文/張文廣

自貿(mào)區(qū)“沿海捎帶”政策應(yīng)審慎推廣

文/張文廣

“沿海捎帶”政策是自貿(mào)區(qū)航運(yùn)政策的一項(xiàng)創(chuàng)新，是傳統(tǒng)沿海運(yùn)輸權(quán)的有限放開?！把睾Ｉ訋А闭哂欣斜?，應(yīng)綜合評(píng)估，積極完善，審慎推廣。建設(shè)國際航運(yùn)中心，需要準(zhǔn)確定位，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，注重“軟實(shí)力”提升，積極參與國際航運(yùn)規(guī)則制定。

2014年年底，“沿海捎帶”業(yè)務(wù)正式啟動(dòng)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，注冊(cè)在境內(nèi)的中資航運(yùn)公司擁有或控股擁有的非五星旗船舶，備案后，可以從事外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱在國內(nèi)沿海港口和自貿(mào)區(qū)之間的沿海捎帶業(yè)務(wù)。目前，“沿海捎帶”業(yè)務(wù)尚未對(duì)外資公司開放。一些國外運(yùn)營商和中國港口正在積極游說中國政府改革水路運(yùn)輸規(guī)定，允許所有的班輪公司從事此項(xiàng)業(yè)務(wù)。

“沿海捎帶”政策的主要目的是為了增加港口吞吐量

船舶懸掛“方便旗”經(jīng)營，是國際海運(yùn)業(yè)特有的現(xiàn)象。世界商船隊(duì)中65%左右的船舶懸掛“方便旗”經(jīng)營。聯(lián)合國《海運(yùn)述評(píng)》（2015）顯示，按載重噸計(jì)算，截至2015年1月1日，中國商船隊(duì)運(yùn)力共計(jì)1.6億載重噸，排名世界第三，約占全球總運(yùn)力的9.08%。中國擁有的“方便旗”船運(yùn)力約占中國船隊(duì)總運(yùn)力的53.15%。制約中資外籍船舶順利回歸的因素較多。最近幾年，中國出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策，但效果并不明顯。

依據(jù)我國法律的規(guī)定，“方便旗”船舶不能從事我國港口之間的海上運(yùn)輸，大量集裝箱貨物被迫到周邊國家（地區(qū)）中轉(zhuǎn)。集裝箱中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)對(duì)港口長遠(yuǎn)發(fā)展有重要的戰(zhàn)略意義。隨著各地對(duì)航運(yùn)中心建設(shè)關(guān)注度的持續(xù)升溫，中國各大樞紐港都毫無保留地表露出其想要提高國際中轉(zhuǎn)箱量的想法，爭相以促進(jìn)集裝箱中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展作為現(xiàn)階段的主要戰(zhàn)略。

2009年，國務(wù)院通過《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運(yùn)中心的意見》（國發(fā)〔2009〕19號(hào)），正式對(duì)上海國際航運(yùn)中心建設(shè)作出重要戰(zhàn)略部署。2013年，國務(wù)院出臺(tái)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（國發(fā)〔2013〕38號(hào)），明確提出要發(fā)揮上海港作為國際樞紐港的重要作用，提升上海國際航運(yùn)中心國際航運(yùn)服務(wù)能級(jí)。

其后，《交通運(yùn)輸部上海市人民政府關(guān)于落實(shí)〈中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案〉加快推進(jìn)上海國際航運(yùn)中心建設(shè)的實(shí)施意見》為中資非五星旗船舶從事沿海捎帶業(yè)務(wù)提供了政策依據(jù)，《交通運(yùn)輸部關(guān)于在上海試行中資非五星旗國際航行船舶沿海捎帶的公告》為中資非五星旗船舶從事沿海捎帶業(yè)務(wù)的備案要求和程序提供了政策指導(dǎo)。

2014年12月29日，“中遠(yuǎn)泗水”輪從上海港捎帶集裝箱貨物駛往我國天津、青島兩個(gè)港口，中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中資非五星旗船舶沿海捎帶業(yè)務(wù)試點(diǎn)正式起航。

2015年6月1日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于在國家自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)若干海運(yùn)政策的公告》，沿海捎帶政策正式在廣東、天津、福建的自貿(mào)區(qū)復(fù)制推廣，試點(diǎn)工作進(jìn)一步擴(kuò)大。

“沿海捎帶”政策于法有據(jù)，符合我國法律法規(guī)的要求，也不違背我國的入世承諾

沿海運(yùn)輸權(quán)保留，是海運(yùn)業(yè)一個(gè)古老的傳統(tǒng)和世界通行做法，其目的是保障國家安全，保護(hù)本國海運(yùn)產(chǎn)業(yè)。2003年，美國運(yùn)輸部對(duì)各國沿海運(yùn)輸權(quán)實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查。結(jié)果顯示：在53個(gè)調(diào)查對(duì)象中，大多數(shù)國家都有對(duì)本國商船實(shí)施保護(hù)的政策；國內(nèi)沿海運(yùn)輸需求越少的國家，其政策越寬松，希望通過雙邊條約換取其他國家沿海航行權(quán)的愿望越強(qiáng)烈。

我國對(duì)沿海運(yùn)輸權(quán)的控制非常嚴(yán)格?！逗Ｉ谭ā返?條規(guī)定，“中華人民共和國港口之間的海上運(yùn)輸和拖航，由懸掛中華人民共和國國旗的船舶經(jīng)營。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，“非經(jīng)國務(wù)院交通主管部門批準(zhǔn)，外國籍船舶不得經(jīng)營中華人民共和國港口之間的海上運(yùn)輸和拖航”。

在入世議定書中，我國明確排除了沿海和內(nèi)水運(yùn)輸服務(wù)市場的開放。我國加入世貿(mào)組織的所有有關(guān)海運(yùn)服務(wù)的對(duì)外承諾都在《國際海運(yùn)條例》中得到體現(xiàn)，并以法律條文的形式予以載明?！秶H海運(yùn)條例》第25條第2款規(guī)定：“外國國際船舶運(yùn)輸經(jīng)營者不得經(jīng)營中國港口之間的船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)，也不得利用租用的中國籍船舶或者艙位，或者以互換艙位等方式變相經(jīng)營中國港口之間的船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)?！?/p>

可見，除非獲得交通運(yùn)輸部的批準(zhǔn)，外國籍船舶不得從事我國港口之間的船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)。這種做法與國際通行做法一致，符合我國法律規(guī)定，也不違背我國的入世承諾。

點(diǎn) 睛

從發(fā)展趨勢(shì)看，航運(yùn)服務(wù)將成為國際航運(yùn)中心發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力。提升航運(yùn)“軟實(shí)力”，積極參與國際航運(yùn)規(guī)則制定，做國際航運(yùn)規(guī)則引領(lǐng)者，將成為中國未來航運(yùn)政策的關(guān)鍵。

“沿海捎帶”政策應(yīng)綜合評(píng)估，積極完善，審慎推廣

2013年9月29日，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌成立。2016年，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)迎來三年“大考”。自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)航運(yùn)政策創(chuàng)新中，最令人關(guān)注的是沿海捎帶政策。

第一，沿海捎帶政策的實(shí)施具有積極意義。對(duì)自貿(mào)區(qū)開放港口而言，集裝箱中轉(zhuǎn)增加了裝卸量，增加了港口企業(yè)的營運(yùn)收入，促進(jìn)了區(qū)域港口群發(fā)展，鞏固了樞紐港的地位。對(duì)航運(yùn)企業(yè)而言，經(jīng)營沿海捎帶業(yè)務(wù)可以優(yōu)化航線資源配置，提高航線艙位利用率，降低運(yùn)營成本，提升企業(yè)競爭力。對(duì)貨主而言，沿海捎帶業(yè)務(wù)的開展使得企業(yè)的選擇更多了，貨物的在途時(shí)間節(jié)省了，物流的效率提高了而費(fèi)用降低了，商品的市場競爭力也提高了。

第二，沿海捎帶政策實(shí)施效果尚不明顯。沿海捎帶政策的主要目的在于增加國際中轉(zhuǎn)量。然而，影響班輪公司選擇中轉(zhuǎn)港的因素包括港口基礎(chǔ)條件、地理位置、收費(fèi)水平和口岸軟環(huán)境等方面。僅靠沿海捎帶政策，尚不足以改變班輪公司的決定。從政策實(shí)施的效果看，“沿海捎帶”政策落地后，備案船舶的數(shù)量沒有顯著增加。2015年上海港口集裝箱國際中轉(zhuǎn)比例為6.9%。與2014年、2013年數(shù)據(jù)相比，集裝箱國際中轉(zhuǎn)量無論是絕對(duì)數(shù)量還是相對(duì)比例，其結(jié)果都難以令人滿意。

政策實(shí)施效果不理想的原因主要有以下幾個(gè)：其一，運(yùn)力嚴(yán)重過剩，進(jìn)出口形勢(shì)緊迫，市場需求不旺；其二，監(jiān)管措施沒有跟上，很多政策難以落地，航運(yùn)企業(yè)缺乏動(dòng)力；其三，我國航運(yùn)企業(yè)市場份額不夠，進(jìn)出口貨物運(yùn)輸絕大多數(shù)被外國企業(yè)控制。與我國相比，不少發(fā)達(dá)國家的海運(yùn)政策更優(yōu)惠，營商環(huán)境更完善，海運(yùn)業(yè)的稅負(fù)和資金成本更低，加上外國航運(yùn)企業(yè)管理水平較高、綜合優(yōu)勢(shì)明顯，導(dǎo)致我國航運(yùn)企業(yè)市場份額不斷下降，海運(yùn)服務(wù)貿(mào)易逆差嚴(yán)重，“方便旗”現(xiàn)象普遍。上述原因值得反思，并應(yīng)從制度上予以完善。

第三，沿海稍帶政策應(yīng)審慎推廣。沿海捎帶政策的實(shí)施，將會(huì)對(duì)國內(nèi)沿海運(yùn)輸企業(yè)產(chǎn)生較大的沖擊，樞紐港之間的競爭更加激烈，中小港口將面臨兩難選擇。目前有超過20個(gè)省市都提出了申建自貿(mào)區(qū)。若所有沿海自貿(mào)區(qū)均獲準(zhǔn)經(jīng)營沿海捎帶業(yè)務(wù)，將會(huì)引發(fā)中國港口進(jìn)一步開放，使得過多外輪流入中國，造成國內(nèi)運(yùn)輸市場混亂，導(dǎo)致政府對(duì)運(yùn)輸業(yè)監(jiān)管的難度加大。此外，沿海捎帶政策與國際船舶登記制度之間，存在著政策效應(yīng)相互抵消的可能，不利于吸引“方便旗”船舶回歸。

沿海運(yùn)輸關(guān)系國家安全，“外輪捎帶”應(yīng)當(dāng)禁止

依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，經(jīng)營沿海捎帶業(yè)務(wù)需要滿足以下條件：第一，中資航運(yùn)公司須注冊(cè)在境內(nèi)，且取得《國際班輪運(yùn)輸經(jīng)營資格登記證》；第二，船舶須是中資航運(yùn)公司全資或控股擁有的非五星旗國際航行船舶，須備案且不得擅自轉(zhuǎn)租；第三，捎帶的貨物須是外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱貨物，且以自貿(mào)區(qū)開放港口為國際中轉(zhuǎn)港。第四，捎帶的范圍限于國內(nèi)沿海對(duì)外開放港口與自貿(mào)區(qū)開放港口之間。

沿海捎帶政策實(shí)施后，外資班輪公司曾在多個(gè)場合呼吁：希望外資航運(yùn)企業(yè)和中資航運(yùn)企業(yè)有著同樣的市場準(zhǔn)入制度，希望外國企業(yè)和中國企業(yè)都有一個(gè)公平競爭的商業(yè)環(huán)境。

然而，沿海運(yùn)輸與國際運(yùn)輸是兩個(gè)不同的市場。與國內(nèi)沿海運(yùn)輸企業(yè)相比，國際運(yùn)營商具有明顯的優(yōu)勢(shì)。有文章指出，沿海航運(yùn)市場與遠(yuǎn)洋航運(yùn)市場相比較，存在稅負(fù)不平等、成本不平等、燃油價(jià)格不平等等差異，開放沿海運(yùn)輸市場，有可能形成3個(gè)不公平現(xiàn)象：內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)的不公平；大型企業(yè)與小企業(yè)的不公平；國企與民企的不公平。開放沿海運(yùn)輸權(quán)，會(huì)沖擊國內(nèi)支線企業(yè)生存，增加航運(yùn)及相關(guān)輔助業(yè)的失業(yè)；破壞國內(nèi)沿海支線布局，降低行業(yè)規(guī)模效應(yīng)；削弱我國經(jīng)營外貿(mào)航線船公司擁有沿海支線配套服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致我國船公司集裝箱國際線承運(yùn)份額下降，不利于國家經(jīng)濟(jì)安全。

國際航運(yùn)市場根據(jù)政府間海運(yùn)協(xié)定，按照對(duì)等原則進(jìn)行開放。國外主要航運(yùn)、貿(mào)易國家（地區(qū)）尚未向我國開放沿海捎帶業(yè)務(wù)。我國是世界集裝箱貨物生成量最大的國家，即使一些國家（地區(qū)）承諾對(duì)中國開放，從箱量上對(duì)比仍然是不平衡的開放。

此外，允許“外輪捎帶”還會(huì)沖擊香港國際航運(yùn)中心的地位。許多外國航運(yùn)公司表示，如果允許，他們會(huì)將大量轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)從香港轉(zhuǎn)移到較便宜的大陸樞紐港。有分析認(rèn)為，在最壞情況下，香港港口吞吐量會(huì)在十年內(nèi)減半。開放沿海運(yùn)輸市場，不符合國家整體利益。

建設(shè)國際航運(yùn)中心，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，注重“軟實(shí)力”提升，積極參與國際航運(yùn)規(guī)則制定

2014年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)海運(yùn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》。這是新中國成立以來首次將海運(yùn)業(yè)提升到國家戰(zhàn)略層面。《若干意見》明確提出，要大力發(fā)展現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)業(yè)，加快推進(jìn)國際航運(yùn)中心的建設(shè)。

目前，中國正在建設(shè)和準(zhǔn)備建設(shè)的國際航運(yùn)中心較多，各個(gè)航運(yùn)中心建設(shè)存在一定趨同性。這將影響航運(yùn)中心要素的集聚。中心多了，就沒有重心了。中國應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)妥推進(jìn)，避免世界級(jí)的中心沒建起來，卻耗費(fèi)了大量資源。

2016年7月14日，《新華—波羅的海國際航運(yùn)中心發(fā)展指數(shù)報(bào)告（2016）》在上海發(fā)布。結(jié)果顯示，全球十大國際航運(yùn)中心中，新加坡、倫敦、香港依舊位列前三，上海居第六位。

這個(gè)排名本身也很能說明問題。2015年，中國港口吞吐量在全球港口排名中遙遙領(lǐng)先。全球十大港口中，中國大陸港口占據(jù)了七席；全球十大集裝箱港口中，中國大陸港口占據(jù)了六席。但是，在全球十大國際航運(yùn)中心中，中國大陸僅有上海入圍?？梢?，貨物吞吐量第一并不是國際航運(yùn)中心的必要條件，而僅僅是港口綜合實(shí)力的重要但非唯一的指標(biāo)。

根據(jù)中央部署，到2020年，上海將基本建成具有全球航運(yùn)資源配置能力的國際航運(yùn)中心。海洋強(qiáng)國、“一帶一路”建設(shè)等國家戰(zhàn)略的推進(jìn)為上海國際航運(yùn)中心建設(shè)提供了很好契機(jī)。上海最大的特色和優(yōu)勢(shì)是腹地經(jīng)濟(jì)。由于地理位置和政策環(huán)境等因素，在國際集裝箱中轉(zhuǎn)方面，上海難以超越香港和新加坡。上海既無必要也沒可能在各項(xiàng)指標(biāo)上全面領(lǐng)先。貨物吞吐量第一并不是國際航運(yùn)中心的必要條件，而僅僅是港口綜合實(shí)力的重要但非唯一的指標(biāo)。例如，倫敦的吞吐量和航線密度都遠(yuǎn)不如上海，但倫敦卻是公認(rèn)的國際航運(yùn)中心。倫敦與海運(yùn)相關(guān)的高端服務(wù)業(yè)如仲裁、理賠、租船、保險(xiǎn)、融資等都非常健全和發(fā)達(dá)，信息服務(wù)便捷。高端航運(yùn)服務(wù)業(yè)是上海國際航運(yùn)中心建設(shè)過程中的短板，是上海未來應(yīng)該努力發(fā)展的方向。

從發(fā)展趨勢(shì)看，航運(yùn)服務(wù)將成為國際航運(yùn)中心發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力。提升航運(yùn)“軟實(shí)力”，積極參與國際航運(yùn)規(guī)則制定，做國際航運(yùn)規(guī)則引領(lǐng)者，將成為中國未來航運(yùn)政策的關(guān)鍵。2016年8月1日實(shí)施的《上海市推進(jìn)國際航運(yùn)中心建設(shè)條例》提出，“營造具有國際競爭力的航運(yùn)發(fā)展環(huán)境”，建成“具有全球航運(yùn)資源配置能力,與國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的國際航運(yùn)中心”?！稐l例》專章對(duì)航運(yùn)服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定，“鼓勵(lì)上海航運(yùn)組織積極參與國際航運(yùn)規(guī)則制定，提高上海國際航運(yùn)中心的國際影響力。”這為上海國際航運(yùn)中心建設(shè)指明了方向。

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院國際法研究所副研究員，最高人民法院“一帶一路”司法研究基地秘書長）