● 文| 中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院軍民結(jié)合研究所 楊少鮮

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2015年中國(guó)軍民融合進(jìn)展

● 文| 中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院軍民結(jié)合研究所 楊少鮮

2015年，中國(guó)軍地各方圍繞“形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民深度融合發(fā)展格局”這一目標(biāo)要求，不斷豐富和創(chuàng)新工作方式，軍民融合工作取得積極進(jìn)展，部分新興領(lǐng)域軍民融合發(fā)展呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)，軍民協(xié)同創(chuàng)新受到持續(xù)關(guān)注，國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)方案日益清晰。但是軍民融合深度發(fā)展過(guò)程中仍存在一些需要關(guān)注的問(wèn)題：軍民融合頂層統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)不夠，政策制度體系尚不完善，協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制難題猶在等。2016年作為“十三五”的開局之年，軍地各方推進(jìn)軍民融合發(fā)展的重點(diǎn)和方向?qū)⒅鸩矫魑?，融合形式進(jìn)一步豐富，融合范圍進(jìn)一步拓展，融合層次進(jìn)一步提升，軍民融合整體推進(jìn)步伐呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)。

一、2015年軍民融合發(fā)展基本情況

1．軍地協(xié)力推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展

2015年，軍隊(duì)、政府相關(guān)機(jī)構(gòu)及有關(guān)企事業(yè)單位和社會(huì)組織以習(xí)近平總書記關(guān)于軍民融合發(fā)展的一系列重要論述為指導(dǎo)，多措并舉，努力推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展。預(yù)計(jì)2016年，軍地各方上下聯(lián)動(dòng)、齊心協(xié)力推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的大格局將趨于形成。

1）軍隊(duì)、政府相關(guān)機(jī)構(gòu)主動(dòng)作為，多手段統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)。政策規(guī)劃引導(dǎo)方面，2015年，中國(guó)人民解放軍總裝備部頒布了《中國(guó)人民解放軍裝備承制單位資格審查管理規(guī)定》、《裝備采購(gòu)合同履行監(jiān)督工作管理暫行規(guī)定》等，引導(dǎo)和鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)參與軍品研制生產(chǎn)；中華人民共和國(guó)工業(yè)和信息化部發(fā)布了《軍民融合深度發(fā)展2015專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，國(guó)防科工局印發(fā)了《2015年國(guó)防科工局軍民融合專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》，分別對(duì)全年推動(dòng)軍民融合發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)及分工進(jìn)行部署；國(guó)防科工局和總裝備部聯(lián)合公布了新版《武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄》，許可條目較2005年版減少約2/3，營(yíng)造了鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境。

服務(wù)平臺(tái)建設(shè)方面，全軍武器裝備采購(gòu)信息網(wǎng)和國(guó)家軍民融合公共服務(wù)平臺(tái)上線運(yùn)行，為加強(qiáng)軍地信息互通、促進(jìn)軍地有效對(duì)接發(fā)揮了積極作用。

對(duì)外宣傳方面，軍地各單位組織軍民融合領(lǐng)域大型展覽和專業(yè)領(lǐng)域展覽多次，如第四屆軍民融合發(fā)展論壇、2015年國(guó)防科技工業(yè)軍民融合發(fā)展成果展、2015年中國(guó)國(guó)際衛(wèi)星應(yīng)用展覽會(huì)等。

組織培訓(xùn)方面，中華人民共和國(guó)工業(yè)和信息化部有關(guān)部門分別在廣東深圳、上海、河南鶴壁、江蘇蘇州等地開展“民參軍”政策法規(guī)培訓(xùn)，推動(dòng)民口單位參與國(guó)防建設(shè)。

2）企事業(yè)單位加快跟進(jìn)落實(shí)步伐，不斷創(chuàng)新軍民融合方式。軍工集團(tuán)運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，積極打造產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)軍民資源共享和協(xié)同創(chuàng)新。如中國(guó)航天科工集團(tuán)搭建了“互聯(lián)網(wǎng)+智能制造”服務(wù)平臺(tái)——航天云網(wǎng)，致力于資源共享和能力協(xié)同；中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)創(chuàng)建了中航聯(lián)創(chuàng)平臺(tái)——愛創(chuàng)客，致力于促進(jìn)中航工業(yè)內(nèi)外資源的互聯(lián)互通、軍民融合、協(xié)同創(chuàng)新?；趷蹌?chuàng)客平臺(tái)，中航發(fā)動(dòng)機(jī)控股有限公司與中航航空電子有限公司合作打造“互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)動(dòng)機(jī)”研發(fā)與制造的新模式。

2．新興領(lǐng)域率先推進(jìn)軍民深度融合

2015年，隨著航天、航空、電子信息等軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的出臺(tái)，衛(wèi)星應(yīng)用、通用航空和商業(yè)航空、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化等新興領(lǐng)域軍民融合發(fā)展呈現(xiàn)加速態(tài)勢(shì)。

我國(guó)軍民協(xié)同創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化受到高度重視。2015年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，明確要求“統(tǒng)籌推進(jìn)軍民融合創(chuàng)新”。8月，《中華人民共和國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化法》審議通過(guò)，新增“國(guó)家建立有效的軍民科技成果相互轉(zhuǎn)化體系，完善國(guó)防科技協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制”的內(nèi)容。9月，《深化科技體制改革實(shí)施方案》出臺(tái)，將“軍民科技融合深度發(fā)展”列為主要目標(biāo)之一；《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)的總體方案》提出“促進(jìn)軍民融合發(fā)展”。除此之外，首批國(guó)防科技工業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化目錄、《軍用技術(shù)推廣專項(xiàng)成果匯編》、2015年度《民參軍技術(shù)與產(chǎn)品推薦目錄》和《軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用推廣目錄》發(fā)布，有力推動(dòng)了軍民用技術(shù)成果雙向轉(zhuǎn)移。

3．軍工企事業(yè)單位改革方向已定

2015年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，明確了推進(jìn)國(guó)有企業(yè)股份制改革的總體要求，為下一步國(guó)企改革的方向與路徑定調(diào)。9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，提出了國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的一系列要求和實(shí)施措施，針對(duì)軍工行業(yè)，界定了國(guó)有獨(dú)資和絕對(duì)控股的范圍。11月，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，該意見是《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》的配套文件，明確了改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的總體要求和主要措施等。我國(guó)國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)方案已逐漸明確。在國(guó)防領(lǐng)域，我國(guó)軍工集團(tuán)改革的道路還有很長(zhǎng)，可作為的空間也很廣。截至2015年6月，我國(guó)軍工集團(tuán)公司資產(chǎn)證券化率約42%，與國(guó)外軍工企業(yè)70%~80%的水平相比，證券化潛力還有很大。

二、軍民融合發(fā)展需要關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

1．軍民融合頂層統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)不到位

雖然我國(guó)軍地之間的聯(lián)系不斷加強(qiáng)，但軍地“兩張皮”的問(wèn)題依然存在，國(guó)家層面軍民融合協(xié)調(diào)管理體制仍尚未理順，導(dǎo)致在推進(jìn)軍民融合過(guò)程中問(wèn)題重重。一是軍隊(duì)、政府、軍工企業(yè)等軍地有關(guān)部門對(duì)軍民融合發(fā)展的認(rèn)識(shí)程度、推進(jìn)力度有所差別，使得軍民融合工作“碎片化”，難以形成合力。二是受各相關(guān)推進(jìn)主體職能范圍、利益結(jié)構(gòu)、工作任務(wù)等影響，部分部門和單位更多從自身利益出發(fā)考量軍民融合，在跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)的項(xiàng)目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上難度較大，直接影響工作推進(jìn)。三是多部門分頭負(fù)責(zé)，常常導(dǎo)致大量項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、資源難以聚合等問(wèn)題。四是牽頭部門的不明確或缺失，使得軍地對(duì)接效率低下。

2．軍民融合政策制度體系不完善

整體而言，我國(guó)軍民融合相關(guān)的法律法規(guī)制度建設(shè)滯后，政策覆蓋面窄、相關(guān)配套政策缺失等問(wèn)題依舊存在，難以有效保障和支撐軍民融合工作的順利開展。一是在國(guó)家層面，缺乏規(guī)范軍民融合發(fā)展的頂層法律。目前所出臺(tái)的政策多以“意見”、“辦法”等為主，缺乏法律效力，權(quán)威性、綜合性不夠。二是在法規(guī)層面，缺乏系統(tǒng)的銜接協(xié)調(diào)。國(guó)家有關(guān)部委、軍隊(duì)有關(guān)單位、地方政府等在推進(jìn)軍民融合法規(guī)建設(shè)過(guò)程中，缺乏充分的溝通交流，致使部分法規(guī)出臺(tái)后，操作過(guò)程中常常出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象，無(wú)法落地實(shí)施。三是在政策層面，部分政策存在責(zé)權(quán)利不清晰，如軍民協(xié)同創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策；部分政策存在不公平、操作性和適用性不強(qiáng)等問(wèn)題，如軍品免稅、軍工固定資產(chǎn)投資相關(guān)政策；部分政策更新滯后，如軍民通用標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)防科技成果解密相關(guān)政策，這些問(wèn)題直接影響了軍民融合的深度和廣度。

3．軍民資源共享機(jī)制有待優(yōu)化

由于缺乏有效的資源共享機(jī)制，一些大型科學(xué)測(cè)試儀器、試驗(yàn)驗(yàn)證設(shè)施、重大生產(chǎn)設(shè)備資源以及大型制造產(chǎn)品、基礎(chǔ)設(shè)施共享程度較低。在科研設(shè)備設(shè)施共享方面，動(dòng)力不足已成為制約共享的最大障礙，主要包括：一是軍工單位對(duì)所擁有的某些軍工資源負(fù)有保密義務(wù)和責(zé)任，擔(dān)心資源共享過(guò)程中發(fā)生失泄密，造成企業(yè)發(fā)展得不償失，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)也要承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)。二是在軍工科研生產(chǎn)項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中，擁有的科研生產(chǎn)設(shè)備越齊全越具有優(yōu)勢(shì)，以致軍工單位更傾向于“天有、地有不如自己有”。三是軍工集團(tuán)出于維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益、維持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的考慮，不愿與集團(tuán)外單位共享設(shè)備設(shè)施。在大型制造產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施共享方面，改造成本高是制約大型設(shè)備設(shè)施共享的重要因素，如部分民用船舶、飛機(jī)和大型機(jī)械裝備被軍方征用后，改造過(guò)程費(fèi)時(shí)費(fèi)錢；一些已建成的鐵路、公路和港口碼頭等大型基礎(chǔ)設(shè)施難以直接用于部隊(duì)重型裝備的運(yùn)輸和裝卸，如果加以改造，其成本甚至超過(guò)新建項(xiàng)目所需成本。

4．軍民協(xié)同創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移難題猶在

體制機(jī)制仍是當(dāng)前制約軍民協(xié)同創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移體系形成的主要因素。一是我國(guó)現(xiàn)行的科技管理體制存在軍民分割、多頭管理的現(xiàn)象，軍民協(xié)同創(chuàng)新具體由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)尚無(wú)定論。軍、民口科技主管部門傾向在自己系統(tǒng)內(nèi)布置科研任務(wù)、分配科研經(jīng)費(fèi)，相互封閉的兩大科研系統(tǒng)造成大量科研項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、科研資源浪費(fèi)。二是缺乏軍用技術(shù)向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的激勵(lì)機(jī)制和考核監(jiān)督機(jī)制?！败娂济裼谩敝饕亲园l(fā)行為，尚未成為軍工單位的法定職責(zé)，技術(shù)轉(zhuǎn)移的外在約束和內(nèi)在動(dòng)力不足，目前仍以內(nèi)部轉(zhuǎn)化為主。三是民用技術(shù)向國(guó)防領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏系統(tǒng)有效的支持?！懊窦架娪谩敝饕Ａ粼诋a(chǎn)品采購(gòu)階段，對(duì)成果轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的激勵(lì)支持手段缺乏，特別是民營(yíng)企業(yè)在推進(jìn)民技軍用過(guò)程中，往往需要進(jìn)行檢測(cè)認(rèn)證、二次開發(fā)等，這些過(guò)程主要依靠企業(yè)自身投資，政府激勵(lì)較少。

三、關(guān)于軍民融合發(fā)展的對(duì)策建議

1．完善軍民融合管理組織體系

按照十八屆五中全會(huì)要求，盡快健全軍民融合發(fā)展的組織管理體系和工作運(yùn)行體系。一要盡快建立國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的組織管理體系。包括建立國(guó)家軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確界定相關(guān)職責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)軍民融合歸口管理，同時(shí)理順新設(shè)機(jī)構(gòu)與軍民結(jié)合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)協(xié)調(diào)小組等軍隊(duì)和政府已有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。二要盡快推動(dòng)形成國(guó)家主導(dǎo)、需求牽引、市場(chǎng)運(yùn)作相統(tǒng)一的工作運(yùn)行體系。既要在國(guó)家層面加強(qiáng)軍民融合發(fā)展的總體戰(zhàn)略規(guī)劃，也要在地方層面編制相應(yīng)規(guī)劃，并積極對(duì)接國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；既要從產(chǎn)品供給端發(fā)力，更要從軍方需求端發(fā)力，適度擴(kuò)大需求信息發(fā)布范圍，在保障國(guó)家安全的前提下最大程度地實(shí)現(xiàn)軍方“所需”與地方“所能”的有效對(duì)接；既要強(qiáng)化國(guó)家在資源整合中的主體責(zé)任，也要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

2．健全軍民融合政策制度體系

按照十八屆四中、五中全會(huì)要求，盡快健全軍民融合發(fā)展的政策制度體系。一是加快推進(jìn)軍民融合相關(guān)立法。既要推進(jìn)國(guó)家層面綜合性規(guī)范促進(jìn)軍民融合發(fā)展的立法進(jìn)程，也要積極推進(jìn)空間法等國(guó)防科技工業(yè)具體領(lǐng)域相關(guān)立法工作。二是著力解決法規(guī)不協(xié)調(diào)、不一致等問(wèn)題。在推進(jìn)軍民融合法規(guī)建設(shè)過(guò)程中，加強(qiáng)軍地各方的協(xié)調(diào)溝通，避免相關(guān)條文出現(xiàn)沖突。同時(shí)，對(duì)已有法規(guī)制度進(jìn)行定期梳理，針對(duì)相互矛盾的內(nèi)容及時(shí)修訂，針對(duì)缺失的內(nèi)容及時(shí)填補(bǔ)。三是盡快完善相關(guān)配套政策。研究出臺(tái)國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利歸屬和利益分配、國(guó)防技術(shù)成果定密解密、軍民資源共享、軍品稅收、軍工固定資產(chǎn)投資、軍民通用標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)政策，提高政策的科學(xué)性、可操作性和激勵(lì)性。通過(guò)建立健全系統(tǒng)完備、銜接配套、適用管用、有效激勵(lì)的政策制度體系，有效引導(dǎo)和規(guī)范保障軍民融合深度發(fā)展。

3．加強(qiáng)軍民資源優(yōu)化配置

著眼于軍民資源共享所遇到的問(wèn)題，加快軍地統(tǒng)籌，強(qiáng)化軍民資源的優(yōu)化配置。一是推進(jìn)軍民科研資源共享。軍地相關(guān)部門聯(lián)合制定國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室與國(guó)防科技重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，制定國(guó)家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施與軍工重大試驗(yàn)設(shè)施開放共享的相關(guān)管理辦法。對(duì)于新建的國(guó)防科技重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和風(fēng)洞、電子試驗(yàn)場(chǎng)、跑車場(chǎng)等軍民通用性的重大試驗(yàn)設(shè)施，鼓勵(lì)開展軍工和民口聯(lián)合論證申請(qǐng)并共建設(shè)施設(shè)備。在確?？蒲猩a(chǎn)能力完成內(nèi)部任務(wù)，以及進(jìn)度可控、保密得當(dāng)?shù)那疤嵯?，鼓?lì)企業(yè)共線生產(chǎn)軍品、民品。二是推進(jìn)軍民信息資源開放共享。鼓勵(lì)軍地探索線上線下多渠道的信息對(duì)接方式。從國(guó)家層面規(guī)范網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)信息交互標(biāo)準(zhǔn)和共享接口，保障信息順暢傳輸。鼓勵(lì)各地編制發(fā)布相關(guān)的《軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用推廣目錄》和《民參軍技術(shù)與產(chǎn)品推薦目錄》等，并充分依托社會(huì)組織進(jìn)行后續(xù)的推廣應(yīng)用。三是加強(qiáng)軍工內(nèi)部統(tǒng)籌和軍民聯(lián)合論證和統(tǒng)籌，從源頭上減少重復(fù)建設(shè)、分散建設(shè)，促進(jìn)資源共享。針對(duì)必須進(jìn)行的投入，在項(xiàng)目建設(shè)初期即考慮其軍地雙重使用的可行性和經(jīng)濟(jì)性，從源頭上實(shí)現(xiàn)軍民兩用。四是及時(shí)出臺(tái)促進(jìn)軍民資源開放共享的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)有償開放相關(guān)資源。

4．優(yōu)化軍民協(xié)同創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移體系

積極借鑒國(guó)內(nèi)外推進(jìn)軍民協(xié)同創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)做法，全面優(yōu)化軍民協(xié)同創(chuàng)新和技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制。一是完善軍民協(xié)同創(chuàng)新管理體系。抓住國(guó)防和軍隊(duì)改革的有利契機(jī)，優(yōu)化軍口和民口科技管理體制，明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍民協(xié)同創(chuàng)新的組織機(jī)構(gòu)。二是建立軍民協(xié)同創(chuàng)新的長(zhǎng)效機(jī)制。鼓勵(lì)建立包括軍、政、產(chǎn)、學(xué)、研在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，推動(dòng)跨行業(yè)跨領(lǐng)域的協(xié)同創(chuàng)新。以國(guó)家強(qiáng)基、強(qiáng)軍兩大工程以及國(guó)防重點(diǎn)項(xiàng)目等為牽引，引導(dǎo)并支持軍民口企業(yè)、科研院所、高等院校等多方力量從預(yù)研階段即參與到項(xiàng)目之中，增加民間力量參與國(guó)家重大項(xiàng)目的深度。三是圍繞軍民融合新興領(lǐng)域，開展軍民協(xié)同創(chuàng)新示范推廣。按照十八屆五中全會(huì)要求，在海洋、太空、網(wǎng)絡(luò)空間等新興領(lǐng)域推出一批重大項(xiàng)目和重大舉措，打造形成一批軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)。四是探索軍民用技術(shù)成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的新模式。借鑒NASA經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)軍工單位探索使用專利技術(shù)許可“后付費(fèi)”模式，加速軍用高技術(shù)向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)化。借鑒美國(guó)國(guó)防部經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)軍方在中關(guān)村等軍民融合科技創(chuàng)新示范基地探索設(shè)立定點(diǎn)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)民用先進(jìn)技術(shù)及時(shí)進(jìn)入國(guó)防領(lǐng)域。