對效用，進而抑制勞動力在該地區(qū)的集聚［23］。同時，王文春和榮昭利用35個大中城市1999-2007年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)，研究房價的快速上漲對工業(yè)企業(yè)的新產(chǎn)品開發(fā)活動的影響，發(fā)現(xiàn)房價上漲越快，當?shù)毓I(yè)企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)的傾向越弱；工業(yè)企業(yè)投資房地產(chǎn)的同時減少新產(chǎn)品開發(fā)，是存在融資約束情況下對房地產(chǎn)高回報率的理性反應［24］。因此，推動住房保障制度的發(fā)展，促進住房政策的完善，是港珠澳大橋建成之后珠海市政府所必須高度重視的一項社會治理議題。
三、結論與政策建議
港珠澳大橋的建設，將會在社會治理方面產(chǎn)生廣泛的影響。本文從時空壓縮效應出發(fā)，指出大橋的建成將會改變香港和珠海居民關于對方城市的認知和行為，促進香港和珠海之間的人口遷移和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，產(chǎn)生相應的社會政策需求與社會治理議題，其中包括珠海與香港的社會保障合作議題和珠海的住房政策議題等。從這些議題出發(fā)，本文嘗試給這些政策議題的應對提出以下建議。
1. 積極推進社區(qū)建設，充實社會治理的基礎。社區(qū)建設的推進，有助于給城市的社會治理提供有力的支持?，F(xiàn)階段的重點工作包括建立健全社區(qū)組織體系，構建并發(fā)揮出社區(qū)黨組織、社區(qū)政府組織、社區(qū)居民委員會、社區(qū)業(yè)主組織、社區(qū)社會組織、駐區(qū)單位等各類組織在社區(qū)治理結構中的功能和作用。在本文所分析的政策議題上，運行良好的社區(qū)治理，有助于構建出良好的社會融入環(huán)境和氛圍。香港居民在珠海進行社會融入的主要場所，就在他們所居住的社區(qū)。社區(qū)業(yè)主組織和社區(qū)社會組織，能夠給香港居民提供與本社區(qū)居民和地方政府進行接觸和交流的平臺，同時提供了表達自身訴求、維護自身權益的途徑，促進他們的社會融入。同時，在住房政策方面，良好的社區(qū)建設，將有助于提升保障性住房小區(qū)的凝聚力和文化建設，增強小區(qū)的宜居性，使小區(qū)的居民能夠在“安居”的基礎上，更加積極地投身和參與到勞動力市場當中，使住房政策的效果最大化，即不僅僅能夠滿足社會成員的住房需求，而且可以推動城市勞動力資源的開發(fā)和利用，不會帶來消極就業(yè)等勞動力參與不足問題。
2. 大力發(fā)展社會組織，提升城市社會治理的針對性和有效性。社會組織是城市社會治理中的一個參與主體，有助于提升城市社會治理的針對性和有效性。對于香港居民的社會融入，社會組織有助于集聚他們的利益訴求。對于珠海與香港的社會保障合作，社會組織有助于搭建兩地之間的非政府溝通平臺，推動合作進程的發(fā)展。而對于住房政策，社會組織有助于形成政府以外的第三方監(jiān)督主體，使得保障性住房能夠得到合理和有效的利用，確保住房政策的落實和高效運行。在發(fā)展思路上，首先必須確保社會組織的獨立性，在此基礎上實現(xiàn)社會組織在社會治理中的主體性地位。這種獨立性，可以通過依法治國的法制化建設進程來推動。同時，政府可以推動社會組織孵化基地的建設，采取“政府資金資助、民間力量運作、民政部門管理、政府公眾監(jiān)督、社會民眾受益”的運營模式，對處在成長過程中的社會組織進行系統(tǒng)的培育和扶持，同時在稅收、培訓和政府購買服務等方面提供政策和資金支持，促進其實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展［25］。
3. 發(fā)展專業(yè)社會工作，積極推進社會工作專業(yè)隊伍的建設。社會工作是基層社會治理和社會服務中的重要組成元素，對于促進遷移人口的社會融入具有十分重要的作用。珠海應當深入地探討和理清社會工作在促進外來人口社會融入中的功能作用，并探索社會工作功能實現(xiàn)的推進思路，從而更好地推動社會工作的發(fā)展和功能發(fā)揮，促進兩地流動人口的社會融入。一種政策的推進路徑在于：在深入分析國外社會工作在促進外來人口社會融入中的理論和實踐成果的同時，探討和總結珠海和香港社會工作的實踐經(jīng)驗，通過整合國際經(jīng)驗和國內(nèi)實踐，深入地探討兩地社會工作在促進流動人口社會融入中的功能作用，并結合兩地的現(xiàn)實情況進行發(fā)展思路的規(guī)劃。在住房保障政策方面，社會工作同樣具有重要的作用。譬如，社會工作者的介入，能夠與城市的弱勢人群進行直接的交流，從而可以在政府與城市貧困人口之間搭建起一個溝通的橋梁，促進雙方的交流，使政府能夠更好地收集城市貧困人口的訴求，同時也促進城市貧困人口對政府政策與行為的理解和認可，提高社會治理的合法性。
4. 深化港珠合作，積極破除兩地社會保障合作的利益障礙。珠海與香港之間的社會保障制度合作與銜接，在技術層面上已經(jīng)擁有國際社會和歐美發(fā)達國家的豐富經(jīng)驗可供借鑒，同時也已經(jīng)有相互之間運轉(zhuǎn)良好的協(xié)商平臺，接下來的重點工作就是要破除兩地建立社會保障制度銜接與合作的利益障礙。社會保障區(qū)域合作的利益障礙，廣泛地存在于世界各地，尤其容易出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異的國家或地區(qū)之間。目前，珠海與香港之間，在經(jīng)濟發(fā)展總體水平和社會保障水平上仍存在不小的差距，這給兩地社會保障制度的合作與銜接帶來了一定的障礙，迫切需要兩地在全面和深入地認識社會保障制度銜接的必要性和重要性的基礎上，通過積極的溝通與協(xié)商來逐步解決。
5. 推進廉租房和公共租賃房建設，完善住房保障政策。珠海政府除了要關注房地產(chǎn)市場對當?shù)亟?jīng)濟增長的貢獻，還必須重視住房的社會保障功能，適當放寬租住房政策標準，降低準入門檻，把收入較低的家庭納入廉租住房保障范圍，同時進一步完善住房保障制度，大力發(fā)展公共租賃房［26］。廉租房和公共租賃房作為住房保障政策的重要內(nèi)容，通過比市場價格更低的方式，給社會成員提供房屋的有償使用權，能夠較為有效地保障社會成員的住房需求。一方面，公共的租住房政策規(guī)避了市場當中由于各種原因所導致的租金過快或不合理上漲的現(xiàn)象，能夠使租住的社會成員無需擔心由于租金上漲而導致無法繼續(xù)租住、無處容身的問題，在更加穩(wěn)定的時間和居住預期內(nèi)安排自身的生活和工作。另一方面，租住所具備的重復利用特征，與以往以經(jīng)濟適用房和限價房為代表的低價購房方式相比，不僅有助于節(jié)約公共資源，而且也有助于社會成員更加積極地參與到勞動力市場中，在未來通過自身的努力滿足自身的購房需要。
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（責任編輯：盧小文）
The Impact of Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge on Urban Social Governance
Wu Weidong
Time-space compression is the fundamental effect of Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge. From the perspective of Social Expected Durations， this paper points out that the operation of Hong Kong-Zhuhai-Macao Bridge will change the cognition and behavior of people in Hong Kong and Zhuhai， and promote the migration between Hong Kong and Zhuhai. Focusing on the key issue on social governance under this process， this paper tries to give some suggestions.
Hong Kong-Zhuhai-Macau/Macao Bridge； urban social governance； timespace compression
C913
10.3969/j.issn.1674-7178.2016.04.010
廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目（項目號：GD14CTQ01）成果。
吳偉東，暨南大學人文學院副教授，碩士生導師，研究方向為城市社會學。
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