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(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)， 陜西 楊凌 712100； 2.全國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心， 北京 100125)

2015年11月4日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議表決通過新修訂的《中華人民共和國(guó)種子法》(以下簡(jiǎn)稱《種子法》)，新《種子法》明確了稻、小麥、玉米、棉花、大豆5種主要農(nóng)作物品種實(shí)行審定制度，同時(shí)在第二十二條中提出，國(guó)家對(duì)部分非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度，列入非主要農(nóng)作物登記目錄的品種在推廣前應(yīng)當(dāng)?shù)怯?。非主要農(nóng)作物包括糧食、蔬菜、花卉、麻類、果樹、茶樹、中藥材、綠肥、煙草、食用菌等作物[1]。非主要農(nóng)作物種類繁多，分布廣泛，是區(qū)域特色作物，在我國(guó)種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生物多樣性保護(hù)以及食物安全中占有重要地位。雜糧作物是其中一類，主要包括糧食作物谷子、糜子、蕎麥、高粱、大麥、薏苡、青稞、燕麥等；豆類作物豇豆、綠豆、小豆、蠶豆、豌豆、蕓豆、黑豆、鷹嘴豆等[2]，其生育期短、種植面積小、種植地域性強(qiáng)、種植方法特殊、有特種用途的多種糧豆[3]。雜糧在我國(guó)分布很廣，主要集中在西部廣大的內(nèi)陸省份，這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境惡劣，雜糧是這些地區(qū)不可或缺的農(nóng)作物。另外，隨著人民生活水平的提高，市場(chǎng)需求進(jìn)一步增大。因此，在新形勢(shì)下雜糧品種如何管理，對(duì)于保護(hù)雜糧品種種質(zhì)資源、保護(hù)生物多樣性尤為重要。

1 雜糧品種登記管理的重要性

1.1 雜糧品種管理是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和市場(chǎng)需求的多樣化，各農(nóng)作物的種植比例產(chǎn)生了很大變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)雜糧的種植面積約為900萬(wàn)hm2，約占全國(guó)糧食作物播種面積的8%，產(chǎn)量約1 971.5萬(wàn)t[4]。2012年種植面積約為1 468.8萬(wàn)hm2，占全國(guó)糧食作物播種面積的9%，產(chǎn)量約為4 584.6萬(wàn)t，占全國(guó)糧食作物總產(chǎn)量的4%左右[3-5]。全國(guó)豆類種植面積為1 167.1萬(wàn)hm2，產(chǎn)量為2 001.1萬(wàn)t，其中小宗豆類面積為317.1萬(wàn)hm2，產(chǎn)量為485.9萬(wàn)t[3-6]。谷子、蕎麥、糜子的種植面積和總產(chǎn)量均居世界前三位；綠豆、小豆總生產(chǎn)量占世界的1/3；其中蕓豆、綠豆、小豆、豌豆、蠶豆、蕎麥?zhǔn)俏覈?guó)重要的出口農(nóng)產(chǎn)品[7]，在部分雜糧種植大省，其種植面積更大。以山西省為例，常年種植面積維持在100萬(wàn)hm2，約占全省糧食作物的播種面積的40%，總產(chǎn)150萬(wàn)t，占糧食產(chǎn)量的1/4[8]。由此可見，雜糧在我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易中的重要地位。雜糧種類繁多，市場(chǎng)上種子混雜，它直接影響了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，因此對(duì)雜糧品種開展品種登記管理，對(duì)推動(dòng)雜糧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有不可低估的作用。

1.2 雜糧品種管理是農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)的保障

雜糧作物雖不及主要農(nóng)作物種植面積大，但由于產(chǎn)品需求與對(duì)外貿(mào)易的增加，其市場(chǎng)價(jià)值高。2000年以來(lái)，全國(guó)農(nóng)技中心利用品種區(qū)域試驗(yàn)平臺(tái)，組織科研院所先后鑒定了一批優(yōu)良品種，省級(jí)也紛紛跟進(jìn)，加強(qiáng)非主要農(nóng)作物管理，實(shí)現(xiàn)審(鑒、認(rèn))定、登記和備案，推進(jìn)了雜糧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了農(nóng)民收入。但各省市由于信息不同步，常常出現(xiàn)同種異名、同名異種的現(xiàn)象，而對(duì)于某些優(yōu)良品種，甚至出現(xiàn)以次充好、摻假等問題，使用者的合法權(quán)益受到巨大損失。所以，對(duì)雜糧品種開展登記制度，實(shí)現(xiàn)信息同步共享，不僅能使優(yōu)良品種在適宜區(qū)域內(nèi)迅速推廣，而且能規(guī)范種子市場(chǎng)，維護(hù)育種者、種子生產(chǎn)者、種子經(jīng)營(yíng)者以及使用者的合法權(quán)益，確保農(nóng)民安全用種。

1.3 雜糧品種管理是促進(jìn)優(yōu)良品種改良的需要

我國(guó)許多雜糧農(nóng)產(chǎn)品具有明顯的地域特色。如“沁州黃”、“汾州香”、岢嵐紅蕓豆、府谷黃米、橫山大明綠豆、定邊蕎麥、神木黑豆等已經(jīng)成為具有代表性的名特農(nóng)產(chǎn)品。此外，在長(zhǎng)期的生產(chǎn)實(shí)踐中，科研單位也培育了大量的優(yōu)良地方品種。開展雜糧品種登記制度能梳理相關(guān)農(nóng)作物品種，及時(shí)登記、整理各品種，為各推廣單位提供權(quán)威信息，有利于促進(jìn)品種選育和推廣。同時(shí)各育種單位選育的新品種需要一個(gè)權(quán)威部門對(duì)其進(jìn)行備案登記、鑒定、評(píng)價(jià)與發(fā)布。因此，開展雜糧品種登記制度，對(duì)促進(jìn)農(nóng)作物品種選育具有推動(dòng)作用。

1.4 雜糧品種管理是保護(hù)生態(tài)多樣性的需要

雜糧品種主要分布在華北(內(nèi)蒙古、山西、河北)、東北(黑龍江、吉林)、西北(陜西、甘肅、青海、新疆、寧夏)、西南(重慶、云南、貴州、四川、西藏)地區(qū)，分布范圍廣，地理分布上主要在黃土高原、內(nèi)蒙古高原、青藏高原和云貴高原；生態(tài)環(huán)境分布上主要在干旱半干旱地區(qū)和高寒地區(qū)[3-4]。雜糧是這些地區(qū)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)多樣性的中心，開展雜糧品種登記，對(duì)于保護(hù)這些地區(qū)生態(tài)多樣性具有重要意義。

2 我國(guó)雜糧品種管理現(xiàn)狀

2.1 雜糧品種管理的法律依據(jù)薄弱

自2000年《種子法》頒布實(shí)施后，農(nóng)作物劃分為主要農(nóng)作物和非主要農(nóng)作物，隨后國(guó)家頒布了一系列對(duì)主要農(nóng)作物品種管理的規(guī)章制度?！吨饕r(nóng)作物品種審定辦法》對(duì)我國(guó)主要農(nóng)作物品種審定作了具體規(guī)定，但對(duì)非主要農(nóng)作物品種管理沒有明確規(guī)定，新《種子法》也只是提出國(guó)家對(duì)部分非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度，但對(duì)雜糧品種如何管理，《種子法》未予規(guī)定，致使雜糧品種管理弱化。目前雜糧的管理辦法采用由全國(guó)農(nóng)技中心頒布的《全國(guó)小宗糧豆品種鑒定管理辦法(試行)》，于2001年組織建立全國(guó)雜糧品種鑒定委員會(huì)，先后組織鑒定了1 330多個(gè)品種，有力推進(jìn)了雜糧品種管理。

2.2 雜糧品種管理現(xiàn)狀

自《種子法》實(shí)施以來(lái)，各省陸續(xù)開展、出臺(tái)了對(duì)非主要農(nóng)作物進(jìn)行登記管理的辦法，如浙江省于2004年出臺(tái)了《浙江省非主要農(nóng)作物品種審定辦法》[9]，對(duì)非主要農(nóng)作物品種主要實(shí)行自愿認(rèn)定辦法。近5年來(lái)，浙江省通過認(rèn)定的非主要農(nóng)作物品種中，雜糧占8.9%，以大麥、蕓豆、豇豆等居多。江蘇省從1980年實(shí)行品種審定制度起至2003年，其間審定通過的非主要農(nóng)作物品種共115個(gè)，其中大麥24個(gè)，豇豆7個(gè)，四季豆4個(gè)，豌豆、蠶豆各1個(gè)。2009年制定了《江蘇省非主要農(nóng)作物品種鑒定管理辦法》，實(shí)行自愿原則下的品種鑒定制度[10]。山西省是雜糧種植大省，僅2014、2015年2年審定的非主要農(nóng)作物品種共73個(gè)，雜糧34個(gè)，種類涉及谷子、糜子、高粱、燕麥、甜蕎麥、綠豆、蕓豆、扁豆等11類。從2000年起，山西省就加大了對(duì)雜糧的投入，制定了相關(guān)政策。育成的以晉谷21號(hào)為代表的晉谷系列30多個(gè)，以雁紅10號(hào)為代表的燕麥新品種12個(gè)，蕎麥、黍糜、綠豆、紅小豆、豌豆、蕓豆、黑豆等品種眾多[11]。目前，貴州、陜西、吉林、遼寧、甘肅、內(nèi)蒙古、天津、云南、福建、廣東、廣西、安徽、湖南、湖北、重慶、新疆等地已出臺(tái)了對(duì)非主要農(nóng)作物品種實(shí)施登記制度的管理辦法[12]。這些地方的做法對(duì)規(guī)范雜糧品種管理起到了一定積極的作用，但全國(guó)沒有建立統(tǒng)一的雜糧品種登記管理制度，各省份登記鑒定程序、標(biāo)準(zhǔn)不同，雜糧品種種類多，品種管理工作量大，現(xiàn)階段管理工作基礎(chǔ)較差，種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、品種推廣以及品種權(quán)保護(hù)工作都較為滯后。種子質(zhì)量問題也尤為嚴(yán)重，推廣的品種多雜亂，品種冒充，以次充好，一種多名，對(duì)適應(yīng)性、豐產(chǎn)性以及特異性不確定的品種進(jìn)行推廣。

3 雜糧品種登記管理的建議

3.1 制定非主要農(nóng)作物品種登記管理辦法

新《種子法》第二十二提出：國(guó)家對(duì)部分非主要農(nóng)作物實(shí)行品種登記制度。針對(duì)我國(guó)雜糧作物管理存在的制度空白，建議非主要農(nóng)作物按類別制定品種登記辦法，各省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)業(yè)行政主管部門成立品種管理委員會(huì)，除國(guó)家強(qiáng)制登記的非主要農(nóng)作物，其他作物由省級(jí)負(fù)責(zé)登記，簡(jiǎn)化登記程序，實(shí)行申請(qǐng)者負(fù)責(zé)制和國(guó)家農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管制，主要加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管。品種登記管理委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)對(duì)申請(qǐng)材料的書面審查、品種審查登記注冊(cè)以及品種注冊(cè)目錄修訂和完善等工作[13]。

3.2 借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家品種管理經(jīng)驗(yàn)

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家從最初的種子質(zhì)量控制、品種注冊(cè)到品種保護(hù)[14]，逐步形成了完善的法律體系和嚴(yán)格的管理制度。美國(guó)采取的是嚴(yán)格的種子標(biāo)簽管理，對(duì)品種登記無(wú)要求，但也有一些州立《種子法》規(guī)定，新品種只有通過登記注冊(cè)才能推廣銷售[15-16]。德、法及其它歐盟國(guó)家對(duì)種子管理均實(shí)行強(qiáng)制認(rèn)證登記制度，未經(jīng)登記，不準(zhǔn)推廣出售[17]。荷蘭植物品種管理實(shí)行注冊(cè)登記制度，分類管理。選育的新品種均須進(jìn)行DUS測(cè)試，才能進(jìn)入“國(guó)家名錄”，獲得在市場(chǎng)上銷售[18-19]。

3.3 完善雜糧品種登記制度的責(zé)任認(rèn)定

在雜糧品種登記時(shí)，應(yīng)遵循“申請(qǐng)品種登記的申請(qǐng)者對(duì)品種負(fù)責(zé)”的原則。申請(qǐng)者向品種登記管理委員會(huì)提交的申請(qǐng)材料和種子樣品，對(duì)其真實(shí)性負(fù)責(zé)，保證可追溯。品種實(shí)行登記后才可經(jīng)營(yíng)上市[20]。對(duì)于已登記品種，存在欺瞞事實(shí)的，由農(nóng)業(yè)主管部門發(fā)布撤銷該品種的公告，并將違法信息錄入社會(huì)誠(chéng)信檔案，加大懲罰力度，如果給種子使用者和其他種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)已登記品種在長(zhǎng)期的生產(chǎn)中由于品種退化，不再適應(yīng)推廣的，要及時(shí)發(fā)布撤銷登記公告。品種登記申請(qǐng)者和種子經(jīng)營(yíng)者在種子流通、生產(chǎn)過程中負(fù)主要責(zé)任。明確所登記品種的責(zé)任主體，一旦因?yàn)榉N子問題而造成損失的，相關(guān)的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損失。在銷售的過程中，如果發(fā)現(xiàn)種子有問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止銷售，積極采取相應(yīng)措施，對(duì)缺陷種子采取召回制度[13-21]，如果種子經(jīng)營(yíng)者未及時(shí)采取措施減少農(nóng)業(yè)損失，其應(yīng)為責(zé)任的承擔(dān)主體。品種登記管理委員會(huì)主要是負(fù)責(zé)事中、事后監(jiān)管，加強(qiáng)規(guī)范化管理，通過市場(chǎng)機(jī)制，建立雜糧品種淘汰制度[22]，及時(shí)更新、淘汰不適應(yīng)的種子，同時(shí)也要加大對(duì)提供不實(shí)材料申請(qǐng)者的懲罰力度，加強(qiáng)行業(yè)自律，并向社會(huì)公布。

3.4 建立雜糧品種登記管理平臺(tái)

國(guó)家建立非主要農(nóng)作物品種登記數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)[14]，按類別分類，數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容包括種類、名稱、特性、選育者、來(lái)源、育種過程、身份檢測(cè)試驗(yàn)結(jié)果、適宜種植區(qū)域、栽培技術(shù)要點(diǎn)等內(nèi)容，同時(shí)為公眾提供品種登記和查詢等服務(wù)，確保一個(gè)品種只有一個(gè)登記編號(hào)，且只能在一個(gè)地方申請(qǐng)登記。逐步消除一品多名或一名多品、造假、制假，以次充好的現(xiàn)象。對(duì)于可在生態(tài)區(qū)域相似省份種植的品種，可避免重復(fù)登記，減輕各省種植管理部門的工作壓力。建立雜糧品種登記平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)化管理，完善信息共享更新機(jī)制，有利于加強(qiáng)雜糧品種管理，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

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