●張延輝

學(xué)習(xí)貫徹《預(yù)算法》切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作
——以新疆自治區(qū)為例

●張延輝

本文首先論述了新修訂的《預(yù)算法》的重大意義，在此基礎(chǔ)上，闡述了《預(yù)算法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理的新規(guī)定和提出的新要求，分析了新疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作面臨的任務(wù)和形勢，并對新《預(yù)算法》實(shí)施后如何做好新疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算工作進(jìn)行了探討，提出了提升新疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作的建議。

新《預(yù)算法》鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)政管理

按照建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政的要求，《預(yù)算法》重新修訂后于2015年開始實(shí)施。新《預(yù)算法》的出臺對于規(guī)范包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的各級政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算的管理和監(jiān)督，推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法制化將發(fā)揮重要的作用。認(rèn)真學(xué)習(xí)理解新《預(yù)算法》是重要的工作要求，同時(shí)根據(jù)工作實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》是重要的工作任務(wù)。結(jié)合新《預(yù)算法》學(xué)習(xí)理解情況及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作實(shí)際，對加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作有以下思考。

一、學(xué)習(xí)《預(yù)算法》，領(lǐng)會(huì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理新規(guī)定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是最基層的一級政府財(cái)政，處于整個(gè)財(cái)政管理體系的最前沿，是財(cái)政預(yù)算資金管理和政策執(zhí)行的“終端”環(huán)節(jié)，也是財(cái)政服務(wù)“三農(nóng)”的窗口。新《預(yù)算法》在11個(gè)章節(jié)中，對各級政府的預(yù)算管理權(quán)限、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、監(jiān)督及法律責(zé)任等提出明確的要求，同時(shí)，也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理提出了一些新規(guī)定，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府預(yù)算的法律地位。新《預(yù)算法》第三條規(guī)定：國家實(shí)行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算。同時(shí)，新《預(yù)算法》刪去了“不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算”的條文，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府預(yù)算是國家政府預(yù)算體系的重要組成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要按照法律的要求設(shè)立一級政府預(yù)算。

二是進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的管理權(quán)責(zé)。新《預(yù)算法》第二十一條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；監(jiān)督本級預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)本級決算；撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。第二十四條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級預(yù)算、決算草案；向本級人民代表大會(huì)作關(guān)于本級預(yù)算草案的報(bào)告；組織本級預(yù)算的執(zhí)行；決定本級預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用；編制本級預(yù)算的調(diào)整方案；向本級人民代表大會(huì)報(bào)告本級預(yù)算的執(zhí)行情況。同時(shí)，對上級政府代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算問題，第二十四條做出了新的規(guī)定：經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)本級預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案，可以由上一級政府代編，并依照本法第二十一條的規(guī)定報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。這些規(guī)定進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的編制、審批程序權(quán)限，并將代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的審批權(quán)限上收到省級政府，表現(xiàn)了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立自主編報(bào)和審批預(yù)算權(quán)的重視和支持。

三是進(jìn)一步加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的民主參與和監(jiān)督。新《預(yù)算法》第四十五條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，應(yīng)當(dāng)采用多種形式，組織本級人民代表大會(huì)代表，聽取選民和社會(huì)各界的意見。這一條款是新增加的，體現(xiàn)了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算民主的重視，有利于更好地發(fā)揮基層人大代表在預(yù)算審查中的作用和聯(lián)系選民的優(yōu)勢，擴(kuò)大社會(huì)各界對預(yù)算的參與和監(jiān)督，有利于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理的民主化。

二、明確任務(wù)，認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理新要求

當(dāng)前，新疆自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作在加大惠農(nóng)政策落實(shí)力度，服務(wù)農(nóng)民增收；支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安；適應(yīng)財(cái)政管理與改革的需要，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理等方面面臨新形勢和任務(wù)，需要按照自治區(qū)黨委和人民政府的工作部署，圍繞自治區(qū)財(cái)政中心工作，進(jìn)一步完善工作職能和工作機(jī)制，努力做好涉農(nóng)惠民資金發(fā)放、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支預(yù)算管理和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管在內(nèi)相關(guān)工作，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及社會(huì)公共服務(wù)有效提供。

一是適應(yīng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展需要保證財(cái)政涉農(nóng)惠民資金發(fā)放。近年來，中央和自治區(qū)堅(jiān)持“三農(nóng)”重中之重地位不動(dòng)搖，提出了讓農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)民更富、農(nóng)村更美，新農(nóng)村建設(shè)要惠及廣大農(nóng)民的要求。因此，作為財(cái)政“三農(nóng)”服務(wù)窗口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，要切實(shí)發(fā)揮就地服務(wù)、就近監(jiān)督管理的優(yōu)勢，進(jìn)一步完善制度辦法，創(chuàng)新工作方法，依托技術(shù)手段，科學(xué)、精準(zhǔn)地發(fā)放各項(xiàng)財(cái)政涉農(nóng)惠民資金，保證惠民政策有效落實(shí)、惠及群眾。

二是適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革要求加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理。為落實(shí)自治區(qū)“群眾第一、民生優(yōu)先、基層重要”的理念，進(jìn)一步加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)，提升基層維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和長治久安的能力，新疆自治區(qū)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理體制改革，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，除個(gè)別維穩(wěn)需要和專業(yè)性強(qiáng)的站所外，其他站所都要統(tǒng)一實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，縣級部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的管理體制。新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理帶來影響，需要我們切實(shí)履行職責(zé)，認(rèn)真落實(shí)自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理體制改革方案，并積極研究制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理范圍擴(kuò)大后鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理、資金監(jiān)管、資產(chǎn)管理的配套規(guī)定，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革平穩(wěn)推進(jìn)。

三是適應(yīng)財(cái)政管理與改革的需要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理工作?！额A(yù)算法》和中央《深化財(cái)稅體制改革總體方案》對預(yù)算管理及財(cái)稅體制改革工作提出了新要求，也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作提出了新要求。當(dāng)前，雖然自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作取得了一定成效，但也存在一些問題需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障能力弱且保障水平低、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預(yù)算的基礎(chǔ)地位弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算約束力不強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督等等，這些問題的存在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的順利開展，需要通過貫徹落實(shí)《預(yù)算法》，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力保障機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理予以完善和解決。

三、貫徹落實(shí)《預(yù)算法》，切實(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平

綜上所述，結(jié)合新《預(yù)算法》的實(shí)施，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作面臨的形勢任務(wù)，下一步要具體做好以下工作，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理工作水平，順利實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合服務(wù)型工作模式的轉(zhuǎn)換，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

一是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與支出責(zé)任，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障能力和水平。要按照建立現(xiàn)代財(cái)政的要求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能的需要，合理界定與劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)與支出責(zé)任，進(jìn)一步明確上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，強(qiáng)化上級政府在教育、醫(yī)療、社保等民生支出領(lǐng)域的支出責(zé)任，確?？h以上事權(quán)不下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，要安排相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)予以保障。綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和規(guī)模，重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)作為財(cái)力基數(shù)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障機(jī)制，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障能力。繼續(xù)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金投入力度，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行新機(jī)制。根據(jù)新《預(yù)算法》一級政府一級預(yù)算的要求以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與服務(wù)范圍的擴(kuò)大、服務(wù)內(nèi)容的拓寬等變化，需要進(jìn)一步完善和界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本任務(wù)。新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要圍繞發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)三個(gè)重點(diǎn)，將職能定位到以下六個(gè)方面：一是組織協(xié)調(diào)收入支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理；三是涉農(nóng)惠民資金發(fā)放；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管；五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)管理；六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理和村級財(cái)務(wù)代理。圍繞以上職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要積極建立“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督檢查、績效評價(jià)”四位一體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制，按照國庫集中支付要求撥付資金，加強(qiáng)資金監(jiān)督檢查，推進(jìn)預(yù)算支出績效評價(jià)，從而推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政各個(gè)環(huán)節(jié)工作任務(wù)依法有序開展。

三是編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支計(jì)劃。編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算在編制主體上，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位的所有收支都要按照新《預(yù)算法》的要求納入預(yù)算管理，提高預(yù)算編制的完整性；其次，在編報(bào)體系上，要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位部門預(yù)算為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般公共預(yù)算為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算為補(bǔ)充的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合預(yù)算報(bào)表體系，強(qiáng)化支出預(yù)算管理。其三，在編報(bào)程序上，要嚴(yán)格履行法律程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合預(yù)算的編報(bào)和執(zhí)行中的調(diào)整必須報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審批，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合預(yù)算的法定約束力。其四，在編制要求上，務(wù)求統(tǒng)籌兼顧、量力而行、收支平衡、績效考評和公開透明。

四是加強(qiáng)資金監(jiān)管，保證涉農(nóng)惠民補(bǔ)貼資金發(fā)放。做好涉農(nóng)惠民補(bǔ)貼發(fā)放基礎(chǔ)工作，認(rèn)真做好補(bǔ)貼發(fā)放數(shù)據(jù)收集測算等工作。進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合，建立和完善補(bǔ)貼資金發(fā)放的分工協(xié)作制度。嚴(yán)格公開公示工作，確保涉農(nóng)惠民補(bǔ)貼資金財(cái)政發(fā)放過程透明陽光。加大涉農(nóng)惠民補(bǔ)貼政策宣傳力度，讓更多群眾了解個(gè)人享受的涉農(nóng)惠民補(bǔ)貼情況及金額。推進(jìn)涉農(nóng)惠民資金發(fā)放與監(jiān)管信息化工作，通過技術(shù)手段將涉農(nóng)惠民補(bǔ)貼資金流向反映清楚，把各族群眾受益涉農(nóng)惠民補(bǔ)貼情況了解清楚。

五是強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)財(cái)干部能力和水平。認(rèn)真開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部培訓(xùn)工作，在繼續(xù)做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管、涉農(nóng)惠民政策、行政事業(yè)會(huì)計(jì)與實(shí)務(wù)操作、計(jì)算機(jī)與信息技術(shù)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律等知識培訓(xùn)的同時(shí)，將新《預(yù)算法》培訓(xùn)列為近一段時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部培訓(xùn)的重點(diǎn)內(nèi)容，積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部講解新《預(yù)算法》的精神、原則和各項(xiàng)具體規(guī)定以及自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合預(yù)算編制要求等，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部預(yù)算法治意識、政策水平和溝通理解能力，切實(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部綜合能力和水平。

（作者單位：新疆自治區(qū)財(cái)政廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理局）

1.全國預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì).2013.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理問題研究課題匯編［M］。

2.財(cái)政部條法司.2014.中華人民共和國預(yù)算法修改前后對照表［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）