萬勇

(云南省林業(yè)廳，云南　昆明　650224）

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森林防火責(zé)任追究機(jī)制探討

萬勇

(云南省林業(yè)廳，云南昆明650224）

1　《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》出臺對于森林防火工作的意義

2015年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），首次對損害生態(tài)環(huán)境追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任做出制度性安排，標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)問責(zé)階段。森林火災(zāi)是危害森林資源最主要的自然災(zāi)害，森林防火工作是保護(hù)森林資源、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的首要保障?！掇k法》的出臺，將進(jìn)一步促進(jìn)森林防火責(zé)任體系的健全完善，強(qiáng)化森林防火責(zé)任落實(shí)，對今后的森林防火工作將產(chǎn)生重要的影響。

1.1實(shí)行“黨政同責(zé)”，有利于建立更加完善的森林防火責(zé)任體系

按照現(xiàn)行森林防火管理體制，森林防火工作實(shí)行地方各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制和政府部門分工責(zé)任制，并不涉及黨委及其有關(guān)工作部門。而森林防火工作點(diǎn)多、線長、面廣，是一項(xiàng)社會性工程，需要各個部門尤其是需要黨委及其相關(guān)部門的關(guān)心、支持?！掇k法》規(guī)定，將地方黨委組成部門作為追責(zé)對象，黨委、政府對生態(tài)文明建設(shè)共同擔(dān)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任主體、追責(zé)對象的全覆蓋，有利于建立更加完善的森林防火責(zé)任體系。同時(shí)，在協(xié)調(diào)相關(guān)部門、爭取幫助支持時(shí)有法可依、有章可循。

1.2突出黨政主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，有利于加強(qiáng)森林防火工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

在森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作中，黨委政府特別是主要領(lǐng)導(dǎo)擁有不可替代的資源優(yōu)勢和調(diào)動資源的權(quán)力優(yōu)勢，能夠?yàn)榉阑稹浠鹛峁┤肆?、物力、?cái)力的保障?，F(xiàn)行的森林防火法律法規(guī)也規(guī)定，森林防火工作實(shí)行地方各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)制，政府主要負(fù)責(zé)人是森林防火工作第一責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)人是主要責(zé)任人。但在災(zāi)后責(zé)任追究的實(shí)際操作中，追究政府分管領(lǐng)導(dǎo)特別是林業(yè)部門工作人員的多，而對做出決策的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員往往難以追責(zé)到位，容易出現(xiàn)“權(quán)責(zé)不對等”的現(xiàn)象?！掇k法》明確規(guī)定，地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)主要責(zé)任，并在追責(zé)情形中著重細(xì)化了黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的“責(zé)任清單”，將責(zé)任追究聚焦到黨政主要領(lǐng)導(dǎo)這個“關(guān)鍵少數(shù)”，從制度層面解決了這一問題，更有利于黨委、政府加強(qiáng)對森林防火工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。

1.3生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究與干部選拔任用掛鉤，有利于相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)更好地履行工作職責(zé)

《辦法》明確規(guī)定，黨委及其組織部門在地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員選拔任用工作中，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定將資源消耗、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等情況作為考核評價(jià)的重要內(nèi)容，對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù)，并將“終身追究”作為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的一項(xiàng)基本原則嚴(yán)格追責(zé)。在干部選拔任用方面引入這樣“一票否決”式的規(guī)定，并實(shí)行終身追責(zé)，將對領(lǐng)導(dǎo)干部群體產(chǎn)生極大震動，促使其牢固樹立生態(tài)文明理念，承擔(dān)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境職責(zé)。

2　云南省森林防火責(zé)任追究機(jī)制實(shí)踐情況

2.1基本情況

受氣候、地理、植被、歷史、社會經(jīng)濟(jì)條件等多種因素的影響，森林火災(zāi)是我省常態(tài)型的自然災(zāi)害，特別是高?；痣U(xiǎn)期，森林火災(zāi)多發(fā)頻發(fā)，且撲救難度巨大。落實(shí)各級各有關(guān)部門的森林防火工作責(zé)任一直是我省森林防火工作核心和最主要抓手。經(jīng)過多年的總結(jié)完善，我省建立了三線、四個責(zé)任人、五個關(guān)鍵人的責(zé)任體系?！笆晃濉币詠?，中央和省委制定出臺了一系列關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的規(guī)定、決定和辦法，為我省建立可操作性的森林防火工作責(zé)任追究制度提供了指導(dǎo)意見和政策依據(jù)。從2010年開始，我省積極探索建立森林防火問責(zé)機(jī)制。由于16個州（市）自然條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異較大，經(jīng)省政府、省監(jiān)察廳、省森林防火指揮部征求多方意見，研究決定由各州（市）結(jié)合自身實(shí)際建立森林防火責(zé)任追究機(jī)制，省監(jiān)察廳、省森林防火指揮部負(fù)責(zé)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

截至目前，全省16個州（市）人民政府都制定出臺了本地區(qū)的森林防火責(zé)任追究辦法或規(guī)定，同時(shí)部分縣、市、區(qū)也先后出臺了相應(yīng)的森林防火責(zé)任追究辦法?！笆濉逼陂g，各級黨委、政府、紀(jì)委共對1694人實(shí)施森林防火工作責(zé)任追究。行政問責(zé)方式主要采取誡勉談話、取消當(dāng)年評優(yōu)評先資格、責(zé)令做出書面檢查、通報(bào)批評、調(diào)整工作崗位和免職。村干部和護(hù)林員追責(zé)方式主要是經(jīng)濟(jì)處罰和辭退。

2.2問責(zé)程序及內(nèi)容

我省在開展森林防火問責(zé)工作中，始終堅(jiān)持“屬地管理，分級負(fù)責(zé)”的原則，按照干部管理權(quán)限，由本地區(qū)森林防火指揮部報(bào)告本地區(qū)黨委、政府或由本地區(qū)黨委、政府決定啟動問責(zé)程序；紀(jì)委、監(jiān)察部門牽頭，森林防火指揮部參與開展聯(lián)合調(diào)查，提出問責(zé)建議，報(bào)黨委、政府決定，對相關(guān)責(zé)任人視情節(jié)輕重給予問責(zé)處理；被問責(zé)對象對問責(zé)決定不服的，可向問責(zé)決定機(jī)關(guān)提出書面申訴；相關(guān)部門進(jìn)行復(fù)查做出申訴處理決定。

2.3實(shí)施效果

自開展森林防火問責(zé)以來，各地狠抓基層防火責(zé)任落實(shí)，對加強(qiáng)和促進(jìn)基層森林防火工作起到了積極的推動作用，強(qiáng)化了各級人民政府森林防火“三線責(zé)任制”“四個責(zé)任人”“五個關(guān)鍵人”的責(zé)任落實(shí)，提高了森林火災(zāi)快速應(yīng)急處置能力。

2.4存在問題

我省目前行政問責(zé)制的實(shí)踐尚處于摸索階段，雖然強(qiáng)化了各級領(lǐng)導(dǎo)的森林防火責(zé)任，但從近幾年的實(shí)踐看，存在著以下問題。一是由于森林火災(zāi)發(fā)生受氣候異常、森林面積擴(kuò)大、火災(zāi)周期性和復(fù)雜的林情社情等影響，而且燃燒態(tài)勢變化又是以森林植被、地形地貌、氣象條件以及人力控制等多種復(fù)雜、千變?nèi)f化的因素共同主導(dǎo)，預(yù)防和撲救處置十分困難。但問責(zé)時(shí)往往忽視森林火災(zāi)發(fā)生的“偶然性、不確定性和難有效控制性”等因素，發(fā)生了火災(zāi)就歸咎于領(lǐng)導(dǎo)管理不力，就要被追究責(zé)任，容易造成被問責(zé)人員范圍擴(kuò)大，一些工作責(zé)任心強(qiáng)、工作績效突出的人員也同樣受到處理，使問責(zé)制背離實(shí)施的初衷。二是啟動問責(zé)往往追究各級林業(yè)主管部門或從事防火工作的相關(guān)人員，基層反應(yīng)較大。森林防火工作尤其是基層森林防火工作是高風(fēng)險(xiǎn)、高難度、高對抗性的行業(yè)，由于機(jī)制體制問題，森林防火行業(yè)存在著機(jī)構(gòu)不順、專職人員偏少、待遇偏低的問題，與其他行業(yè)相比更是問責(zé)過重，挫傷了基層人員的工作積極性，久而久之，甚至?xí)?dǎo)致無人從事防火工作的局面。三是當(dāng)前我們正處于社會轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期、利益調(diào)整期、改革攻堅(jiān)期、增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，在森林防火責(zé)任追究越來越嚴(yán)厲的形勢下，因利益分配不均、選舉不遂愿等各類社會矛盾引發(fā)故意縱火、報(bào)復(fù)社會的風(fēng)險(xiǎn)越來越高，防不勝防。從事森林防火工作的干部往往由于問責(zé)成為社會矛盾的“替罪羊”。四是問責(zé)工作處于摸索起步階段，界定問責(zé)情形比較籠統(tǒng)、不具體，直接責(zé)任、重要責(zé)任等責(zé)任難以區(qū)分。定性的問責(zé)情形后果比較單一，往往是“不到位”或者“造成重大影響”，難以具體操作。定量的問責(zé)情形又因?yàn)樯只馂?zāi)發(fā)生和蔓延由當(dāng)?shù)亓智樯缜椤⒌匦?、氣候等客觀因素共同影響，制定定量標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性難以把握。一些地方將衛(wèi)星熱點(diǎn)數(shù)量、森林火災(zāi)次數(shù)、受害面積、傷亡人數(shù)等定量指標(biāo)作為啟動問責(zé)條件，但實(shí)際操作中，容易導(dǎo)致防火任務(wù)越重的地方，干部越容易被問責(zé)。

3　建議

《辦法》將責(zé)任追究聚焦于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)這個“關(guān)鍵的少數(shù)”。“黨政同責(zé)”“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”“終身追責(zé)”是《辦法》的3個鮮明特點(diǎn)。森林防火行業(yè)是一個急難險(xiǎn)重的特殊行業(yè)，工作要求高、難度大。如果制定過重或者權(quán)責(zé)不對等的問責(zé)機(jī)制，往往會形成“發(fā)生火災(zāi)—問責(zé)—再發(fā)生火災(zāi)—再問責(zé)”的怪圈或者是“防火任務(wù)越重、工作量越大的地區(qū)干部越容易被問責(zé)”的局面。按照《辦法》的基本思路，結(jié)合云南省近年來的工作實(shí)踐，有以下建議。

一是問責(zé)主體要突出各級黨政領(lǐng)導(dǎo)，這符合《辦法》“突出黨政主要領(lǐng)導(dǎo)”“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的原則。二是林業(yè)部門干部要針對失職、瀆職的情況給予問責(zé)，不能原則籠統(tǒng)連帶進(jìn)行問責(zé)。如果在職責(zé)范圍內(nèi)履行了職責(zé)，就不應(yīng)該問責(zé)。

三是問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的制定要緊緊圍繞《辦法》確定的追責(zé)情形。按照黨中央、國務(wù)院明確的“樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線”的要求，緊扣對生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響大、社會反映強(qiáng)烈的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履職行為設(shè)定追責(zé)情形。

四是各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，林情、社情不盡相同，建立統(tǒng)一的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)需要認(rèn)真研究充分考慮地區(qū)差異。

五是建立有獎有懲的管理機(jī)制，在制定問責(zé)機(jī)制的同時(shí)，對森林防火工作中有突出貢獻(xiàn)的單位和個人，應(yīng)當(dāng)給予表彰和獎勵，解決特殊崗位津貼等措施，增強(qiáng)防火專職人員對工作的認(rèn)同感。

（責(zé)任編輯：陳小華）

收稿日期：2015-12-15