劉　曉　源

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東淄博255000)

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信用政府理論與制度研究

劉曉源

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東淄博255000)

信用政府側(cè)重從信用角度詮釋法治政府的內(nèi)涵，被視為法治國家秩序的基石，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求與必然產(chǎn)物。信用政府理論與社會契約論、市民社會理論淵源深厚，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)以立信為本，失信必責(zé)。我國信用政府建設(shè)在制度實踐中仍存在只重短期利益、部門利益與財信沖突等問題，對此應(yīng)予以必要的反思與改良，以建立政府與民眾之間的深厚信任。

信用；信用政府；法治政府

一、信用政府建設(shè)的意義

中共十八屆四中全會明確指出我國全面推進(jìn)依法治國，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，并指出法治政府必須是“誠實守信”的政府，這意味著，法治政府必然包含“信用政府”的特質(zhì)。中共十八屆五中全會再次強(qiáng)調(diào)“全面依法治國”，統(tǒng)籌推進(jìn)“政治建設(shè)”，而信用政府恰恰為全面依法治國與推進(jìn)政治建設(shè)提供了必要的基礎(chǔ)保障，降低了建設(shè)小康社會的社會成本，是我國推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面實現(xiàn)依法治國的基石和靈魂。

具體而言，信用政府是人與人之間交往的紐帶，其降低了社會交往成本與交易成本，減小了社會風(fēng)險，滿足了人們的安全需要，促進(jìn)了整個社會政治經(jīng)濟(jì)的有序、協(xié)調(diào)發(fā)展，具體說來，信用政府建設(shè)包含以下三方面的意義。

(一)信用政府是人類群體生活的需要，是人類互依互存的前提與基礎(chǔ)

即使在最低信任度的社會也存在著信用，人類是典型的群居動物，如果沒有信任和合作，人類就無法組織任何生產(chǎn)活動，也會因為高昂的交易費用而難以維系生活。恰如米爾思所言：沒有信任(信用)這種東西，人類社會就根本不會存在，就此而言，信任(信用)是社會生活一個必不可少的先決條件[1]5。政府信用是連接與促進(jìn)人與人之間交往的紐帶，政府是國家促進(jìn)或阻礙信用生成與穩(wěn)定發(fā)展的最重要因素之一。高信用政府往往對應(yīng)高信用國家，低信用政府往往對應(yīng)低信用國家。低信用的國家因其高昂的交往成本只能維系低迷的生產(chǎn)力發(fā)展，一旦戰(zhàn)爭爆發(fā)也難以團(tuán)結(jié)起來一致對外，因此很難位于優(yōu)秀的民族國家之列。反之，高信用的國家則因為信用而大大降低了社會交易成本，生產(chǎn)力得以迅速發(fā)展；戰(zhàn)爭爆發(fā)時，這類社會也更容易團(tuán)結(jié)起來共同對敵。由此可見，這種高信用的民族國家才可能列于優(yōu)秀民族之林，而低信用的國家在歷史的前進(jìn)中勢必逐漸衰敗或直接被戰(zhàn)爭淘汰。這種淘汰的機(jī)制事實上是優(yōu)勝劣汰的自然法則，反襯出信用政府在人類社會存續(xù)與發(fā)展中至關(guān)重要的作用。沒有信用政府，社會群落則面臨被淘汰的危險；只有擁有信任與信用并依賴信用政府對之的保障與鞏固，才能使得人們在各種環(huán)境中互依互存，穩(wěn)定發(fā)展。因此，信用政府已經(jīng)成為人類社群互相依存發(fā)展的需要與前提。

(二)信用政府是法治國家秩序的基石

法治國家是秩序的融合體，沒有秩序國將不國。我們常常認(rèn)為任何秩序均是以暴力為前設(shè)和保障的，這只是第一個層面的問題；第二個層面更為深刻的問題是，這種暴力只是一種信用的保障機(jī)制。國家和公民之間是一種信用關(guān)系，公民需要遵守國家制定的維護(hù)秩序之規(guī)定即法律，國家為公民提供安定、良好的秩序。個別公民一旦嚴(yán)重違反這種規(guī)定，國家就啟用暴力機(jī)制將其懲罰。可見，暴力機(jī)制是維護(hù)信用的手段，它為信用提供保障機(jī)制，而不是秩序的主要維護(hù)力量。倘若大多數(shù)公民都破壞秩序，暴力資源是不足以與之對抗的。國家秩序的真正基石其實是信用——公民與國家兩者之間的信用，這種信用通過合理的懲罰機(jī)制作為后盾而已。政府信用則是國家一方的信用體制，也是維系國家與公民信用的最重要力量。建設(shè)信用政府正是將這一力量穩(wěn)固化、體制化。因此，一個國家的政府是否遵守公民與國家間的信用，是否成為信用政府，是有效維持國家安定有序的根本基石。

(三)信用政府是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

信用與經(jīng)濟(jì)存在著天然的聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步與發(fā)展意味著社會總成本小于社會總產(chǎn)出。因此如何降低市場交易成本，提高社會產(chǎn)出就成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。而交易成本與信用是成反比的，信用越高，需要的交易成本就越低，信用越低則需要更多的交易成本*從微觀上講，交易雙方若互不信賴，那么就需要詳細(xì)調(diào)查對方，請律師與對方簽訂嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤瑫?，要求定金、?dān)保、擔(dān)保人，等等；這些都是昂貴的交易成本，這些微觀的交易成本集合起來，在宏觀上就是巨大無比的經(jīng)濟(jì)成本，將極大阻礙市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會繁榮。由此，市場經(jīng)濟(jì)中的各個企業(yè)，尤為注重自己的品牌意識，自身的品牌就代表著企業(yè)、商品的信用程度，信用度高的品牌就可以降低交易成本。。此外，信用甚至可以作為一種稀缺資源進(jìn)行交易，例如名牌商品的價格總是高于普通商品，名牌商標(biāo)可以進(jìn)行交易并且價值連城。信用不但是市場經(jīng)濟(jì)的潤滑劑，也是市場經(jīng)濟(jì)的必需品和試金石。市場經(jīng)濟(jì)在一定程度上可以通過重復(fù)博弈的途徑促進(jìn)信用發(fā)展，但是對于惡劣破壞市場經(jīng)濟(jì)信用的違法與犯罪行為就顯得無能為力了，這時候就需要信用政府的介入。信用政府不但可以通過嚴(yán)懲和打擊違反信用的違法與犯罪行為保護(hù)市場經(jīng)濟(jì)信用機(jī)制，還能通過“有形之手”的宏觀調(diào)控修正“無形之手”的市場機(jī)制。政府宏觀調(diào)控的“有形之手”無疑能夠支撐市場信用，還能有效維護(hù)市場交易的道德準(zhǔn)則。信用政府一旦在市場經(jīng)濟(jì)中建立了信用形象，就會大大減低政府與市場交易(指宏觀調(diào)控)的交易費用，宏觀調(diào)控就會事半功倍。此外，信用政府的監(jiān)督作用會改善人們道德觀念，改良市場交往的信用機(jī)制，從而使市場交易費用大大減低。

綜上所述，信用政府一方面作為社會信用的靈魂，決定了社會交往的質(zhì)量；另一方面信用政府連接著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治政府建設(shè)，其意義高遠(yuǎn)而重大。

二、信用政府的界定

(一)信用政府的概念

在西方學(xué)界，政府概念是有廣義、狹義之分的。廣義的政府是指所有的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，狹義的政府則特指公共權(quán)力機(jī)關(guān)中的行政機(jī)關(guān)[2]295-296。在國內(nèi)，針對我國的現(xiàn)狀，很多學(xué)者對政府提出自己的見解。有學(xué)者認(rèn)為，凡是執(zhí)政黨權(quán)力涉及的行政機(jī)關(guān)和其他公共權(quán)力機(jī)關(guān)可以視為政府。一些學(xué)者更為寬泛地認(rèn)為人大、政協(xié)以及被政府委托的人民團(tuán)體、民主黨派的所有機(jī)構(gòu)都應(yīng)歸入政府之范圍。也有學(xué)者認(rèn)為，除了公共權(quán)力機(jī)關(guān)，國有經(jīng)濟(jì)組織和事業(yè)單位也應(yīng)列入政府之中[3]48-49。這里我們采用狹義政府的概念，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是政府的最主要組成部分。因為這樣可以突出行政權(quán)力運作的主體與行政管理的主體，且可以避免政府概念外延過于寬泛。

明確了政府的內(nèi)涵，信用政府則基于此可以界定為：能夠?qū)衽c其他主體履行信用職責(zé)、承擔(dān)信用責(zé)任并具有良好信譽(yù)的政府機(jī)關(guān)。這一界定包含以下幾方面內(nèi)容：第一，信用政府的信用是一種職責(zé)。一方面，根據(jù)近現(xiàn)代政府理論，政府是人民以契約的形式讓渡自己一部分權(quán)力而組建的國家機(jī)關(guān)，人民和政府的關(guān)系是政治委托—代理關(guān)系[4]60，政府作為人民的代理人需要獲得人民的信任，并根據(jù)與人民的契約認(rèn)真履行其職責(zé)——這種職責(zé)可以認(rèn)為是政府契約中的承諾，繼而成為政府行為的重要準(zhǔn)則。另一方面，政府的信用職責(zé)來自法律的約束。從憲法到行政法無不對政府的職責(zé)做出規(guī)定，這些有關(guān)法定職責(zé)的規(guī)定與政府信用密切相關(guān)，如行政法的信賴保護(hù)原則，給政府設(shè)立了法定的政府信用職責(zé)，政府違反相關(guān)規(guī)定時會承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。第二，信用政府是公民對政府具有較高信任度的政府。公民對政府的信任建立在國家行政機(jī)關(guān)在參與的社會交往中能夠忠實履行約定、履踐承諾基礎(chǔ)之上。一方面，政府通過對行政相對人的正當(dāng)管理，誠實履行在管理活動和行政合同中的義務(wù)，取得行政相對人的信任；另一方面，政府在法律和行政法規(guī)、規(guī)章的制定與執(zhí)行時，能夠忠實履行自己職權(quán)、實現(xiàn)正義，以維護(hù)公共利益為目的從而取得社會的信任[5]51。第三，信用政府反映了政府與公民的特殊互動關(guān)系：政府不但是承擔(dān)信用職責(zé)、履行信用承諾、執(zhí)行信用義務(wù)的客體，也是具有信用意識、主動完成信用行為的主體。因此信用政府也指具有積極信用意識、良好信用態(tài)度、忠誠信用行為的政府機(jī)關(guān)。如果說政府的信用職責(zé)與義務(wù)是法律要求的，那么政府在信用問題上的主觀態(tài)度與主觀意識是其具有的職業(yè)道德決定的。政府固然是法治之下的政府，但法律空隙之間還要依靠政府的自由裁量行為，這些依自由裁量權(quán)的政府行為能否始終如一地恪守信用原則，當(dāng)然取決于政府機(jī)關(guān)及公務(wù)員的主觀意識和職業(yè)道德素養(yǎng)。

(二)信用政府獨特的性質(zhì)

信用政府作為特殊的社會信用主體，不同于其他任何社會團(tuán)體和信用主體，這決定了信用政府有著獨特的性質(zhì)。

1.信用政府與公民之間的信用關(guān)系具有非對等性

政府的信用是單方的，只強(qiáng)制要求政府單方遵守信用約定，而不強(qiáng)制要求信用相對方的信用回應(yīng)和回饋行為。信用政府強(qiáng)調(diào)公眾對政府的信任及政府自身持續(xù)的信用行為，自身必須對公眾盡到信用職責(zé)，履行信用義務(wù)，忠實履踐自身承諾，鼓勵公眾對自己做出信用回應(yīng)，而不是強(qiáng)制之。這體現(xiàn)了政府與公民之間是政治代理人與委托人的關(guān)系，政府作為代理人需要忠于委托人的意志，以誠信無愧于自己本職工作；而委托人則主要是享有權(quán)利、享受相關(guān)服務(wù)，卻鮮有信用義務(wù)。

2.信用政府的信用行為具有壟斷性和不可替代性

政府所提供的信用服務(wù)是社會管理的服務(wù)，具有不可選擇性和不可替代性。這就產(chǎn)生了一個問題：信用關(guān)系的維持有賴于有效的激勵機(jī)制與約束機(jī)制的作用。在市場中重復(fù)博弈的條件下，交易伙伴如果具有失信行為，其他市場主體可以選擇不與其交易對其進(jìn)行懲罰，并由此避免新的利益損失；而在政府與公民的交往中，公民無法通過拒絕交往使政府受信任懲罰，也無法找到可替代政府的角色與之發(fā)生類似交往[3]50。因此，政府的壟斷性與不可替代性是其獨有的特質(zhì)。

3.信用政府的信用較其他信用更容易受到侵害而喪失

信用政府相對公民具有絕對的強(qiáng)勢地位。從權(quán)力上講，其擁有管理社會公共事物的職權(quán)，往往作為管理者面對行政相對人，可以輕易地控制相對人的行為；從資源上講，政府有著絕對的信息優(yōu)勢和財力優(yōu)勢等，政府的行為是否真的合乎信用常常難以被公民及時知曉和了解，阻礙了公民對政府信用行為的判定；從構(gòu)成和運作上講，政府由眾多公務(wù)員、重重機(jī)構(gòu)構(gòu)成，公務(wù)員素質(zhì)參差不齊，機(jī)構(gòu)錯綜復(fù)雜，在運作時能否一以貫之地遵守信用，確難預(yù)料。所以，信用政府的信用維系是一項艱難而又重要的制度建設(shè)任務(wù)。

三、信用政府的理論基礎(chǔ)與原則

(一)信用政府的理論基礎(chǔ)

1．社會契約論對信用政府的支持

國家從實質(zhì)上講，是人類文明社會發(fā)展的產(chǎn)物，而不是理性設(shè)計的結(jié)果?？墒乾F(xiàn)代民主法治國家仍需要社會契約論的理性理論與市民社會、政治國家理論的支撐，這既是現(xiàn)代文明(理性)制度構(gòu)建的依據(jù)，也是保障權(quán)利、建設(shè)憲政的理論支持——它給予人類社會一種類似宗教信仰性的解說，也給予一種歷史的抽象與總結(jié)。所以理性構(gòu)架下的社會契約論，既維護(hù)了現(xiàn)代民主國家的信仰，也作為一種歷史的剪影與抽象為現(xiàn)代制度提供合理的理論依據(jù)。

社會契約論指出，國家和政府來源于人民的同意和授權(quán)。人民作為國家的主人與政府簽訂類似這樣的契約：人民以委托人的身份將國家公共管理的具體權(quán)力委托給政府，人民則可以抽出更多的精力增進(jìn)其個體利益；政府通過獲得的權(quán)力管理公共事務(wù)，維護(hù)秩序與安全，保障產(chǎn)權(quán)，提供必要的公共產(chǎn)品、必須的公共服務(wù)，從而保證人民的各項權(quán)益；同時，政府亦獲得了相應(yīng)的公共權(quán)力與公共權(quán)威，并獲取了重要的社會地位與榮譽(yù)。

社會契約的簽訂促使政府和公民達(dá)成一種初步信賴關(guān)系。在完全信賴的前提下，契約是多余的；當(dāng)雙方并不是相當(dāng)信任時，則需要簽訂契約，明確并公示彼此的權(quán)利和義務(wù)。契約的簽訂，代表著信任的的達(dá)成。社會契約的簽訂，代表著政府與公民信任的建立。信任成了連接政府和公民的紐帶，信任也成為政府履行政府職能、正當(dāng)行使其代理權(quán)的前提。政府若違反了信用，無疑是對社會契約的違背，將導(dǎo)致代理權(quán)正當(dāng)性的喪失和公民反對，從而使契約“失效”。從這個角度我們可以認(rèn)為，社會契約的簽訂和達(dá)成，是政府必須建立信用的標(biāo)志，政府喪失信用，則喪失其執(zhí)政基礎(chǔ)。社會契約因簽訂而生效，政府既已明示自身義務(wù)，其也有義務(wù)將義務(wù)的執(zhí)行情況隨時報告給人民——這也是代理人向委托人及時匯報的義務(wù)，其方式是通過政府信息公開公示于民。政府信息公開也是政府將自身行為告知于民，以示政府行為之誠信，將信任關(guān)系貫徹始終的職責(zé)。

社會契約的簽訂一個重要意義是使得政府獲得公民的初步信任——正是在公民的同意與信任下，政府在簽約后才獲得了合法性。合法性是指被統(tǒng)治者認(rèn)為統(tǒng)治者的政治權(quán)力是正當(dāng)?shù)摹⒑虾醯懒x的，從而自愿服從或認(rèn)可的統(tǒng)治形態(tài)[6]562。任何政權(quán)也難以通過單純的暴力資源進(jìn)行統(tǒng)治，合法性成為政治統(tǒng)治的可靠保障，特別是在現(xiàn)代民主社會的今天，政府權(quán)力與權(quán)威更是依賴合法性，合法性成為現(xiàn)代民主國家統(tǒng)治的基本條件。社會契約論是政府合法性的基礎(chǔ)理論，政府在社會契約中因獲得人民的初步信任而獲得了自身的合法性；政府必須把這種信任貫徹到底，以此維系和鞏固自身合法性。信用政府則是以民眾信任、重視信用為基本要求的人民政府，堅持建設(shè)信用政府，就有效維系了政府的合法性。

2．市民社會理論對信用政府的貢獻(xiàn)

對市民社會理論做出經(jīng)典論證的是馬克思，他是古典市民社會觀念的終結(jié)者和當(dāng)代市民社會觀念的開啟者[7]56。他指出市民社會的基本特征是：(1)市民社會是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段在經(jīng)常交換的最大范圍內(nèi)*“經(jīng)常交換的最大范圍”是指人類社會在一定歷史階段可以經(jīng)常發(fā)生交換關(guān)系的最大范圍，這受生產(chǎn)力發(fā)展程度的制約。今天的這種范圍已擴(kuò)展至整個世界。產(chǎn)生的一種以生產(chǎn)和生活為物質(zhì)基礎(chǔ)的交往形式(當(dāng)然包括“該階段上的整個商業(yè)生活和工業(yè)生活”[8]41)。(2)市民社會有一種天然的世界性，雖然它往往要受諸多歷史條件的限制(也可以說當(dāng)適合的歷史時代來臨時，市民社會將成為現(xiàn)實的世界性)。(3)只要有經(jīng)常交換關(guān)系的物質(zhì)交往方式存在，就有市民社會存在。可見，依馬克思的觀點，市民社會也存在于前資本主義社會。只不過那時的市民社會并非獨立于國家而存在，而是作為政治的附屬物，如馬克思所言：“在這里，一切私人領(lǐng)域都有政治性質(zhì),或者都是政治領(lǐng)域?！盵8]284直到內(nèi)生于市民社會的主要力量——資產(chǎn)階級推翻封建專制，市民社會才得以獨立于政治國家。馬克思稱資產(chǎn)階級革命使“市民社會的等級差別完全成為社會差別”，“完成了政治國家與市民社會分離的過程”[8]344。從此，市民社會具有決定政治國家的力量。正如恩格斯所說“決不是國家制約和決定市民社會，而是市民社會制約和決定國家”[9]247。獨立的市民社會是商品經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，它的力量源于生產(chǎn)力的發(fā)展，來自市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)部。而市場經(jīng)濟(jì)則是契約經(jīng)濟(jì)。信用關(guān)系是契約經(jīng)濟(jì)的最基本要求，可以說，市場經(jīng)濟(jì)就是通過契約修復(fù)熟人社會的信用關(guān)系，以之維系經(jīng)濟(jì)交易的日常運作。同時，契約現(xiàn)象也成為市民社會市民日常生活最普遍、最基本的現(xiàn)象。當(dāng)獨立的市民社會組織政治國家時，契約轉(zhuǎn)而成為聯(lián)系二者的橋梁——這也是容易被接受的。市民社會于是通過契約建立了新的政治國家，兩者之間的契約則表達(dá)了市民社會對政治國家的信任(更有限制)；同時市民社會的契約信用關(guān)系也因之?dāng)U展到政治國家之中，政治國家成了市場經(jīng)濟(jì)(契約經(jīng)濟(jì))的延伸；市民社會中私法的誠實信用原則，也擴(kuò)張至政治領(lǐng)域。政治國家于是通過契約信用與市民社會連接起來，并且擁有了市民社會的信用基礎(chǔ)。之后其與市民社會互相作用，更需要政府信用的張揚(yáng)：市民社會的私權(quán)利需要政治國家公權(quán)力的保障，政治國家公權(quán)力的運作需要市民社會私權(quán)利的支持；市民社會以習(xí)慣法規(guī)范契約信用，政治國家則通過國家法保護(hù)契約信用；市民社會促進(jìn)契約信用經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治國家依存于這種經(jīng)濟(jì)支撐并努力維護(hù)之。這種政府信用張揚(yáng)的過程，其實也是信用政府建設(shè)的過程?？梢哉f，政府信用已成為政治國家對市民社會的行為方式。

(二)信用政府理論原則

1．政府統(tǒng)信原則

政府統(tǒng)信原則是指政府部門和各行政機(jī)關(guān)只能在自身職權(quán)范圍內(nèi)做出承諾，并忠實履踐承諾；下級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守上級主管機(jī)關(guān)做出的承諾，同級政府之間、相關(guān)行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)尊重彼此的合法承諾，以此做到上下政府機(jī)關(guān)、同級政府機(jī)關(guān)、相關(guān)行政機(jī)關(guān)承諾的協(xié)調(diào)、共存，使信用承諾一以貫之，最終實現(xiàn)。

政府統(tǒng)信原則具有十分重要的意義，我國雖是單一制政治結(jié)構(gòu)，但中央與地方各級政府、各個相關(guān)行政機(jī)關(guān)不免權(quán)責(zé)交叉，常常政出多門，彼此之間的承諾常常沖突、抵制，這就會阻礙承諾在行政機(jī)關(guān)間的履行與實現(xiàn)。各政府間必須統(tǒng)一思想，互相配合、互相協(xié)調(diào)，以努力實現(xiàn)各個行政機(jī)關(guān)的承諾；一旦有相關(guān)行政機(jī)關(guān)違背了承諾，這也許是一個行政機(jī)關(guān)的失信行為，但對公民來講，則是整個政府系統(tǒng)的失信行為，因此政府對失信承擔(dān)“連帶”責(zé)任。

對于政府統(tǒng)信原則我們需要做以下理解：(1)行政機(jī)關(guān)需要在自身職權(quán)范圍內(nèi)做出承諾。這是政府統(tǒng)信原則的預(yù)設(shè)條件，行政機(jī)關(guān)只有在職權(quán)范圍內(nèi)的承諾才是有效承諾，才有可執(zhí)行性。(2)政府和其他行政機(jī)關(guān)的承諾應(yīng)當(dāng)具有一致性和統(tǒng)一性，政府和其他行政機(jī)關(guān)對外是一個統(tǒng)一的整體，它們之間的承諾需要有通順的貫徹渠道。下級機(jī)關(guān)有義務(wù)遵守上級機(jī)關(guān)的承諾，不得再做出有違上級機(jī)關(guān)的承諾；在必要時下級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)作或直接履踐上級機(jī)關(guān)的承諾。同級的政府或行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重彼此的承諾，在對方要求時，可以提供必要幫助以實現(xiàn)承諾。其他相關(guān)的行政機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)對彼此合法的承諾互相扶持、互相協(xié)助。(3)政府統(tǒng)信原則有一個內(nèi)在要求，就是需要最大程度地減低或合并、撤銷職能范圍交叉和相似、相同的行政機(jī)關(guān)。因為此類行政機(jī)關(guān)往往會重復(fù)作業(yè)，有幾率對同一事項做出重復(fù)承諾或?qū)ν愂马椬龀霾煌兄Z，這就導(dǎo)致無效承諾和失信行為的頻繁產(chǎn)生，并導(dǎo)致行政行為成本的大幅增加。

2．信責(zé)統(tǒng)一原則

信責(zé)統(tǒng)一原則是指政府或行政機(jī)關(guān)的信用行為和承諾必須在法定職權(quán)的范圍內(nèi)，超越職權(quán)的信用行為和承諾則需要承擔(dān)相應(yīng)的法定責(zé)任。這一原則類似于職權(quán)與責(zé)任相一致原則，但比之更注重對政府信用職責(zé)的關(guān)注，是建設(shè)信用政府的關(guān)鍵條件。

信責(zé)統(tǒng)一原則的內(nèi)容包括：(1)政府或行政機(jī)關(guān)的信用行為必須在職權(quán)范圍內(nèi)，不能超越職權(quán)實施信用行為或做出承諾。(2)政府或行政機(jī)關(guān)的信用行為及承諾超越職權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的信用處罰(法定責(zé)任)。(3)政府或行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)行使的信用行為或做出的承諾與其承擔(dān)的責(zé)任相適應(yīng)*越權(quán)的信用行為或越權(quán)做出的承諾實際上是間接或直接危害信用政府威信與信用的作為，其要承擔(dān)適當(dāng)程度的懲罰，以達(dá)到兩個目的：其一通過懲罰，使懲罰足以懲處錯誤，警示他人不再違反；其二通過懲罰挽回政府或行政機(jī)關(guān)的威信，修復(fù)信用形象。若懲罰過輕會導(dǎo)致難以懲戒失信行為或不足以修補(bǔ)信用形象，懲罰過重則容易使政府或行政機(jī)關(guān)怯于行使其正當(dāng)信用行為或做出適當(dāng)承諾。。

3．信用保護(hù)原則

信用保護(hù)原則大致相當(dāng)于行政法上的信賴保護(hù)原則*信賴保護(hù)原則是大陸行政法的重要基本原則，它發(fā)源于德國，1976年德國《行政程序法》的頒布，標(biāo)志著行政信賴保護(hù)作為行政法的一項基本原則在法典中正式確立，后來有關(guān)信賴保護(hù)的學(xué)說和論爭不斷出現(xiàn)、演進(jìn)，最終被人們廣泛視為行政法基本原則加以認(rèn)識并在行政實踐中得以運用。，可視為淵源于民法中的誠實信用原則，是指政府或其他行政機(jī)關(guān)對在行政過程中形成的可預(yù)期的作為、承諾、規(guī)則、習(xí)慣等行為，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；若因重大公共利益需要而改變，也必須就公民因信賴政府而遭受的損失做出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救。信用保護(hù)原則是一項極為重要的權(quán)利與信用救濟(jì)原則。沒有救濟(jì)的權(quán)利不為權(quán)利，沒有救濟(jì)的信用不成信用，信用保護(hù)原則恰恰提供了對信用救濟(jì)的方案，在信用政府諸原則中占據(jù)核心地位。

理解信用保護(hù)原則需注意以下幾個方面：(1)信用保護(hù)原則中涉及到的行政行為可以是抽象行政行為，也可以是具體行政行為。(2)信用保護(hù)原則的責(zé)任承擔(dān)適用無過錯責(zé)任原則。(3)除了因重大公共利益的需要而變更的行政行為給公民造成的損失只需補(bǔ)償之外，行政主體在其他行政行為中根據(jù)各自過錯與過失需要承擔(dān)懲罰性的法律責(zé)任和賠償責(zé)任*類似于懲罰性民事責(zé)任。。(4)信賴保護(hù)是事后對信用的救濟(jì)原則，屬于事后救濟(jì)原則。

4．信任選拔原則

信任選拔原則是指公務(wù)員的準(zhǔn)入制度需要加入信用因素。公務(wù)員的獎懲、升降需要加入信用標(biāo)準(zhǔn)作為考核因素。政府或行政機(jī)關(guān)的所有行政行為都是由公務(wù)員具體做出與實施的，公務(wù)員的信用與否代表著政府的信用與否，信用政府的建設(shè)必然重視公務(wù)員的素質(zhì)與信用程度。信任選拔原則是在合理的范圍內(nèi)以適當(dāng)?shù)姆绞竭x拔高素質(zhì)公務(wù)員，鼓勵公務(wù)員的信用行為，以期為建立信用政府提供優(yōu)秀建設(shè)人才。

信任選拔原則主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)在公務(wù)員準(zhǔn)入制度中，應(yīng)當(dāng)查實公務(wù)員的信用情況，對于曾經(jīng)有明顯失信行為的人員應(yīng)當(dāng)審慎錄用。(2)在行政機(jī)關(guān)中多次失信或有重大失信行為的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)取消晉升資格，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)開除公職。(3)對于各級政府與重要行政機(jī)關(guān)首長應(yīng)當(dāng)實行適當(dāng)范圍的競選制度，由下而上，由公民選舉形式?jīng)Q定其職位，確保公民對政府官員信用的評斷暢通無阻。

四、信用政府制度實踐問題分析

凡是進(jìn)行政府改革的國家，必然存在或涉及到政府信用的制度實踐問題。當(dāng)代中國的信用政府建設(shè)基本狀況是良好的，但也顯露出一些不容輕視的負(fù)面態(tài)勢，甚至在某些地方還出現(xiàn)了政府信任危機(jī)。我們應(yīng)認(rèn)真吸取信用政府建設(shè)的經(jīng)驗，總結(jié)建設(shè)中的失誤與教訓(xùn)，為建設(shè)真正以公民為本位的信用政府，實現(xiàn)中國政治體制改革，構(gòu)建法治政府做出重要貢獻(xiàn)。中國信用政府建設(shè)在制度實踐上大體有以下問題值得歸納、思索與反思。

(一)政府存在短期行為的問題

在我國社會轉(zhuǎn)型期間，制度的不完善導(dǎo)致了諸多政府行為的隨意性與短期性。一旦政府的抽象行政行為和具體行政行為被短期化所左右，抽象行政行為或具體行政行為則有可能嚴(yán)重背離公共利益最大化的目標(biāo)，背離公眾的正當(dāng)行為規(guī)范，淪為政府實現(xiàn)眼前利益、兌現(xiàn)自身利益、制造短期政績的工具，從而導(dǎo)致抽象行政行為與公共政策公信力的大幅下降、具體行政行為喪失權(quán)威。政府行為的短期性具體表現(xiàn)在以下方面。

1．政府行為的隨意性

政府在做出抽象行政行為或公共政策時，對其可操作性、民眾的可接受性沒有充分考量，武斷做出抽象行政行為或公共政策結(jié)果常常是以失敗為代價*例如幾年前，很多省市頒布禁令，禁止煙花爆竹燃放。出于對爆竹生產(chǎn)安全、燃放安全與環(huán)境的著想，禁止煙花爆竹燃放無可厚非。然而，煙花爆竹燃放有著廣泛的社會基礎(chǔ)，甚至成為一種民族的傳統(tǒng)習(xí)俗存在，有無必要禁止之本身就是待討論的問題；即便有“禁止”的合理性，也需要經(jīng)過聽證程序和科學(xué)的論證以確定。武斷地直接頒布禁令，不但使之與公眾意愿相抵制，也使禁令難以執(zhí)行下去，最終成為無用的文本，也使政府的公信力受到挫折。。

2．政府存在追求短期經(jīng)濟(jì)利益的行為

不少地方政府片面追求GDP增長，不擇手段擴(kuò)大投資、增加出口(這是近年來投資和出口強(qiáng)勁增長的重要原因)。在政府追求眼前經(jīng)濟(jì)利益的作用下，很多投資不過是重復(fù)建設(shè)，引進(jìn)項目也是低水平重復(fù)，由此造成一些行業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，而另外諸多產(chǎn)業(yè)則產(chǎn)能嚴(yán)重不足，導(dǎo)致了地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重畸形。這種增長更造成了一種表面的虛假繁榮，而遺留的難以根治的問題成為增長的沉重代價*舉例來講，政府在短期內(nèi)過度開發(fā)土地資源，無度獲取土地的增值收益，導(dǎo)致房價的一路飆升；另外不少地方政府利用礦業(yè)審批權(quán)批準(zhǔn)不合格人員開礦，并為了財政收入忽略環(huán)保問題、開礦設(shè)施建設(shè)問題和可持續(xù)發(fā)展問題，導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重、礦難屢禁不止和礦產(chǎn)過度開采。這種為眼前經(jīng)濟(jì)利益而置長遠(yuǎn)利益不顧的做法，只會使民怨不止，到頭來必然重挫政府信用。。

3．政府行為的非連貫性

政府行為的非連貫性主要表現(xiàn)在上下屆政府行為的非連貫性。政府的抽象行政行為與其他決策的貫徹和實施常依賴于政府首長的私人態(tài)度，常常是一任政府一套思路、一套政策體系，各行其是。換屆之后的政府領(lǐng)導(dǎo)往往拒絕兌現(xiàn)上屆政府的抽象行政行為和后續(xù)性行為：上屆政府本應(yīng)承擔(dān)的政策義務(wù)常常被擱置，上屆政府留下的各種債務(wù)被拒不支付，上屆政府承諾的后續(xù)政策行為概不兌現(xiàn)。這種做法其實是把政府行為當(dāng)成一種隨意支配的個人行為——此種做法是對政府政策連續(xù)性的公然否定。結(jié)果導(dǎo)致公民合法權(quán)益受到損害，并激起公眾對政府的不滿與不信任，最終將政府信用的評價降低到零度。

(二)政府行為的公共利益目標(biāo)與其他利益目的的矛盾

政府行為應(yīng)當(dāng)以維系社會公正為宗旨，堅持公共性的觀念取向，理論上政府行為應(yīng)當(dāng)是追求公共利益最大化的行為。然而事實卻難以實現(xiàn)這一點。我們理論認(rèn)識上的政府是一個抽象的主體，是一個團(tuán)體的集合和整體；現(xiàn)實中政府卻是由許多具體行政機(jī)關(guān)、部門組成，其中公務(wù)員作為最小的個體來最終執(zhí)行和實現(xiàn)政府的職能。政府功能的實際執(zhí)行者們一旦顧及自身階級利益、政府利益、部門利益與地方利益，那么就會很大程度上偏離公共利益。這些利益與公共利益的緊張關(guān)系具體表現(xiàn)在以下方面。

1．政府代表的階級利益和政府維護(hù)的公共利益之間有時會發(fā)生沖突

政府維護(hù)的階級利益是代表大多數(shù)人的利益即人民的利益，而政府維護(hù)的公共利益為全體公民的利益。兩種利益在多數(shù)情況下是重合的，但也不乏在個別情況下產(chǎn)生沖突，政府則需要在兩種利益之間平衡。一旦兩種利益沖突，政府需要通過合法的民主程序來解決，不能武斷地做出判斷；如果專斷則會導(dǎo)致公眾的不理解與不滿，政府信用因而流失。

2．對政府利益的顧忌是影響政府行為公共性的重要方面

政府在實踐中有兩個效用目標(biāo)：其一是建立和設(shè)立有效制度，使政府收入最大化；其二是降低生產(chǎn)成本和交易費用讓社會產(chǎn)出最大化，從而支撐國家稅收。以上兩點也被稱為“諾思悖論”[10]21-23。 第一個目標(biāo)對應(yīng)的是政府利益最大化，第二個目標(biāo)對應(yīng)的是公共利益最大化。這兩個目標(biāo)顯然存在內(nèi)部排斥關(guān)系：第一個目標(biāo)是要通過建立有利于自身收益(提高稅收和收費)的基本規(guī)則和政策；第二個目標(biāo)則是忠于社會公共利益，力圖實現(xiàn)社會產(chǎn)出的最大化。欲實現(xiàn)第二個目標(biāo)需要減低生產(chǎn)成本、降低交易費用，從而提高生產(chǎn)利潤，鼓勵生產(chǎn)，促進(jìn)社會產(chǎn)出最大化；但第一個目標(biāo)則是通過各種稅收(收費)提高了生產(chǎn)成本與交易費用，抑制了生產(chǎn)積極性，降低了社會總產(chǎn)出?？傊卫媾c公共利益存在著內(nèi)部矛盾，倘若政府一味地追求政治利益必然會侵害到公共利益，導(dǎo)致公共利益遭受損失。我國在政治體制改革過程中，常常忽略對這一矛盾的關(guān)注。

3．實踐中，部門利益與地方利益對政府行為公共性的影響則是更直接的

部門利益與地方利益遠(yuǎn)比政治利益更狹隘，對政府行為的公共性影響也較大。部門利益注重本管轄單位的利益，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化、擴(kuò)大本部門及其成員的職權(quán)，鞏固、擴(kuò)大本部門的可控制資源，并借此謀求自身局部利益。在我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革中，受狹隘的部門利益的驅(qū)動，各行政機(jī)關(guān)常做出叛離公共利益的行為*部門利益具體表現(xiàn)在：第一，不少行政機(jī)關(guān)利用職權(quán)之便，制定傾向于自身利益的部門規(guī)章，更有甚者是以部門利益影響行政法規(guī)的制定。近20年來，由國務(wù)院各部門實際起草的行政法規(guī)而在人大和人大常委通過的法律中，由國務(wù)院各相關(guān)部門提交的法律提案竟占到總量的75%～85%。第二，在具體行政過程中，很多行政機(jī)關(guān)對于謀取部門利益的，則積極“作為”；對于與部門利益相抵觸的，則消極“不作為”。這使得一些關(guān)乎民生而不利于某些部門利益的法律、政策因之遲遲難以出臺(如反壟斷法、燃油稅制度等)。第三，我國政府各機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)設(shè)置偏多，職權(quán)交叉重疊。諸多部門在制定部門規(guī)章中都加強(qiáng)自己管轄權(quán)，導(dǎo)致更多職權(quán)的重疊與抵觸；在行使具體行政行為過程中，存在爭權(quán)和重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象。第四，我國許多行政機(jī)關(guān)保留與努力擴(kuò)大行政審批權(quán)，審批常常引起權(quán)力尋租的盛行，導(dǎo)致行政腐敗。有些部門甚至同時握有宏觀調(diào)控權(quán)與行政審批權(quán)，這就使他們?nèi)玺~得水，用宏觀調(diào)控權(quán)進(jìn)一步強(qiáng)化行政審批權(quán)，從而促進(jìn)部門利益最大化。 地方利益則是地方政府機(jī)關(guān)，違背全國性的政策、法規(guī)，濫用或怠于行使權(quán)力，以維護(hù)或擴(kuò)大該地方局部利益的傾向。。地方利益與部門利益一樣，以犧牲公共利益為代價，來保護(hù)局部利益、控制更多資源。許多地方政府機(jī)關(guān)有地方利益保護(hù)的傾向，他們利用與維護(hù)部門相似的手段，排斥公共利益，注重關(guān)乎自身的局部范圍的利益，進(jìn)而導(dǎo)致了行政效率的降低、經(jīng)濟(jì)運作成本的升高、腐敗的滋生與泛濫。偏執(zhí)地強(qiáng)調(diào)部門利益和地方利益的保護(hù)嚴(yán)重?fù)p毀了政府的信用，導(dǎo)致公眾對政府部門的極度不滿。

總之，政府行為的公共利益目標(biāo)往往因其他利益目的影響而偏離公共性的目標(biāo)，這在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期、政治體制改革期間屢見不鮮，亦成為我們改善政府信用機(jī)制，建設(shè)信用政府所要面臨的嚴(yán)峻問題。欲建立信用政府，政府必須以公共利益為基點和出發(fā)點，解決好公共利益與其他利益的關(guān)系。任何偏離公共利益的政府行為，只能對社會的發(fā)展、政府的信用、政治的穩(wěn)定造成危害。

(三)政府財政問題對信用的影響

政府財政是政府正常運作的物質(zhì)保障。維系龐雜的行政機(jī)關(guān)、龐大的公務(wù)員隊伍生計，履行任何一項行政職能都需要財力的投入。從某種意義上講，政府履行職能的能力直接決定于財政能力的大小。沒有財政支持，政府無法提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，也無法履踐自己的承諾，建設(shè)信用政府亦無從談起。然而，我國政府部門和各級行政機(jī)關(guān)卻常常面臨諸多財政的問題，使得行政機(jī)關(guān)在行使公務(wù)時，有時不得不因為財政問題而打折扣。我國政府和各行政機(jī)關(guān)面臨的財政問題主要有以下幾點。

1.地方政府和各級行政機(jī)關(guān)沒有足夠的財政經(jīng)費支持

我國政府部門和行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員隊伍非常龐大，以致不少地方政府財政捉襟見肘，政府的全部財政收入只能勉強(qiáng)保證公務(wù)員工資的發(fā)放，以致政府履行其最基本的法定職責(zé)也缺乏必須的經(jīng)費支持[3]146。

2.沒有足夠經(jīng)費支持的地方政府不得不尋找其他渠道擴(kuò)大收入

目前，地方政府的實際資金來源主要是三方面，一是源于稅收財政預(yù)算內(nèi)的收入，二是各種形式的預(yù)算外收入，三是五花八門、很不規(guī)范的非預(yù)算收入[3]146。在第一種收入不足的情況下，第二種和第三種收入方式就接踵而來了。據(jù)統(tǒng)計我國政府收入體系中預(yù)算內(nèi)收入約占50%左右，而預(yù)算外收入和非預(yù)算收入則達(dá)到25%左右。目前很多縣、市已經(jīng)形成了“預(yù)算內(nèi)資金吃飯，預(yù)算外資金建設(shè)”的格局[3]147。

3.在財政困難的同時，存在財政浪費與財政腐敗現(xiàn)象

其一，財政違法違規(guī)操作，在財政支出中有法不依、有章不循、紀(jì)律松弛、花錢大手大腳、重復(fù)建設(shè)、超預(yù)算建設(shè)、不計效益奢侈擺闊、吃喝玩樂等現(xiàn)象比比皆是[11]177。如政府的政績工程，亂收費、亂攤派、亂罰款和公款辦各種節(jié)慶活動等，致使某些地方政府負(fù)債嚴(yán)重，顯性債務(wù)、潛在的顯性債務(wù)和潛在的隱性債務(wù)*所謂顯性債務(wù)，也就是指已經(jīng)發(fā)生的債務(wù)；所謂潛在的顯性債務(wù)，主要是指地方政府所辦的國有企業(yè)出現(xiàn)虧損、金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)眾多以及地方政府對企事業(yè)單位融資或者借貸提供擔(dān)保所致；所謂潛在的隱性債務(wù)，主要是指地方政府所承擔(dān)的公共職能所致。數(shù)額特別巨大[12]177-178，有的地方平均每個縣負(fù)債4.11億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債552萬元[12]178。

其二，財政腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在公款消費履禁不止，如1994年我國社會集團(tuán)消費達(dá)5164億元，占全社會消費的21.25%，其中至少五分之一是用于公款吃喝玩樂的。 挪用濫支預(yù)算外資金，在1995年全國查處挪用濫用的預(yù)算外資金達(dá)到102億元[12]180。

這些問題嚴(yán)重擾亂了市場的正常經(jīng)濟(jì)秩序、也降低了行政運作的效率、限制了政府的正常行政行為。其必然使得政府信用在低效中損耗、在財政混亂中持續(xù)走低。

五、信用政府建設(shè)路徑

建設(shè)信用政府還面臨許多問題，解決這些問題的對策可以歸結(jié)為以下方面。

(一)完善民主、法治制度構(gòu)架

民主、法治是信用政府建立的圓心和支柱。民主選舉可以保證公民對政府權(quán)力來源的控制，保證政府權(quán)力的合法來源，并使政府獲得公民最廣泛的支持；法治為信用政府提供最重要的制度保障，使政府運作制度化、非人格化。民主、法治為政府提供了生命與力量，并給予政府更低的制度成本，是信用政府建設(shè)首要解決的問題。

(二)規(guī)范政府權(quán)力

政府的權(quán)力必須是與政府能力相適應(yīng)的權(quán)力，權(quán)力不但需要法治控制(在法律規(guī)定范圍內(nèi)有效行使)，在財政允許的范圍內(nèi)行使，而且需要科學(xué)的分工和平衡，從而控制權(quán)力不被濫用。

(三)精簡政府組織機(jī)構(gòu)

目前政府和行政機(jī)關(guān)設(shè)置龐雜、職權(quán)交叉，政府公務(wù)員、官員過多，有些素質(zhì)較低，缺乏正確的考核機(jī)制和激勵機(jī)制。因此需要精簡政府組織機(jī)構(gòu)，合并、撤銷職權(quán)相同或相似的機(jī)構(gòu)；改善公務(wù)員準(zhǔn)入制度；改進(jìn)政府官員考核機(jī)制，提供有效的激勵機(jī)制，引導(dǎo)政府主動維系公共利益。

(四)建立完備的政府責(zé)任制度、切實可靠的監(jiān)督制度

目前還沒有建立完備的政府責(zé)任制度、切實可靠的監(jiān)督制度。完善政府責(zé)任制度，并建立、健全多維度可操作性的監(jiān)督機(jī)制，是保障政府信用、救濟(jì)失信行為、懲罰政府失信行為和督促政府正確行為的有效和重要保障。當(dāng)然，制度實踐中的問題并不能通過寥寥數(shù)語就能立竿見影地予以解決，只有建立合理的評價指標(biāo)，在此指導(dǎo)下循序漸進(jìn)的改革，才有望引導(dǎo)問題的良好解決，保障信用政府的制度建設(shè)。

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(責(zé)任編輯李逢超)

On the Theoretical Framework and Institutional Practice of the Credit Government

Liu Xiaoyuan

(SchoolofLaw,ShandongUniversityofTechnology,Zibo255000,China)

A credit government interprets the connotation of the government of law particularly from the perspective of the credit, which is regarded as the cornerstone of a legal state, and also as the demand and inevitable outcome of the market economy. Deeply rooted in the social contract and the civil society, the theory about the credit government stresses that the credibility should be valued and the practice of cracking credit should be punished. However, during the practice of the credit government construction, problems emerge from time to time, for example, the short-term benefit is overstated, and there exist the departmental benefits and the conflict between the finance and credit. All these deserve reflection and improving on the part of the government, so as to establish deep trust between the government and people.

credit; credit government; government by law

2016-05-27

山東省社會科學(xué)規(guī)劃項目“法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下法律解釋的本體與方法研究”(14CFXJ15)；山東理工大學(xué)青年教師發(fā)展支持計劃資助項目。

劉曉源，男，山東淄博人，山東理工大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，公法學(xué)博士后。

D63

A

1672-0040(2016)05-0029-09