王建華

農(nóng)地確權中種植大戶權益保護之探討

王建華

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作是維護廣大農(nóng)民合法土地權益、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的一項基礎性工作。截至今年9月底，江蘇省99%的應確權行政村已啟動確權工作，其中65%以上的行政村具備了登記頒證條件。從全省試點情況看，各地基本上做到了“應確盡確”，極個別沒有開展試點的地方要么是符合規(guī)定不進行確權的，要么是矛盾糾紛一時難以調(diào)處暫不開展確權的。在暫不開展確權的情形中，就有不少種植大戶要求對其耕種的全部土地進行確權登記頒證。近期，筆者通過深入基層調(diào)研，并翻閱相關的權屬證明和稅費繳納憑證，對大戶要求確權產(chǎn)生的矛盾糾紛做了一些思考。

要求開展確權種植大戶的類型

主動“撿”地形成的種植大戶。一、二輪承包時因稅費負擔較重被“丟棄”的地，自己“撿”過來種植形成的種植大戶。儀征市沈某在一輪土地承包時有5口人，按每人1.4畝的標準共分得承包地7畝。后來沈某每季都能“撿”一定數(shù)量的地，村里也及時將他“撿”到的地予以登記。到了1998年土地二輪承包時，沈某名下已經(jīng)擁有了80多畝地，并在二輪承包的證書上詳細記載?，F(xiàn)在村里開展土地確權工作，沈某以一、二輪承包都由自己種植且證書都有記載為由，要求把所有耕種的土地都確權登記到自己名下。

被動“攤”地形成的種植大戶。農(nóng)戶在土地二輪承包初期都獲得了相應的承包地，后來因外出打工將自己承包地棄耕拋荒，村里將土地重新“分攤”給其他農(nóng)戶而形成的種植大戶。南京市溧水區(qū)洪藍鎮(zhèn)王某在土地二輪承包時獲得了承包地2.75畝，其間本村不少外出農(nóng)戶將自家土地棄耕拋荒，村里為了完成農(nóng)業(yè)稅費上交任務，主動將這些拋荒的土地“分攤”給王某等農(nóng)戶耕種，并與王某簽訂了一頁紙的“承包”合同，致使王某名下?lián)碛?0多畝土地。自從開展土地確權后，王某就一直向有關部門反映，要求把其耕種的70多畝土地確權登記到其名下。

“兩田制”形成的種植大戶。

江蘇省極個別地方至今仍實行“兩田制”，農(nóng)戶除了獲得應有的“口糧田”外，再也沒有其他土地，如果想種更多的“責任田”，則需要向發(fā)包方繳納一定的承包金，一般每畝每年200元。個別有經(jīng)營能力和市場頭腦的農(nóng)民向發(fā)包方申請承包數(shù)十畝以上的土地，承包期限到二輪承包期滿，承包金一次性付清。現(xiàn)在這些農(nóng)民要求對其承包的“責任田”進行確權，理由是：這部分“責任田”是其長期承包的，承包租金都已一次性交完，理應確權到自己的名下。

“移民”種地形成的種植大戶。土地二輪承包初期，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅猛，本地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)較為充分，不少承包地呈現(xiàn)拋荒或半拋荒狀態(tài)，鄉(xiāng)村兩級為了解決本地土地拋荒難題，引導部分外地農(nóng)

民承包土地種植。經(jīng)過幾年的發(fā)展，這部分農(nóng)民嘗到了甜頭，獲得了一定收益，陸續(xù)將全家人戶口遷往蘇南鄉(xiāng)村，也得到了應有的宅基地?！耙泼瘛睉舾N的土地也取得了土地承包經(jīng)營權證書，有的“移民”戶證書上記載的土地面積多達近百畝?，F(xiàn)在這些“移民”要求村里視其為本村村民，要享有同等待遇，對其耕種的承包地要進行確權登記發(fā)證。

對種植大戶確權要把握好幾個關鍵點

把握準“以二輪承包為基礎”的含義。中央明文規(guī)定這次土地確權登記頒證是以土地二輪承包為基礎，是對二輪承包工作的完善和提高，不是推倒重來，更不是打亂重分。各地要準確理解“以二輪承包為基礎”這個關鍵點的基本含義，對二輪承包初期獲得正常面積的土地應該以此為基礎進行確權，如果二輪承包時獲得土地比較多，明顯有失公平，雖然二輪承包證書上有登記，但證書登記的方式和內(nèi)容都不合法規(guī)，就不能簡單地以二輪承包時取得的面積為基礎。如儀征市沈某要求確權的土地，一旦簡單地以二輪承包證書上的面積進行確權登記，則會造成“確錯權、頒錯證”。

分清楚土地“承包”和“流轉”的關系。在這次確權登記頒證過程中，要做好“入戶調(diào)查”工作，對種植大戶或家庭農(nóng)場的土地種植現(xiàn)狀進行調(diào)查摸底，搞清楚土地流轉的來龍去脈。重點分清土地的“承包”和“流轉”關系，若以家庭承包方式獲得的土地，就應是“承包”關系，理應將土地確權到農(nóng)戶名下；若以“流轉”方式獲得的土地經(jīng)營權，則就是有一定期限的“流轉”關系，不能把“流入”的土地確權到種植大戶名下。南京溧水王某要求對其耕種的所有土地進行確權，就是以為村里已經(jīng)將別人棄耕撂荒的土地重新“承包”給本人了，并且還有一頁紙的“承包”合同作為依據(jù)。這就是對土地“承包”與“流轉”關系的誤解和混淆。

掌握好最新的土地承包狀況。

個別地方在小范圍內(nèi)調(diào)整土地，對種植大戶的面積也作了相應的調(diào)整，應以最新的調(diào)整現(xiàn)狀進行確權。相關法律法規(guī)明確規(guī)定在承包期內(nèi)一般不得調(diào)整承包地，只有在幾種特殊情形下才能在個別農(nóng)戶之間進行適當調(diào)整，并且要嚴格履行相關手續(xù)。然而在現(xiàn)實生活中，承包地頻繁調(diào)整時有出現(xiàn)，有的是村民民主約定形成的慣例，有的是土地征用導致的結果，還有的是解決人地矛盾的方法。針對種種調(diào)整土地的情形，只要農(nóng)民都一致贊成調(diào)整承包地，對調(diào)整后的土地承包關系也沒有異議，此次確權就應以調(diào)整后所形成最新的土地承包關系進行確權。確權完成后，需要及時對發(fā)生面積變動的種植大戶的土地進行詳細記載，明確調(diào)整后各戶流入土地的面積和方位四至，從而更好地保護土地流轉雙方的合法權益。

在確權過程中保護好種植大戶權益的幾點思考

要進行正確的宣傳發(fā)動。各地在開展確權登記頒證之前要進行正確的政策宣傳和輿論造勢，真正做到宣傳全覆蓋、發(fā)動無死角。重點要讓種植大戶知曉這次確權登記頒證的目的和意義，理解確權登記頒證的基本做法和主要內(nèi)容，領會“以二輪承包為基礎”的精神實質(zhì)，避免他們對政策知曉道聽途說、對政策理解一知半解，產(chǎn)生不必要的矛盾糾紛。

要做細做實工作方案?？h級主管部門在制定實施方案前，要對本區(qū)域里的種植大戶做詳細的摸底調(diào)查，明確對種植大戶確權登記頒證的基本原則和政策要求，便于基層更好地貫徹落實。鄉(xiāng)村兩級在推進試點工作過程中，要制定細致靠實的實施方案，盡量做到“一村一策”、“一組一策”，解決好種植大戶土地“應確”和“不確”的關系，切忌眉毛胡子一把抓，把所有耕種的土地都確給種植大戶，產(chǎn)生大量矛盾隱患。

要充分調(diào)動廣大農(nóng)民積極性。

對一些疑難問題的調(diào)處，要積極發(fā)揮民主自治的作用，充分依靠農(nóng)民自主協(xié)商確定糾紛調(diào)處方法。對本地農(nóng)民耕種面積“奇多”、外地農(nóng)民成為本村 “地主”等突出問題，要依靠村里的老干部、老黨員、老群眾代表，對這些種植大戶形成的原因進行回顧和解釋，發(fā)動他們共同協(xié)商解決好此類矛盾糾紛的辦法，確保確權登記頒證工作真正惠民生、得民心。

要保護好種植大戶的合法權益。對種植大戶二輪承包時獲得的土地承包經(jīng)營權，這次一定要不折不扣地確權到位。對以“流轉”方式獲得的土地，要解釋這部分土地的權屬關系，征得種植大戶的理解與支持，做到明確權屬、保持現(xiàn)狀、期滿返回，確保種養(yǎng)大戶的利益不受損。

（作者單位：江蘇省農(nóng)委經(jīng)管站）