周緒梅

（海南省森林防火指揮部，海南　海口　570203）

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關(guān)于加大森林防火行政問責(zé)力度的幾點思考

周緒梅

（海南省森林防火指揮部，海南海口570203）

2015年8月中共中央、國務(wù)院頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），是繼十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局的又一重大舉措?！掇k法》制定出臺是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會有關(guān)部署和習(xí)近平總書記系列重要講話精神、適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求，對加強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部損害生態(tài)環(huán)境行為的責(zé)任追究，促進各級領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展生態(tài)環(huán)境的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識，推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的依法治理，不斷推進社會主義生態(tài)文明建設(shè)，具有十分重要意義。

森林火災(zāi)是地球上發(fā)生最頻繁、處置最困難、危害最嚴(yán)重的自然災(zāi)害之一，具有突發(fā)性強、破壞性大、危險性高的特點，是生態(tài)文明建設(shè)成果和森林資源的最大威脅，甚至引發(fā)生態(tài)災(zāi)難?！爸Ψ比~茂一百年，化為灰燼一瞬間”。森林防火是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)保障，是森林資源保護的首要任務(wù)，是國家應(yīng)急管理的重要內(nèi)容，事關(guān)人民生命財產(chǎn)和森林資源生態(tài)安全，事關(guān)國土生態(tài)安全，事關(guān)“山水林田湖生態(tài)共同體”建設(shè)，責(zé)任重于泰山。1987年大興安嶺特大森林火災(zāi)催生了新《森林防火條例》，2004年4月14日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強森林防火工作的通知》（國辦發(fā)〔2004〕33號）提出：“在防火期內(nèi)，有林的地方政府要把森林防火工作作為頭等大事來抓，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)要坐鎮(zhèn)指揮。地方各級人民政府要對本地區(qū)森林防火工作全面負(fù)責(zé)，政府主要負(fù)責(zé)同志為第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)同志為主要責(zé)任人”。歷經(jīng)實踐，2008年11月修改頒布的《森林防火條例》提出“森林防火工作實行地方各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制”，進一步明確各級政府在森林防火工作中管方向、管人事、管投資、管防撲的職能，明確了森林火災(zāi)撲救中領(lǐng)導(dǎo)干部靠前指揮的職責(zé)等，為森林防火依法治火提供了政策和法律遵循。與《森林防火條例》、國辦發(fā)〔2004〕33號文相比，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》最突出的特點是一是“黨政同責(zé)”，二是“終身追究”。更嚴(yán)、更符合實際，糾正了以往追究政府有關(guān)部門工作人員多，對做出決策的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員難以追究到位，容易出現(xiàn)“權(quán)責(zé)不對等”的現(xiàn)象，達(dá)到推動黨委、政府對生態(tài)文明建設(shè)共同擔(dān)責(zé)，落實權(quán)責(zé)一致原則，實現(xiàn)了追責(zé)對象的全覆蓋。這是最有殺傷力的“撒手锏”，用好了將極大促進森林防火工作上新臺階。

1　各類問責(zé)情形概述

1.1《辦法》規(guī)定的適合于森林防火問責(zé)的16種情形

1.1.1針對地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員問責(zé)的6種情形

①貫徹落實中央生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的；②做出的決策與生態(tài)環(huán)境資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；③地區(qū)和部門之間在生態(tài)環(huán)境和資源保護協(xié)作方面推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的；④本地區(qū)發(fā)生主要領(lǐng)導(dǎo)成員職責(zé)范圍內(nèi)的嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，或者對嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災(zāi)害）事件處置不力的；⑤對公益訴訟裁決和資源環(huán)境保護督察整改要求執(zhí)行不力的；⑥其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

1.1.2針對地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員問責(zé)的3種情形

①對分管部門違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)行為監(jiān)督失察、制止不力甚至包庇縱容的；②對嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件組織查處不力的；③其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

1.1.3針對政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員問責(zé)的5種情形

①制定的規(guī)定或者采取的措施與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；②執(zhí)行生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)不力，不按規(guī)定對執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，或者在監(jiān)督檢查中敷衍塞責(zé)的；③不按規(guī)定報告、通報或者公開環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災(zāi)害）事件信息的；④對應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)機關(guān)處理的生態(tài)環(huán)境和資源方面的違紀(jì)違法案件線索不按規(guī)定移送的；⑤其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

1.1.4針對利用職務(wù)影響的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的2種情形

①指使篡改、偽造生態(tài)環(huán)境和資源方面調(diào)查和監(jiān)測數(shù)據(jù)的；②其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

1.2《森林防火條例》等規(guī)定的問責(zé)情形

《森林防火條例》規(guī)定了6種問責(zé)情形：①未按有關(guān)規(guī)定編制森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案的；②發(fā)現(xiàn)森林火災(zāi)隱患未及時下達(dá)森林火災(zāi)隱患整改通知書的；③對不符合森林防火要求的野外用火或者實彈演習(xí)、爆破等活動予以批準(zhǔn)的；④瞞報、謊報或者故意拖延報告森林火災(zāi)的；⑤未及時采取森林火災(zāi)撲救措施的；⑥不依法履行職責(zé)的其他行為。

《海南省森林防火條例》規(guī)定了10種問責(zé)情形：①未按照有關(guān)規(guī)定編制森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急處置辦法的；②未按照森林防火規(guī)劃落實森林防火設(shè)施建設(shè)的；③截留、擠占、挪用森林防火項目資金的；④發(fā)現(xiàn)森林火災(zāi)隱患未及時下達(dá)森林火災(zāi)隱患整改通知書的；⑤對不符合森林防火要求的野外用火予以批準(zhǔn)的；⑥發(fā)生森林火災(zāi)后，未及時采取森林火災(zāi)撲救措施的；⑦瞞報、謊報或者故意拖延報告森林火災(zāi)的；⑧未組織簽訂森林防火責(zé)任書的；⑨對森林火災(zāi)事故未及時調(diào)查處理的；⑩不依法履行森林防火職責(zé)的其他行為。

從以上對比看，不論是《森林防火條例》還是《海南省森林防火條例》，其追責(zé)的情形更多聚焦在執(zhí)行層面，而對做出決策的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員缺少問責(zé)的規(guī)定。

2　界定森林防火追責(zé)任情形以及追責(zé)形式

在森林防火工作實踐中落實《辦法》，要圍繞《森林防火條例》《關(guān)于進一步加強森林防火工作的通知》（國辦發(fā)〔2004〕33號）《國家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》的要求來執(zhí)行。根據(jù)森林防火“五條標(biāo)準(zhǔn)”：即“一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級以上森林防火指揮部及其辦事機構(gòu)健全穩(wěn)定、精干高效；二是森林防火指揮部要明確其成員單位森林防火責(zé)任區(qū)，簽訂防火責(zé)任狀，加強對火災(zāi)預(yù)防工作的領(lǐng)導(dǎo)，并經(jīng)常深入責(zé)任區(qū)督促檢查，幫助解決實際問題；三是森林防火基礎(chǔ)設(shè)施納入同級地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，納入當(dāng)?shù)亓謽I(yè)和生態(tài)建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃；四是森林火災(zāi)預(yù)防和撲救經(jīng)費納入地方財政預(yù)算；五是一旦發(fā)生森林火災(zāi)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及時深入現(xiàn)場組織指揮撲救”的總要求進行追責(zé)。

2.1界定追責(zé)的情形

第一，對國務(wù)院、國家森防指召開的森林防火工作會議不傳達(dá)，對本區(qū)域森林防火工作不進行動員、部署，致使發(fā)生重大、特別重大森林火災(zāi)的。

第二，沒有將本區(qū)域森林防火工作納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，年度財政預(yù)算中沒有將森林火災(zāi)預(yù)防和撲救經(jīng)費納入預(yù)算，森林防火工作存在機構(gòu)不健全，人員不穩(wěn)定，經(jīng)費無保障，導(dǎo)致一個月內(nèi)發(fā)生5起或者一個森林防火年度（12月1日至次年11月31日，海南情況）內(nèi)發(fā)生10起以上森林火災(zāi)或者一個月內(nèi)發(fā)現(xiàn)火情熱點15個以上的。

第三，發(fā)生跨行政區(qū)域森林火災(zāi)，推諉扯皮，不擔(dān)當(dāng)、不作為，致使火災(zāi)蔓延受害森林面積超過1000畝（含）以上的或者造成惡劣影響的。

第四，發(fā)生單次森林受害面積100 hm2（含）以上或者年度內(nèi)發(fā)生森林受害面積33.33 hm2以上、100 hm2以下累計3次（含）以上的。

第五，因森林火災(zāi)造成人員死亡或者重傷的。

第六，森林火災(zāi)發(fā)生6小時后，市、縣政府分管負(fù)責(zé)人沒有到達(dá)火災(zāi)現(xiàn)場組織指揮撲救的；12小時后，市、縣政府主要負(fù)責(zé)人沒有到達(dá)火場組織指揮撲救的。

第七，對上級部門森林防火檢查發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題，下達(dá)的整改要求執(zhí)行不力的。

第八，《森林防火條例》及地方性森林防火法規(guī)（《海南省森林防火條例》）中規(guī)定的應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

2.2追究責(zé)任的形式

第一，給予該地區(qū)（市、縣）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)通報批評。

第二，約談該地區(qū)（市、縣）政府森林防火第一責(zé)任人和分管責(zé)任人，向省政府作書面檢查。

第三，對地方（市、縣）實行森林防火重點管理。取消當(dāng)年評先評優(yōu)，該地區(qū)（市、縣）森林防火第一責(zé)任人和分管責(zé)任人不得提拔重用。

第四，對未在規(guī)定時間內(nèi)趕赴火場組織指揮火災(zāi)撲救，導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，按規(guī)定追究失職、瀆職責(zé)任。

第五，實行責(zé)任倒查制度。責(zé)成該地區(qū)（市、縣）對相關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和部門政府領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進行倒查，追究相關(guān)人員失職瀆職責(zé)任。

2.3責(zé)任追究案例

2015年清明節(jié)期間，受高溫天氣影響，海南省森林火災(zāi)呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢，4月1日至7日全省共發(fā)生森林火災(zāi)51起，其中儋州市23起。對此，省森林防火指揮部辦公室對儋州市森林防火工作開展專項督查，責(zé)成儋州市啟動森林防火工作行政問責(zé)。

經(jīng)查，2015年3月30日至4月7日，儋州市中和鎮(zhèn)發(fā)生森林火災(zāi)5起，過火面積最大的為4月2日的中和鎮(zhèn)水井、高第村委會森林火災(zāi)，過火面積137.07 hm2，其中林地面積123.80 hm2；儋州市王五鎮(zhèn)發(fā)生森林火災(zāi)4起，過火面積最大的為4月5日的王五鎮(zhèn)東光村委會周宅村森林火災(zāi)，過火面積62.23 hm2，其中林地面積57.33 hm2；儋州市峨蔓鎮(zhèn)發(fā)生火災(zāi)（甘蔗及灌叢地）9起，過火面積最大的為4月2日的峨蔓鎮(zhèn)田井村委會火災(zāi)，過火面積227.87 hm2。

經(jīng)儋州市紀(jì)委監(jiān)察局調(diào)查核實，王五鎮(zhèn)、中和鎮(zhèn)、峨蔓鎮(zhèn)黨委、政府不認(rèn)真履行森林防火職責(zé)，森林防火責(zé)任落實不到位，森林防火基礎(chǔ)工作不扎實，清明節(jié)森林高火險期間，野外用火管控不嚴(yán)，火災(zāi)防控措施不落實。王五鎮(zhèn)政府11名干部、峨蔓鎮(zhèn)政府5名干部、中和鎮(zhèn)政府1名干部清明節(jié)森林高火險期間不遵守工作紀(jì)律，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)森林火災(zāi)頻發(fā)，給國家和人民群眾的財產(chǎn)造成了較大損失，在社會上產(chǎn)生了不良影響。

儋州市紀(jì)委監(jiān)察局2015年10月22日決定，給予王五鎮(zhèn)、中和鎮(zhèn)、峨蔓鎮(zhèn)黨委政府全市通報批評，并對分別負(fù)責(zé)王五、中和、峨蔓三鎮(zhèn)森林防火工作的王五鎮(zhèn)黨委委員兼鎮(zhèn)政府副鎮(zhèn)長陳旭、中和鎮(zhèn)黨委委員兼武裝部長林元漢、峨蔓鎮(zhèn)黨委宣傳委員符文田三名黨政領(lǐng)導(dǎo)干部給予行政記過處分。針對儋州市森林防火指揮機構(gòu)不健全、人員不落實的問題，儋州市委、市政府同意，市編制委員會2015年7月9日研究決定，設(shè)立儋州市森林防火指揮部辦公室，為隸屬儋州市農(nóng)委正科事業(yè)單位，核定財政全額預(yù)算管理事業(yè)編制3名。

3　建立和完善考核常態(tài)機制

1988年國務(wù)院頒布《森林防火條例》，為加強貫徹執(zhí)行，海南省于1994年6月出臺了《海南省森林防火百分制考核標(biāo)準(zhǔn)》，從森林火災(zāi)受害率（40％）、預(yù)防工作（25％）、撲救工作（16％）、日常工作（19％），增加森林火災(zāi)受害率指標(biāo)10分，共110分的年度考核標(biāo)準(zhǔn)，每年由省森林防火指揮部組織一次考核評定。同時規(guī)定：獲100分以上的，評為全省森林防火先進標(biāo)兵單位；90～99分的，評為先進單位；80～89分的全省通報表揚；69分以下的全省通報批評，第二年不得享受森林防火專項經(jīng)費。

近幾年，隨著森林防火形勢發(fā)展，我們不斷修改完善《海南省森林防火百分制考核標(biāo)準(zhǔn)》，目前已發(fā)展為《海南省森林防火責(zé)任目標(biāo)年度考核評分標(biāo)準(zhǔn)》，考核內(nèi)容也已發(fā)展為森林防火行政首長負(fù)責(zé)制（20％）、森林火災(zāi)預(yù)防（16％）、森林火災(zāi)撲救（11％）、設(shè)施、隊伍建設(shè)及經(jīng)費（18％）、火災(zāi)控制指標(biāo)（19％）、日常工作（16％）和獎勵加分（10分）共38項具體內(nèi)容進行考核評定，比原來的標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)化、更具可操作性。同時，考核結(jié)果分先進（90分以上）、合格（89～80分）、不合格（79分以下）三種等次。

3.1強化考核結(jié)果的運用，維護考核嚴(yán)肅性

1）獎罰分明。我們規(guī)定：根據(jù)考核情況，評定一等獎1名、二等獎2名、三等獎3名，給予表彰獎勵；考核不合格的，全省通報批評。

2）實施森林防火重點市、縣管理。確定為重點市、縣管理的，省政府核發(fā)的市、縣年度林業(yè)生態(tài)建設(shè)與森林資源保護績效計0分；調(diào)減林地占用指標(biāo)和森林防火的項目、裝備、資金安排；通報批評市、縣，省指揮部函詢政府主要負(fù)責(zé)人（森林防火第一責(zé)任）和分管負(fù)責(zé)人（森林防火主要責(zé)任人）；約談市、縣林業(yè)局局長，市、縣政府向省政府作書面檢查并提出整改措施；責(zé)成市、縣按規(guī)定對有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員實施問責(zé)；整改期間不能評優(yōu)評先，森林防火第一責(zé)任人和主要責(zé)任人不得重用提拔。

3.2提高考核組規(guī)格，提升考核的權(quán)威性

盡可能從省政府森林防火指揮部成員單位中抽調(diào)人員組成省考核組，開展森林防火年度檢查考核，提升考核的權(quán)威性，推動市、縣森林防火行政首長負(fù)責(zé)制的落實。

（責(zé)任編輯：陳小華）

收稿日期：2015-12-15