彭嬌婷

(貴州財經(jīng)大學(xué) 管科學(xué)院,貴州 貴陽550004)

生態(tài)紅線區(qū)綜合性生態(tài)補償機制探索

彭嬌婷

(貴州財經(jīng)大學(xué) 管科學(xué)院,貴州 貴陽550004)

劃定生態(tài)紅線區(qū)域是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要改革措施,為了使生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)保護和改善環(huán)境功能得到持續(xù)發(fā)揮,必須要調(diào)動生態(tài)紅線區(qū)保護和建設(shè)的積極性,建立生態(tài)紅線區(qū)綜合性生態(tài)補償機制。本文從生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)補償對象、補償范圍、資金來源渠道、補償方式、補償內(nèi)容和考核監(jiān)督方案四個方面探索了生態(tài)紅線區(qū)域的生態(tài)補償機制,對促進我國生態(tài)補償機制的完善和發(fā)展起著重要的作用。

生態(tài)紅線區(qū)；生態(tài)補償機制；綜合性

生態(tài)紅線是為了保護重要生態(tài)功能區(qū),以及陸地和海洋的生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱區(qū),在主體功能區(qū)劃基礎(chǔ)上,經(jīng)政府批準(zhǔn)公布的生態(tài)保護范圍界限,紅線范圍內(nèi)的區(qū)域?qū)⒈幌拗崎_發(fā),并嚴(yán)格執(zhí)行修養(yǎng)生息政策[1]。我國各級行政區(qū)積極開展生態(tài)紅線區(qū)域劃定,對調(diào)動生態(tài)紅線區(qū)保護和建設(shè)的積極性,探索生態(tài)紅線區(qū)域的生態(tài)補償機制有著重要的現(xiàn)實意義。

1 建立生態(tài)紅線區(qū)綜合性生態(tài)補償機制的必要性和重要性

劃定和保護生態(tài)紅線區(qū)域可以帶來巨大的生態(tài)環(huán)境服務(wù)價值,對維護區(qū)域和全國的生態(tài)平衡、生物多樣性保護都有著舉足輕重的意義。生態(tài)紅線區(qū)的設(shè)立,必然要求限制或禁止有損生態(tài)主導(dǎo)功能實現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,這使得該區(qū)域喪失參與商業(yè)競爭的機會,同時紅線區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶也會失去發(fā)展的機會,變相剝奪其發(fā)展權(quán)利的同時還承擔(dān)了額外的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護成本[2]。生態(tài)紅線區(qū)域的保護要求地方政府必須進行生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)的投入,生態(tài)紅線區(qū)域的劃定和嚴(yán)守是為了保障國家和地方的生態(tài)環(huán)境安全,但是,生態(tài)紅線區(qū)的建設(shè)和維護的投入往往是巨大的和長期的,這給地方政府增加了沉重經(jīng)濟財政負擔(dān)[3]。按照“誰保護、誰受償”的原則,受損失的個體和組織就必然應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a償,避免利益不平衡產(chǎn)生的各種矛盾,最終順利實現(xiàn)生態(tài)紅線區(qū)域的生態(tài)功能。生態(tài)補償?shù)哪康氖菫榱司S護生態(tài)公平,任何區(qū)域都應(yīng)該擁有公平的環(huán)境資源權(quán)利和經(jīng)濟社會發(fā)展權(quán)利[4],生態(tài)紅線區(qū)是為了國家和地方的生態(tài)安全和環(huán)境保護作出貢獻從而喪失發(fā)展機會的區(qū)域。因此,國家、其他獲益的地方政府,和獲益的地方政府和企事業(yè)等都應(yīng)該給予足夠的補償,補償那些為了保障地區(qū)和國家生態(tài)平衡而付出的大量人力、物力、財力[3],從而充分調(diào)動保護者保護生態(tài)紅線區(qū)域的積極性。

生態(tài)補償?shù)囊粋€重要目的就在于通過經(jīng)濟手段來協(xié)調(diào)各方的利益沖突。生態(tài)紅線區(qū)域的各方利益具備綜合性,如生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)功能發(fā)揮的受益者包括從國家層面到地方層面,從政府、企業(yè)到個人,生態(tài)紅線區(qū)的保護者也從管理機構(gòu)到企業(yè)到個人;生態(tài)紅線區(qū)類型的多樣性使得補償機制必須具備綜合性;生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)補償資金來源渠道和巿場方式的多樣化也體現(xiàn)了其綜合性補償機制的特征。因此,探索生態(tài)紅線區(qū)綜合性補償機制,對維護生態(tài)紅線區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)功能和存續(xù)狀態(tài),積極引導(dǎo)地方政府加強生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護,提高生態(tài)紅線區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)保障能力,緩和地方經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)與保護自然資源、生態(tài)環(huán)境之間的突出矛盾有著重要的意義。

2 生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)補償?shù)姆秶蛯ο?/h2>

生態(tài)紅線區(qū)域通常劃分為一級管控區(qū)和二級管控區(qū),一級管控區(qū)是禁止開發(fā)區(qū),二級管控區(qū)是限制開發(fā)區(qū)[5]。生態(tài)紅線區(qū)域通常包括水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護區(qū)、重要濕地、風(fēng)景名勝區(qū)、遺跡保護區(qū)、森林公園等,不同類型的生態(tài)紅線區(qū)域都對地區(qū)和國家的生態(tài)安全有著重要的貢獻。因此,任何一種類型的生態(tài)紅線區(qū)域都應(yīng)該被劃分為生態(tài)補償?shù)姆秶?/p>

生態(tài)紅線區(qū)域的補償對象不僅應(yīng)該包括生態(tài)紅線區(qū)管理機構(gòu),還應(yīng)該包括為生態(tài)紅線區(qū)保護作出貢獻的農(nóng)戶或者居民,和因建設(shè)生態(tài)紅線區(qū)需要搬遷的企事業(yè)單位。例如,森林生態(tài)系統(tǒng)自然保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)和森林公園范圍內(nèi)的農(nóng)戶為了保護森林生態(tài)系統(tǒng),不能在紅線區(qū)內(nèi)自己的土地上從事高強度的農(nóng)耕生產(chǎn)活動,必然會影響農(nóng)戶的生活和收入,導(dǎo)致農(nóng)戶利益受到損害,應(yīng)得到補償[6]。生態(tài)紅線區(qū)的管理機構(gòu)肩負著對生態(tài)紅線區(qū)日常的管理維護責(zé)任,需要投入資源、人力保護生態(tài)紅線區(qū)域各項基本生態(tài)、人文功能,對受損的功能進行力所能及的恢復(fù)和監(jiān)管,對其相應(yīng)投入合理補償,才能可持續(xù)地保護維持生態(tài)紅線區(qū)的現(xiàn)有功能狀態(tài)。針對生態(tài)紅線區(qū)中需要搬遷的非主體功能企事業(yè)單位,其搬遷成本應(yīng)納入到生態(tài)紅線區(qū)的保護成本中予以統(tǒng)計,照顧補貼為維護生態(tài)紅線區(qū)主體功能而主動配合生態(tài)紅線區(qū)管理方的企事業(yè)單位。

3 生態(tài)紅線區(qū)綜合性生態(tài)補償?shù)馁Y金渠道來源和補償方式

如何確定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是制定生態(tài)補償機制的重點和難點,合理的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的制定是生態(tài)補償能否順利實現(xiàn)的關(guān)鍵所在[7]。補償水平原則上應(yīng)以區(qū)域居民原有的生活標(biāo)準(zhǔn)不受影響為底線,同時參考有關(guān)學(xué)者對風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、水源涵養(yǎng)區(qū)等的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的計算方法和相關(guān)研究,結(jié)合各生態(tài)紅線區(qū)的實際情況,對生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)補償額度進行估算。通過計算生態(tài)紅線區(qū)年輸出價值及維持成本作為補償額度計算基準(zhǔn),同時作為生態(tài)紅線區(qū)域年生態(tài)補償?shù)纳舷迏⒄?。綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值輸出的巨大價值量,和財政轉(zhuǎn)移支付的支付潛力,以及支付數(shù)額的可持續(xù)性,設(shè)定年支付額度調(diào)節(jié)系數(shù),分為補貼性和獎勵性補償經(jīng)費,確定各類生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。

開展生態(tài)紅線區(qū)綜合性生態(tài)補償,其資金來源渠道既應(yīng)該包括國家和地方的財政轉(zhuǎn)移支付,受益地區(qū)和保護方的橫向補償以及市場化補償?shù)馁Y金籌措渠道。通過設(shè)立生態(tài)紅線區(qū)域補償專項資金,并將其用于因設(shè)立、保護生態(tài)紅線區(qū)域而受到影響的單位和個人的相應(yīng)補償,促進生態(tài)紅線區(qū)域所在地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生活交通方式低碳化,基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)保化以及環(huán)境綜合整治成效化。依據(jù)“誰受益,誰補償”的轉(zhuǎn)移支付原則,生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)補償?shù)闹Ц吨黧w應(yīng)是區(qū)域生態(tài)功能輸出及環(huán)境改善的生態(tài)受益者,以及代表受益者的各級人民政府或相應(yīng)機構(gòu)、法人。劃定生態(tài)紅線區(qū)保障了國家和地方政府的生態(tài)安全,因此,資金來源應(yīng)為以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主體,地方政府配套資金為重要組成部分,其他獲益地方政府,企業(yè)和非政府團體、組織投入為補充的結(jié)構(gòu)模式。

生態(tài)紅線區(qū)的補償方式應(yīng)該包括直接補償方式和間接補償方式。直接補償方式為縱向財政轉(zhuǎn)移支付和地方配套資金,生態(tài)紅線區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金受到財政收支的客觀因素影響,在進行直接補償,特別是地方配套補償時,適當(dāng)考慮區(qū)內(nèi)人口規(guī)模、面積、提供的生態(tài)功能等差異,以生態(tài)紅線區(qū)所在的基層行政區(qū)為單位測算,落實補償資金。資金補償應(yīng)最終合理合適的下達到基層,落實到生態(tài)紅線區(qū)設(shè)立和維護的實際損失方及投入方手中。生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)補償應(yīng)提倡間接補償即“造血型”補償。國家和政府在給予生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)及邊緣地帶群眾政策補償?shù)耐瑫r,還可以結(jié)合生態(tài)恢復(fù)工程、環(huán)境綜合治理工程與扶貧開發(fā)項目等,支持農(nóng)戶發(fā)展替代生計,或者為其進行生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型提供啟動資金[8],必要的指導(dǎo)和培訓(xùn),并在轉(zhuǎn)型的適應(yīng)期提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟援助,使其能穩(wěn)定適應(yīng)生態(tài)友好型的生產(chǎn)生活方式,充分分享生態(tài)保護所產(chǎn)生的惠益。對于主體功能中承擔(dān)或包含游憩、展覽和宣教功能的生態(tài)紅線區(qū),承擔(dān)其旅游企劃、宣傳和組織管理功能的旅游企業(yè),在組建和創(chuàng)立的困難、發(fā)展時期,應(yīng)予以政策指導(dǎo)、稅務(wù)照顧和適當(dāng)?shù)娜谫Y幫扶,以促進生態(tài)紅線區(qū)域旅游展覽事業(yè)的有序優(yōu)質(zhì)發(fā)展。根據(jù)生態(tài)保護需要設(shè)立必要的項目,如林產(chǎn)品加工等,使得區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶可通過實施保護項目得到補償。對積極參與區(qū)域建設(shè)和保護的當(dāng)?shù)鼐用?在經(jīng)過充分的技能培訓(xùn)和意識培養(yǎng)后,還可以擇優(yōu)讓其參與到區(qū)域的保護和管理工作中來,為區(qū)域發(fā)展和保護做出有效貢獻,并分擔(dān)保護、宣傳工作,共享保護管理權(quán)利。此外,生態(tài)移民也可作為項目選擇之一,生態(tài)移民搬遷工作完成后,不僅兌現(xiàn)生態(tài)移民搬遷補助款,同時,通過生態(tài)項目支持、技術(shù)援助、就業(yè)指導(dǎo)和幫助、優(yōu)惠貸款等方式為不搬遷農(nóng)戶提供就業(yè)機會,生態(tài)紅線區(qū)優(yōu)先聘用其作為生態(tài)紅線區(qū)的管護人員,使其可在保護區(qū)得到就業(yè)的機會,解決其長久生計問題,同時允許其在生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)從事相關(guān)經(jīng)濟活動以獲取收入補貼日常開支。這樣,通過多樣化補償方式,促使當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶從依賴紅線區(qū)資源環(huán)境的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活模式轉(zhuǎn)向新的生產(chǎn)生活模式。

4 生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)補償建設(shè)內(nèi)容

在生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)補償試點建設(shè)中,應(yīng)突出重點,攻克難點。由于生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)包含的不同主體功能的各類生態(tài)紅線區(qū)類型眾多,彼此間功能、狀態(tài)生態(tài)差異巨大,補償機制涉及面很寬、范圍很廣、要素很多,應(yīng)根據(jù)各個生態(tài)紅線區(qū)自身主體功能突出補償建設(shè)的關(guān)注重點。生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)補償建設(shè)內(nèi)容不僅應(yīng)該包括區(qū)域內(nèi)硬件設(shè)施的提升,還應(yīng)該包括管理人員素質(zhì)的提升以及生態(tài)搬遷和生態(tài)移民等重要生態(tài)工程。規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各生態(tài)紅線區(qū)獲得的既往發(fā)展和維護投入十分有限,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后,對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補償性投入將能有效提高各生態(tài)紅線區(qū)的保護水平和維護質(zhì)量。在硬件設(shè)施得到提升的同時,作為補充,管理維護人員的管護經(jīng)驗和經(jīng)營素養(yǎng)作為管護工作中至為關(guān)鍵的配套軟件,也應(yīng)得到必要的提高。應(yīng)著力開展生態(tài)紅線區(qū)管護人員培訓(xùn),提升管護人員經(jīng)營管護水平,提升區(qū)域管護質(zhì)量。適當(dāng)與先進地區(qū)的對口部門開展交流學(xué)習(xí)活動,學(xué)習(xí)先進管護經(jīng)驗,掌握成熟經(jīng)營模式,讓高效的管護工作為生態(tài)紅線區(qū)的有序科學(xué)發(fā)展做出更多更優(yōu)質(zhì)的貢獻。

對各生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)非主體功能企業(yè),尤其是化工等污染企業(yè)實行關(guān)停并轉(zhuǎn)遷。對區(qū)域內(nèi)規(guī)模偏小、污染嚴(yán)重、產(chǎn)品低端、效益較低的化工企業(yè),實行關(guān)停并轉(zhuǎn)移、遷移出保護區(qū)域。對配合遷移搬遷工作的企業(yè),給予適當(dāng)經(jīng)濟補助和政策幫扶。對于生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)的居民,應(yīng)整合資源有序組織區(qū)域內(nèi)生態(tài)移民搬遷。對于積極配合,在協(xié)商期間完成自愿移民的農(nóng)戶給予足夠的資金補助和合理科學(xué)的生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)型幫扶。整合扶貧、移民、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、農(nóng)村危房改造等資金,加快生態(tài)移民新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并對教育、衛(wèi)生等社會保障方面進行統(tǒng)籌考慮。積極創(chuàng)造就業(yè)機會和條件,加強就業(yè)基本技能培訓(xùn),真正做到讓移民“遷得出、穩(wěn)得下、能發(fā)展,降低人口對生態(tài)紅線區(qū)環(huán)境的壓力”[9]。對于不愿意遷離生態(tài)紅線區(qū)域的居民,應(yīng)著力于引導(dǎo)其生產(chǎn)生活方式逐步適應(yīng)于區(qū)域的主體功能,如開展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂或旅游參觀行業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)和行業(yè)交流,幫助留居居民的生產(chǎn)生活有序科學(xué)轉(zhuǎn)型。對于素質(zhì)較高,對區(qū)域保護管理工作積極熱心的居民,在經(jīng)過管理培訓(xùn)后,可以納入到生態(tài)紅線區(qū)的保護管理工作體之內(nèi),為區(qū)域保護管理作出貢獻。

5 生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)補償?shù)目己吮O(jiān)督方案

受直接補償?shù)纳鷳B(tài)紅線區(qū)應(yīng)進行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估,并根據(jù)評估結(jié)果采取相應(yīng)的獎懲措施。對生態(tài)環(huán)境明顯改善的區(qū)域,適當(dāng)增加轉(zhuǎn)移支付,對非因不可控因素而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的區(qū)域,適當(dāng)扣減轉(zhuǎn)移支付[10]。其中,生態(tài)環(huán)境明顯惡化的區(qū)域全額扣減轉(zhuǎn)移支付,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量輕微下降的區(qū)域扣減其當(dāng)年的轉(zhuǎn)移支付增量[11]。通過考核方案和獎懲機制督促生態(tài)紅線區(qū)受償主體切實履行生態(tài)保護建設(shè)責(zé)任,保證生態(tài)服務(wù)輸出的穩(wěn)定供給和供給質(zhì)量,加強對生態(tài)補償資金使用和權(quán)責(zé)落實的監(jiān)督管理。針對飲用水源保護區(qū),建議利用水質(zhì)水量年變化情況來進行考核;針對森林公園、水源涵養(yǎng)區(qū)等以森林生態(tài)系統(tǒng)為保護對象的生態(tài)紅線區(qū)域,以森林覆蓋率、林木蓄積量等為考核標(biāo)準(zhǔn);風(fēng)景名勝區(qū)以游覽人數(shù)和區(qū)域理論接納能力的對比情況為考核指標(biāo);地質(zhì)遺址、重要濕地、傳統(tǒng)村落和文物古跡等建議用每年獲得的補償金額與用于修繕和維護的資金比值作為考核指標(biāo);針對重要漁業(yè)水域,建議適用水域內(nèi)物種數(shù)量的變化作為考核指標(biāo)。

6 小結(jié)

生態(tài)紅線區(qū)為維護國家和地區(qū)生態(tài)安全有著重要的作用[12],針對生態(tài)紅線區(qū)域探索綜合性的生態(tài)補償機制關(guān)系著生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)功能發(fā)揮的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。綜合性生態(tài)補償機制建立首先需要確定生態(tài)補償?shù)姆秶蛯ο?探索縱向、橫向和市場化多種補償資金渠道來源,結(jié)合直接補償和間接補償方式提高補償效果。并且,生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)補償建設(shè)應(yīng)該以穩(wěn)定生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)功能發(fā)揮和補償受損主體為目的,提升區(qū)域內(nèi)硬件設(shè)施的同時,提升管理人員素質(zhì)的提升以及完成生態(tài)搬遷和生態(tài)移民等重要生態(tài)工程。綜合性生態(tài)補償機制應(yīng)該建立考核監(jiān)督方案,以真正實現(xiàn)“誰保護誰受益”的補償原則。

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Study on the comprehensive ecological compensation mechanism for ecological redline area

PENG Jiaoting

(College of Resource and Environment Management in Guizhou University of Finance and Economics,Guizhou Guiyang 550004)

Dividing ecological redline area is the one of the most important initiatives for the ecological civilization construction in China.To give full play the ecological function of redline area and arouse people＇s enthusiasm for ecological redline area protection,it is necessary to construct comprehensive ecological compensation mechanism for ecological redline area.We explored the beneficiaries,the scope,the sources of funds,the way,the construction contents and the supervision and examination plan of comprehensive ecological compensation mechanism,which could improve the ecological compensation mechanism construction.

ecological redline area;ecological compensation mechanism;comprehensive

F307.2

A

1002－2724(2016)06－0097－04

2016－10－19