田威

（長江大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，湖北 荊州　434000）

農(nóng)村土地確權(quán)存在困境與對策研究

田威

（長江大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，湖北 荊州434000）

當(dāng)前我國土地確權(quán)中存在對土地權(quán)證的作用認(rèn)識不足、一些已私自開墾的“四荒”土地確權(quán)難以落實、在耕地上建成的私人住宅阻礙了土地確權(quán)、技術(shù)和費用問題影響土地確權(quán)的精準(zhǔn)度、土地權(quán)證的登記發(fā)放耗時耗力等問題。文章將對農(nóng)村土地確權(quán)存在困境與對策問題進行詳細的研究。

農(nóng)村；土地確權(quán)；困境；對策

1　意義

土地確權(quán)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)中的基礎(chǔ)一環(huán)，它提供的信息對公平、有效的土地管理十分必要，對科學(xué)制定相關(guān)政策、提高政策的針對性與有效性也大有助益。土地確權(quán)還具有降低交易成本、穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、便于土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化管理、推進農(nóng)村改革和保護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益等重大意義。

2　當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)中存在的問題

（1）農(nóng)民未能對土地權(quán)證有足夠的重視。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，以及出現(xiàn)農(nóng)民普遍進城找工作或經(jīng)商的現(xiàn)象，造成農(nóng)村地區(qū)的人口流失嚴(yán)重，留守農(nóng)村的主要是文化程度不高的老年人和兒童。因此在開展土地確權(quán)工作以及發(fā)放土地權(quán)證的過程中，難以與留守人員針對土地的相關(guān)權(quán)利關(guān)系進行有效的協(xié)商，他們普遍關(guān)注的是土地占用后政府發(fā)放的補償金額標(biāo)準(zhǔn)等直接的利益問題。因此，很多農(nóng)民普遍沒有認(rèn)識到土地權(quán)證的實際作用和發(fā)放土地權(quán)證的意義，他們基本沒有配合土地確權(quán)工作開展的熱情和積極態(tài)度，這對未來土地進行合理合法的流轉(zhuǎn)以及有效保障農(nóng)民的利益造成了極大的阻礙，很多地區(qū)由于土地確權(quán)工作開展效果不佳而出現(xiàn)了農(nóng)村土地非農(nóng)化使用的相關(guān)問題。

（2）難以對私墾的“四荒”土地進行確權(quán)。農(nóng)村地區(qū)的土地確權(quán)工作開展中必然遇到荒山、荒溝、荒丘、荒灘，這“四荒”土地的確權(quán)問題。由于一些農(nóng)戶未能在進行“四荒”土地開發(fā)前和村集體或當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T進行申請登記，因此在全面推進農(nóng)村土地確權(quán)工作時，關(guān)于“四荒”土地的權(quán)利歸屬就可能產(chǎn)生爭議和矛盾。遇到一些農(nóng)民私自對“四荒”土地進行開墾卻沒有合法的登記在案或者和村集體簽訂土地承包合同的行為，若是以荒地先占用者獲得土地產(chǎn)權(quán)歸屬的原則進行土地確權(quán)工作，容易產(chǎn)生農(nóng)民對于土地產(chǎn)權(quán)的爭端和糾紛，也不符合確權(quán)的公平性原則。但是若是不對“四荒”開墾的農(nóng)民下發(fā)土地權(quán)證，就會對一些農(nóng)戶或者企業(yè)參與荒地開發(fā)的熱情造成打擊，可能導(dǎo)致“四荒”土地被閑置，出現(xiàn)浪費土地資源的情況。

（3）技術(shù)困難和經(jīng)費不足影響土地確權(quán)的精準(zhǔn)度。要想實現(xiàn)土地確權(quán)工作開展的預(yù)期目標(biāo)，就需要應(yīng)用先進的勘查設(shè)備和技術(shù)并配備專業(yè)的技術(shù)人員，在政府主導(dǎo)的土地確權(quán)工作開展的過程中，往往面臨著相關(guān)技術(shù)人員缺位的情況。所以，為了完成土地確權(quán)的相關(guān)工作，很多地區(qū)僅僅是臨時抽調(diào)派遣數(shù)量不多的行政部門人員和土地測量人員實施土地勘察和測繪任務(wù)。而對于一些欠發(fā)達地區(qū)而言，根本難以實現(xiàn)配備專業(yè)勘察測量技能的相關(guān)技術(shù)人員。因此，土地勘查和測量工作最終的實際效果難以讓人滿意。

3　有效推進農(nóng)村土地確權(quán)的對策

（1）完善農(nóng)村土地確權(quán)工作相關(guān)政策法規(guī)。關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)，國家已出臺一系列政策，但在實踐中仍存在許多問題，急需一定的政策法規(guī)作為依據(jù)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之所以能在短時間內(nèi)比較公平地將土地和自然資源分配到農(nóng)民個人或農(nóng)戶手中，一是盡管當(dāng)時農(nóng)村的土地是農(nóng)民重要的生存、生產(chǎn)資料，但土地主要突出的是使用價值屬性，面積上的微小差異所導(dǎo)致的產(chǎn)量差異可以忽略不計，土地還不具備市場流通能力，并不能轉(zhuǎn)化為貨幣。二是廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部具有較高的覺悟和積極性。基于這兩點，許多農(nóng)村地區(qū)的土地分配工作完成很快。即使在個別地區(qū)對已分配土地存在一些矛盾，也可按照“增人不增地，減人不減地”的原則，在集體組織內(nèi)部加以調(diào)整解決。但現(xiàn)階段由于土地具備了更強的資本屬性，土地確權(quán)實際上成為對土地資本的再分配與再確認(rèn)過程，這就涉及地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部、農(nóng)民等多方面利益，因此，土地確權(quán)必須避免各方利益沖突導(dǎo)致的矛盾激化問題。對此，一是制定相對具體、完善的農(nóng)村土地確權(quán)相關(guān)政策法規(guī)，并在農(nóng)村普及相關(guān)知識，使之成為實踐中的可操作性依據(jù)。二是集體土地中除用于環(huán)保和公共設(shè)施的土地外，要根據(jù)實踐中出現(xiàn)的新情況，及時出臺相關(guān)解釋，明確劃定資源屬性、處理辦法和分配原則，避免以權(quán)謀私、違規(guī)建房等問題的發(fā)生。

（2）鼓勵新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體開發(fā)利用。“四荒”土地既是土地確權(quán)工作中的難點，也是有待開發(fā)利用的巨大資源。我國農(nóng)村有著大量的“四荒”土地，其中可發(fā)展農(nóng)業(yè)或林業(yè)的荒地約128667萬hm2，澇洼土地、鹽堿土地、水土流失地、紅壤低產(chǎn)土地等其他各類低產(chǎn)地約36000萬hm2。有效利用“四荒”土地，加大對“四荒”土地的開發(fā)力度，不僅有利于提高土地資源的綜合利用率，也能在一定程度上緩解我國土地資源稀缺的矛盾。①明確新興農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體在“四荒”土地確權(quán)中的優(yōu)先地位。②加大對新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體流入“四荒”土地的補貼力度。③對在土壤改良、有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、食品保障、原料供給與就業(yè)增收方面起到重要作用的新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，通過給予多方面的財稅支持和優(yōu)惠政策，引導(dǎo)其開發(fā)利用“四荒”土地。④做好對“四荒”土地的規(guī)劃管理工作，絕不允許鄉(xiāng)村組織不經(jīng)合法手續(xù)私自轉(zhuǎn)讓和利用“四荒”土地。

（3）注重土地確權(quán)中新技術(shù)、新方法的運用。農(nóng)村集體土地確權(quán)過程中，首先要對現(xiàn)有土地進行嚴(yán)格的地籍調(diào)查。在地籍調(diào)查、核實、審核的過程中，應(yīng)注重新技術(shù)、新方法的運用。由于歷史原因，許多農(nóng)村地區(qū)村與村、戶與戶、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間土地權(quán)屬不清，導(dǎo)致土地管理混亂，給農(nóng)村的經(jīng)濟生活帶來很多問題。盡管近年來的土地確權(quán)工作中，一些地方用傳統(tǒng)測繪方法進行了劃分，但由于資金和技術(shù)人員的欠缺，導(dǎo)致測繪效果并不理想，甚至造成一些地區(qū)人力、物力、財力的浪費。目前，3s技術(shù)是用于土地測繪的新技術(shù)。3s技術(shù)不僅會提高測繪精度，也會節(jié)約一定人力和物力，可有效解決土地確權(quán)工作中的操作標(biāo)準(zhǔn)化問題，為國家相關(guān)統(tǒng)計積累科學(xué)、全面的土地數(shù)據(jù)。當(dāng)前，各地土地測繪中關(guān)鍵是解決好資金問題。在這方面，考慮到測繪數(shù)據(jù)的長遠意義，應(yīng)加大中央對地方的測繪資金扶持力度。

（4）嚴(yán)格執(zhí)行土地權(quán)證的登記發(fā)放程序。針對當(dāng)前我國土地權(quán)證登記發(fā)放中存在的現(xiàn)實問題，①調(diào)整土地權(quán)證登記發(fā)放機構(gòu)，成立專門的農(nóng)村土地確權(quán)協(xié)調(diào)小組，制定細化配套政策，達到每一個問題都有相應(yīng)的政策法規(guī)與之對應(yīng)。②明確土地確權(quán)中國土、財政、農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的崗位職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范其行為準(zhǔn)則，杜絕土地確權(quán)過程中瞞報、多報、漏報、不報或不及時發(fā)證、對發(fā)證過程中產(chǎn)生的問題聽之任之等現(xiàn)象發(fā)生。③土地確權(quán)工作必須嚴(yán)格按照申請、調(diào)查、審核、公告、審批下達等步驟進行，上述程序全部完成并無異議后，才能向農(nóng)民發(fā)放土地權(quán)證。

4　結(jié)語

綜上所述，土地確權(quán)工作是當(dāng)前保障農(nóng)民權(quán)益、推動“三農(nóng)”問題解決的有效舉措。因此，對當(dāng)前我國農(nóng)村土地確權(quán)現(xiàn)狀及存在的問題進行積極的調(diào)查分析，總結(jié)我國當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)工作中的相關(guān)問題，從而探尋符合我國農(nóng)村實際情況的土地確權(quán)的科學(xué)途徑具有重要意義。

Research on Difficulties in Rural Land Counterpoising and Countermeasures

TIAN Wei

（School of Economics，Yangtze University，Jingzhou，Hubei 434000，China）

Atpresent，there aresome problemsin confirmation land right：insufficientunderstandingofthe roleoflandwarrants，difficult implementation of confirmation land right in uncultivated land and building on farming land，technology and cost problems affecting land right verification accuracy，time-consuming land registration authority card issuing.This paper researches on difficultiesin ruralland counterpoisingand countermeasuresindetail.

the countryside；confirmation land right；difficulties；countermeasures

F321.1

A

2095-980X（2016）09-0091-02

2016-08-11

田威（1989-），男，湖北荊州人，碩士研究生。