王 菲，任中平

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川 南充 637002）

農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)困境與改進(jìn)路徑

王 菲，任中平

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川 南充 637002）

自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主模式已在全國(guó)實(shí)行30多年。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變革，農(nóng)村基層治理環(huán)境也發(fā)生了深刻改變，給以村民自治為主的鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，包括現(xiàn)有自治單元難以發(fā)揮作用、農(nóng)村家庭矛盾增多、鄉(xiāng)村環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重等。為此，要進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理能力,推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，鼓勵(lì)基層自治單元?jiǎng)?chuàng)新，增強(qiáng)農(nóng)村組織治理能力；整合鄉(xiāng)土社會(huì)現(xiàn)有資本，重構(gòu)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價(jià)值體系；改革公共產(chǎn)品供給體制，構(gòu)建多元協(xié)作供給模式。

農(nóng)村基層治理；治理體系；治理能力；公共產(chǎn)品供給

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，“農(nóng)村作用是個(gè)變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”。[1]農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展與基層社會(huì)的治理能力密切相關(guān)。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村是國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)。因而，只有抓住農(nóng)村這個(gè)“基礎(chǔ)”，對(duì)農(nóng)村治理能力這個(gè)根基進(jìn)行審視，才能更好地提升基層社會(huì)的治理能力，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)由單一、封閉走向多元、開(kāi)放，對(duì)舊有的鄉(xiāng)村秩序和治理體系提出了新的挑戰(zhàn)。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，完善農(nóng)村治理體系、增強(qiáng)治理能力，成為當(dāng)前農(nóng)村民主政治建設(shè)的一大挑戰(zhàn)，也成為現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中一項(xiàng)重要的任務(wù)。

一、當(dāng)前農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)困境

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生著深刻變革，沖擊著舊有的鄉(xiāng)村秩序和治理體系，以村民自治為主體的基層治理面臨新的挑戰(zhàn)。概括起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）現(xiàn)有自治單元作用有限 自20世紀(jì)80年代人民公社制度解體后，我國(guó)農(nóng)村采取了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，代表著國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下則推行以村民為主體的自治制度，即以行政村為自治單元的自治制度。進(jìn)入21世紀(jì)，為了減輕農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民的負(fù)擔(dān)和國(guó)家財(cái)政的壓力，大力推行合村并組，行政村的數(shù)量急劇減少。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)村民委員會(huì)從2000年到2014年，由73.5萬(wàn)個(gè)減少到58.5萬(wàn)個(gè)，總數(shù)減少了1／5，[2]平均每年大約減少1萬(wàn)個(gè)村民委員會(huì)，每天大約有30個(gè)行政村消失。行政村的合并有利于減少農(nóng)村治理的經(jīng)濟(jì)成本，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造空間。但村組合并使行政村的管理范圍擴(kuò)大，給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)了更大的挑戰(zhàn)：首先，強(qiáng)化了村民自治組織的行政化傾向。合村并組后，威脅農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的因素增加，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的考慮，通過(guò)各種途徑和方式影響新的村莊政治。例如為了平衡原來(lái)各村組間的人事、減少矛盾，在村支兩委成員的選舉中鄉(xiāng)鎮(zhèn)府直接出面勸退一些競(jìng)選人，這樣一來(lái)，村級(jí)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)關(guān)系就變成了直接的行政干預(yù)。此外，新的村莊干部由于對(duì)合并后新村的村情村委缺少了解，缺乏治理權(quán)威，因而在工作中也希望能夠借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威。由此，深化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的行政干預(yù)，擠壓了以村民為主體的自主性治理空間。其次，弱化了村莊管理的社會(huì)基礎(chǔ)。合村并組后，增加了信息了解的難度，離散了村莊原有的組織架構(gòu)，摧毀了原來(lái)的“熟人”、“半熟人”社會(huì)，改變了村民長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)集體的認(rèn)知。村莊管理范圍的擴(kuò)大使原有的小范圍的熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)割裂，村莊治理的社會(huì)關(guān)聯(lián)被削弱，村民間的利益整合和集體共識(shí)達(dá)成更困難。在此情況下，村民之間的矛盾沖突和利益糾紛增多，農(nóng)村治理的治理績(jī)效大打折扣。上述問(wèn)題表明以行政村為自治單元的自治制度難以發(fā)揮作用，村民自治制度進(jìn)入發(fā)展瓶頸。

（二）農(nóng)村家庭矛盾屢見(jiàn)不鮮 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)禮治社會(huì)，是以傳統(tǒng)的人倫道德為依據(jù)建立起來(lái)的共同體，鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的維護(hù)不需要靠外力維持而是以從教化中養(yǎng)成的禮維持。[3]在此環(huán)境中，良風(fēng)美俗成為一種重要的社會(huì)治理資源，使鄉(xiāng)村社會(huì)秩序井然。但當(dāng)前的農(nóng)村，情況卻發(fā)生了很大變化，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出打工，導(dǎo)致農(nóng)村傳統(tǒng)觀念的淡化和良風(fēng)美俗的損蝕。維系農(nóng)村社會(huì)和諧的家庭秩序被打破，農(nóng)村家庭矛盾增多，主要有三個(gè)方面：其一，“空巢”老人贍養(yǎng)問(wèn)題。人口流動(dòng)帶來(lái)的“空巢”老人養(yǎng)老問(wèn)題不容小覷，根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)：截至2014年底，60歲以上老年人口超過(guò)2億，空巢老人突破1億，失能半失能老人達(dá)到3500萬(wàn)，[4]按照相關(guān)統(tǒng)計(jì)計(jì)算，到本世紀(jì)中葉，每3個(gè)人中就會(huì)有1個(gè)老人。在中國(guó)，養(yǎng)老基本上傾向于家庭養(yǎng)老，農(nóng)村尤其如此。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮的影響，利益追求已成為外出務(wù)工年輕人的新價(jià)值觀，傳統(tǒng)文化中的孝道幾乎被滌蕩干凈，加之空間上的隔離，年輕一輩要盡孝道，也不太可能。留守老人基本都是自食其力，繁重的農(nóng)活、疾病的困擾、精神的空虛，都不利于老年人的晚年生活。其二，留守兒童問(wèn)題。據(jù)全國(guó)婦聯(lián)調(diào)查顯示：目前全國(guó)有農(nóng)村留守兒童6100多萬(wàn)，占農(nóng)村兒童的37.7%，占全國(guó)兒童的21.88%，重慶、四川、安徽、江西等地的留守兒童占農(nóng)村兒童的比例已達(dá)到50%。[5]由于父母外出，孩子在家由老人看管，不僅得不到細(xì)致的照料，反而還要過(guò)早地分擔(dān)家務(wù)。父母對(duì)孩子僅僅是物質(zhì)上的滿足，在心理健康、文化教育以及安全保障等方面關(guān)心不足。近些年來(lái)，關(guān)于留守兒童意外傷害、意外死亡、留守女童遭受性侵等事件頻頻發(fā)生。其三，婚姻不牢，離異增加。婚姻牢固、家庭穩(wěn)定是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。然而，由于農(nóng)村人口快速流動(dòng)，夫妻天各一方，空間上的隔離使婚姻失去了共同生活的重要基礎(chǔ)，同時(shí)留守婦女在家勞動(dòng)強(qiáng)度大、精神壓力大、缺乏安全感，也容易出現(xiàn)精神和行為上的出軌。這樣一來(lái)，勢(shì)必影響婚姻的牢固。

（三）鄉(xiāng)村環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重 隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)村向新農(nóng)村社區(qū)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為鄉(xiāng)村環(huán)境的改善提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，與此同時(shí)，還給農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了不容忽視的負(fù)面影響。一是生活垃圾問(wèn)題。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)，生活所產(chǎn)生的垃圾大部分都無(wú)毒無(wú)害，基本上可以被環(huán)境分解。但隨著農(nóng)村居住地集中、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變使得農(nóng)村環(huán)境的分解能力遭到一定程度的破壞，農(nóng)村社區(qū)缺乏統(tǒng)一的垃圾處理中心，大量的塑料制品、玻璃產(chǎn)品等自然無(wú)法分解的生活垃圾被隨意丟棄，造成了農(nóng)村社區(qū)生活垃圾污染嚴(yán)重。二是工業(yè)污染。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，越來(lái)越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都是低技術(shù)含量的粗放型發(fā)展，以犧牲環(huán)境為代價(jià)；有一些城市將污染嚴(yán)重的企業(yè)直接轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，鄉(xiāng)村直接成為城市工業(yè)污染的轉(zhuǎn)移地，對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境構(gòu)成了極大的威脅。三是水資源和土壤污染。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)藥、化肥、汽油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的使用，其殘留物留在土壤和水源中，影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)村居民的健康。過(guò)量使用化肥，短時(shí)間能夠有效提升土壤肥力，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，容易降低土壤活性以及產(chǎn)生大量重金屬物質(zhì)，使土壤養(yǎng)分下降、污染嚴(yán)重。規(guī)模化養(yǎng)殖業(yè)的出現(xiàn)，給農(nóng)民帶來(lái)了可觀的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也給環(huán)境污染埋下了隱患。人們瘋狂修建各種養(yǎng)殖場(chǎng)，產(chǎn)生的污水以及動(dòng)物糞便未經(jīng)處理而直接排出，嚴(yán)重影響了大氣環(huán)境以及村莊周邊的水源。此外，隨著城市化的快速擴(kuò)張，城市周邊的農(nóng)田、山林、河流等被占用，成為“水泥森林”而失去了原有的田園風(fēng)光。生態(tài)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中遭到嚴(yán)重毀壞，有的則處于無(wú)人管理、自生自滅的狀態(tài)。農(nóng)村地區(qū)存在的臟、亂、差和種種污染情況表明，鄉(xiāng)村環(huán)境治理迫在眉睫。

二、導(dǎo)致農(nóng)村基層治理現(xiàn)實(shí)困境的因素分析

上述問(wèn)題表明，新形勢(shì)下農(nóng)村基層治理面臨新的矛盾和問(wèn)題，特別是以村民為主的自治制度進(jìn)入發(fā)展瓶頸后，使現(xiàn)有的村民民主管理制度和基層治理體制遭到質(zhì)疑和否定。因此，分析阻礙農(nóng)村基層治理的因素，能夠正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)村基層治理面臨的困難，以更好地解決問(wèn)題。

（一）農(nóng)村民間組織發(fā)育程度低 農(nóng)村民間組織就是“在村民委員會(huì)這一群眾自治制度平臺(tái)上開(kāi)展各種自治活動(dòng)，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我保護(hù)”，[6]因而其核心功能就是自治功能。農(nóng)村民間組織發(fā)育程度的高低直接影響村民自治功能的有效實(shí)施。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)有的以行政村為自治單元的村級(jí)組織陷入發(fā)展瓶頸，重要原因就是農(nóng)村民間組織發(fā)育程度較低，存在行政依賴、管理能力薄弱、自身功能定位不準(zhǔn)確等問(wèn)題，未能有效配合村委會(huì)等村級(jí)組織的自治功能的發(fā)揮。農(nóng)村民間組織在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定方面，具有組織參與、組織治理等功能。[7]各種民間組織作為農(nóng)民利益的代表，能夠?qū)⒔M織程度低、力量分散的單個(gè)農(nóng)民聯(lián)合起來(lái)形成強(qiáng)有力的整體，為農(nóng)民參與政治生活、表達(dá)自身利益提供了組織化的渠道。新世紀(jì)以來(lái)，由于撤鄉(xiāng)并村、新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化等諸多制度建構(gòu)同時(shí)進(jìn)行，破壞了農(nóng)村原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，使原本分散的農(nóng)民力量更加支離破碎，農(nóng)村民間組織的發(fā)育程度低，加劇了以村民自治制度有效參與不足的情況。在傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村治理中，“皇權(quán)不下縣”，以鄉(xiāng)紳為主體的自治組織占據(jù)著主導(dǎo)地位。新中國(guó)成立后，隨著人民公社體制的確立，鄉(xiāng)村社會(huì)原有的民間組織被迫解體。改革開(kāi)放后，隨著國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷和鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)育，農(nóng)村民間組織慢慢發(fā)展起來(lái)，逐漸成為廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我管理的主要形式。在村組合并后，行政村的管理范圍擴(kuò)大，從而使農(nóng)村民間組織成長(zhǎng)、管理的空間擴(kuò)展，需在利益整合和公共服務(wù)供給方面承擔(dān)更多的責(zé)任。但長(zhǎng)期以來(lái)，政府與民間組織的關(guān)系被定義為管理與被管理的關(guān)系，民間組織被排斥在社會(huì)管理之外，不能夠承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)管理責(zé)任。農(nóng)村民間組織不健全、發(fā)育程度低，直接影響了制度變遷背景下村級(jí)組織自治功能的有效發(fā)揮。

（二）傳統(tǒng)價(jià)值體系逐漸衰落 鄉(xiāng)村是中國(guó)文化的“根”，鄉(xiāng)村是傳統(tǒng)文化的“載體”，但隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村大量人口外流，農(nóng)村“空心化”日益嚴(yán)重，傳統(tǒng)文化生長(zhǎng)的土壤出現(xiàn)荒漠化傾向。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)村文化能夠?yàn)猷l(xiāng)村治理提供村規(guī)民約、公共規(guī)則、道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則，從而使鄉(xiāng)村社會(huì)富有規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)鄰里互助、家庭和睦。內(nèi)化了鄉(xiāng)村價(jià)值的農(nóng)村文化，對(duì)村民行為提供了道德和倫理的約束，村民行為被約束在鄉(xiāng)村秩序范圍內(nèi)。[8]伴隨著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化開(kāi)始衰敗，傳統(tǒng)價(jià)值體系受到?jīng)_擊，良風(fēng)美俗逐漸消逝，維系農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的家庭秩序被打破，導(dǎo)致農(nóng)村家庭矛盾增多。一方面，社會(huì)道德規(guī)范急劇下滑。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮的影響下，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式被打破。利益追逐過(guò)程中，部分村民受金錢價(jià)值觀的影響，逐漸丟棄了樸素的道德價(jià)值觀念，造成了農(nóng)村社會(huì)道德碎片化。如村民的自私觀念、功利心理等逐漸膨脹，炫富比闊現(xiàn)象在農(nóng)村十分普遍。又如對(duì)農(nóng)村“奉子成婚”現(xiàn)象的態(tài)度，作為保守勢(shì)力代表的老年人對(duì)此也習(xí)以為常，部分中年父母認(rèn)為這是一種“長(zhǎng)臉”行為，農(nóng)村青年對(duì)此表現(xiàn)出了更強(qiáng)的開(kāi)放性與包容性?！胺钭映苫椤睂?shí)際上是社會(huì)風(fēng)氣退化的表現(xiàn)，村民輿論對(duì)此類事件表現(xiàn)出的寬容和認(rèn)可，在一定程度上也預(yù)示著農(nóng)村社會(huì)道德的下滑。另一方面，家庭倫理道德逐漸衰敗。梁漱溟認(rèn)為：“一切的社會(huì)組織均以家為中心，所有的人際關(guān)心，都從家的關(guān)系出發(fā)”。[9]當(dāng)前農(nóng)村“老人贍養(yǎng)”、“婚姻不牢”等問(wèn)題沖擊著家庭倫理道德，同時(shí)對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定也產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。近幾年來(lái)，農(nóng)村離婚率持續(xù)上升。人口流動(dòng)改變了人們對(duì)于離婚的態(tài)度，越來(lái)越多的村民認(rèn)為離婚不再是一件丑事。過(guò)去的鄉(xiāng)土社會(huì)，贍養(yǎng)老人是每個(gè)村民都能夠盡到的責(zé)任和義務(wù)。在現(xiàn)代化的沖擊下，農(nóng)村社會(huì)孝道堪憂，部分青年人對(duì)老人采取置之不理、互相推諉的態(tài)度，老人贍養(yǎng)問(wèn)題已成為農(nóng)村社會(huì)的新矛盾。農(nóng)村社會(huì)道德的滑坡和家庭倫理的衰敗，使鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價(jià)值體系受到?jīng)_擊，造成農(nóng)村家庭矛盾增加。

（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足 在現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。一方面是發(fā)展方式的問(wèn)題，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn)，破壞了原有的生態(tài)環(huán)境，使農(nóng)村的環(huán)境自凈能力減弱；另一方面也有體制的問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境管理體系的建立更多的傾向于城市，環(huán)境治理方面公共產(chǎn)品的供給也存在城鄉(xiāng)失衡現(xiàn)象，主要變現(xiàn)為：一是環(huán)保公共教育缺乏，造成農(nóng)村組織和農(nóng)民環(huán)保意識(shí)差。各級(jí)政府不重視農(nóng)村環(huán)保政策的宣傳教育，從而使基層政府和領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保意識(shí)低，少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)保法律法規(guī)知之甚少。在招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)等過(guò)程中，忽視了環(huán)境成本，造成基層政府亂審批、亂開(kāi)發(fā)。另外，農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)薄弱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過(guò)度使用農(nóng)藥、化肥，生活垃圾隨處丟棄、森林樹(shù)木隨意砍伐現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加劇了農(nóng)村的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。二是環(huán)保規(guī)劃滯后、資金投入不足，造成農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)都忽視了農(nóng)村地區(qū)，環(huán)保政策、環(huán)保規(guī)劃以及環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)均供給不足。目前，國(guó)家還沒(méi)有制定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃，缺乏對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略性部署。城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口集中居住規(guī)模迅速擴(kuò)張，但在新村、新房的建設(shè)過(guò)程中，配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍缺位，大部分農(nóng)村集中居住地缺少規(guī)劃，從而使其任意、盲目發(fā)展。同時(shí)國(guó)家的環(huán)保治理投入都用于防止工業(yè)企業(yè)污染和城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)農(nóng)村環(huán)保治理的投入嚴(yán)重不足。除了少數(shù)農(nóng)村示范點(diǎn)有少量投入外，農(nóng)村的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施基本空白。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本無(wú)環(huán)保工作人員，多數(shù)農(nóng)村出現(xiàn)公共環(huán)境“無(wú)人管”的現(xiàn)象，垃圾任意堆砌。

三、提升鄉(xiāng)村治理能力的改進(jìn)路徑

根據(jù)上述分析，我國(guó)的農(nóng)村基層治理面臨著新的挑戰(zhàn)和困難。完善農(nóng)村基層治理應(yīng)立足農(nóng)村社會(huì)的具體條件和現(xiàn)實(shí)情境，根據(jù)影響農(nóng)村基層治理因素，提出以下對(duì)策和建議：

（一）鼓勵(lì)基層自治單元?jiǎng)?chuàng)新，增強(qiáng)農(nóng)村組織治理能力 自上個(gè)世紀(jì)90年代后期以來(lái)，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部的流動(dòng)增加和分化加劇，原有的以行政村為單位的自治組織難以發(fā)揮作用，迫切需要實(shí)現(xiàn)村級(jí)治理模式的轉(zhuǎn)型。為解決這一難題，迫切需要在基層民主的實(shí)踐探索中，突破原有的村級(jí)治理模式，實(shí)現(xiàn)基層自治單元?jiǎng)?chuàng)新。近年來(lái)，各地在實(shí)踐探索中充分利用現(xiàn)有的村莊資源，按照“地域相近、利益相關(guān)、文化相連”的原則，在保留行政村一級(jí)自治組織的基礎(chǔ)上，將自治重心下沉，逐漸形成“兩級(jí)村民自治”的基層治理格局。[10](P102)例如，湖北省秭歸縣在農(nóng)村社區(qū)治理改革不徹底的情況下，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享”等原則，劃小自治單元、設(shè)立村落自治的經(jīng)驗(yàn)具有普遍的借鑒意義。其主要做法：將行政村劃分為居住農(nóng)戶30－80戶左右、地域面積為1－2平方公里的許多小村落；村落內(nèi)部搭建村落理事會(huì)平臺(tái)，設(shè)立“一長(zhǎng)八員”分類管理，“一長(zhǎng)八員”主要為服務(wù)性質(zhì)職能，不收取工作報(bào)酬；村落內(nèi)部的公共事務(wù)由群眾共同討論、決策、執(zhí)行。涉及村落外部的事務(wù)以及村落之間的公共事務(wù)，則由理事會(huì)向行政村提出，行政村負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決。這一自治組織彌補(bǔ)了行政村單元過(guò)大的缺陷，充分發(fā)揮了村落內(nèi)部成員的自治作用，同時(shí)嚴(yán)格界定了村落與行政村的關(guān)系，避免了村落受到來(lái)自行政村的行政干預(yù)，保證了村民充分的自治。[10](P10)又如，都江堰柳街鎮(zhèn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，以散居院落整治為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)以黨組織引導(dǎo)建立院落自治管理機(jī)制。成立院落黨小組，在院落黨小組的指導(dǎo)下按相鄰組合的原則成立院落業(yè)主管理委員會(huì)，制定院落自治章程，通過(guò)召集群眾民主議事，實(shí)現(xiàn)院落居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。以村落、院落為自治單元的創(chuàng)新實(shí)踐，提升了村級(jí)組織的治理能力，促進(jìn)了村民自治的落實(shí)，有力地推動(dòng)了基層治理創(chuàng)新探。

（二）整合鄉(xiāng)土社會(huì)現(xiàn)有資本，重構(gòu)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價(jià)值體系 帕特南認(rèn)為社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率。[11]當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村最主要的兩種社會(huì)資本就是現(xiàn)代鄉(xiāng)賢和宗族規(guī)范，充分利用他們有利于將“原子化”的農(nóng)民凝聚起來(lái)。張頤武將現(xiàn)代社會(huì)鄉(xiāng)賢分為“在場(chǎng)”和“不在場(chǎng)”兩種，[12]在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序受到?jīng)_擊、傳統(tǒng)社會(huì)紐帶嚴(yán)重松弛的情況下，鄉(xiāng)賢在粘合鄉(xiāng)土社會(huì)、凝聚鄉(xiāng)民共識(shí)方面起著關(guān)鍵作用。鄉(xiāng)賢對(duì)傳統(tǒng)和現(xiàn)代都有一定的了解：一方面，他們?cè)l(xiāng)土，對(duì)鄉(xiāng)村情況和傳統(tǒng)風(fēng)俗比較了解；另一方面，他們具有新知識(shí)、新視野，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的知識(shí)、價(jià)值觀念等有一定的了解，因而成為連接傳統(tǒng)與現(xiàn)代的橋梁。鄉(xiāng)賢在村莊地位較高，村民們大都能聽(tīng)得進(jìn)去他們的意見(jiàn)，他們能夠利用村民接受的方式來(lái)傳遞現(xiàn)代文明，讓現(xiàn)代的法律知識(shí)和精神與傳統(tǒng)的價(jià)值和倫理有效協(xié)調(diào)，重構(gòu)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化。另外，還應(yīng)正確引導(dǎo)和利用宗族組織，發(fā)揮這一傳統(tǒng)資本在鄉(xiāng)村治理中的重要作用。過(guò)去的鄉(xiāng)土社會(huì)是一個(gè)宗法、禮治社會(huì)，同一姓氏將村民連接起來(lái)，宗族組織在鄉(xiāng)村發(fā)展和村民日常生活中發(fā)揮著重要作用，宗族規(guī)范是維系鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。宗族處理公共事?wù)采取的協(xié)商、民主等方式都是現(xiàn)代社會(huì)提倡的價(jià)值觀念。利用宗族規(guī)范來(lái)約束村民，借用宗族的凝聚力來(lái)培育村民的認(rèn)同感和責(zé)任感，使鄉(xiāng)村治理有序進(jìn)行。還應(yīng)特別注意，部分宗族規(guī)范內(nèi)容存在與法律相背的情況，應(yīng)正確處理宗族治理與依法治理的關(guān)系。同時(shí)對(duì)于宗族組織帶來(lái)的負(fù)面影響，如賄選、勢(shì)力龐大等阻礙民主發(fā)展的方面更應(yīng)加以正確的引導(dǎo)，使其更好地發(fā)揮服務(wù)村莊治理的作用。因而，需整合利用現(xiàn)代鄉(xiāng)賢、宗族組織等鄉(xiāng)土社會(huì)資本，凝聚鄉(xiāng)民對(duì)于鄉(xiāng)土社會(huì)的認(rèn)同感和歸屬感，達(dá)到傳統(tǒng)與現(xiàn)代的連接，重構(gòu)鄉(xiāng)土精神和傳統(tǒng)倫理，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理和諧有序進(jìn)行。

（三）改革公共產(chǎn)品供給體制，構(gòu)建多元協(xié)作供給模式 面對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和公共服務(wù)供給不足的困境，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，迫切需要改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給機(jī)制。首先，公共產(chǎn)品供給主體應(yīng)多元化。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給存在“政府失靈”、“市場(chǎng)失靈”等多種狀況，說(shuō)明單靠某一種供給模式是不可行的，應(yīng)建立“多元化”的供給機(jī)制。[13]在公共產(chǎn)品的供給方面，除政府外，還要發(fā)揮企業(yè)、民間團(tuán)體等非政府組織的作用，共同參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，以減輕政府負(fù)擔(dān)，有效滿足農(nóng)村、農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的多樣化需求。在實(shí)現(xiàn)主體多元化的過(guò)程中，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，明確分層提供的類別。例如，水利建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，對(duì)于環(huán)衛(wèi)、安保等公共服務(wù)可以采用政府購(gòu)買的方式由市場(chǎng)提供。其次，公共產(chǎn)品籌資手段應(yīng)多樣化。財(cái)力是公共產(chǎn)品供給的最基本保障，直接影響公共產(chǎn)品的供給水平。在主體多元的基礎(chǔ)上，拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金來(lái)源渠道，實(shí)行多元籌資手段。除了財(cái)政支出和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等基本籌資手段外，應(yīng)充分吸納社會(huì)資本參與其中。對(duì)于郵政服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生等業(yè)務(wù)，以承包經(jīng)營(yíng)的方式由企業(yè)來(lái)組織實(shí)施；對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以財(cái)政貼息的方式引導(dǎo)金融系統(tǒng)投資；對(duì)于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)村文化娛樂(lè)等投資少、見(jiàn)效快的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，以成立各類農(nóng)民合作組織鼓勵(lì)農(nóng)民合作集資。最后，公共產(chǎn)品需求表達(dá)應(yīng)準(zhǔn)確化。構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民的公共需求偏好有效表達(dá)機(jī)制，讓農(nóng)民能充分表達(dá)其對(duì)公共產(chǎn)品真實(shí)需求，從而使政府能夠根據(jù)農(nóng)民的需求迫切程度和財(cái)力的實(shí)際情況，更加精準(zhǔn)地供給農(nóng)村公共產(chǎn)品，提升公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率。構(gòu)建多元協(xié)作供給模式，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升公共服務(wù)水平，以此來(lái)改善鄉(xiāng)村環(huán)境問(wèn)題。

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Rural Grassroots Governance：Realistic Predicament and Improved Path

WANG Fei,REN Zhong-ping
（School of Politics and Administration，China West Norma University，Nanchong Sichuan，637002）

Since the late 1990s，Villagers＇autonomy as the core of rural grassroots democratic model has beenpracticed in the country for more than 30 years.At present，with the rapid reform of rural economic and social， the rural grass－roots governance environment has had the profound change，which has brought new challenges and problems，including the difficulty of the existing autonomous units，the increase of rural family conflicts，and the increasingly serious environmental problems in rural areas.Therefore，improving the capacity of rural governance and promote the grassroots level construction，need to encourage grass－roots autonomous units of innovation，reconstruction of rural traditional value system，Construction of public product diversity collaboration supply mode.

rural grassroots governance；capacity of hovernance;public product supply

D616

A

1674-0882(2016)01-0009-05

2015－11－08

王 菲（1992－），女，四川華鎣人，在讀碩士，研究方向：基層民主與基層治理；

任中平（1955－），男，山西柳林人，教授，研究方向：當(dāng)代中國(guó)政治。

〔責(zé)任編輯 趙曉潔〕