王玲

摘 要：“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”是我國(guó)戶口登記管理體制中的兩種基本類型。改革前，戶口與糧食、就學(xué)、參軍、醫(yī)療、住房等福利待遇緊密關(guān)聯(lián)的制度安排與城鄉(xiāng)區(qū)隔的利益分配格局，使“農(nóng)轉(zhuǎn)非”成為農(nóng)民的戶口選擇趨向。隨著城鄉(xiāng)戶籍制度變革與利益格局的翻轉(zhuǎn)，在很大程度上改變了農(nóng)民的戶口觀念及其選擇行為。當(dāng)前，戶籍管理應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿，剝離附著于戶口之上的利益因素，建立動(dòng)態(tài)的戶籍管理制度。

關(guān)鍵詞：制度牽引;利益翻轉(zhuǎn);戶口管理;農(nóng)轉(zhuǎn)非;非轉(zhuǎn)農(nóng)

中圖分類號(hào)：D631.42 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）22-0044-02

一、制度牽引下的農(nóng)民戶口選擇

在我國(guó)的戶口登記管理體制上，“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”是兩種最基本的類型。1953年國(guó)家開始實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，《中共中央關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)與計(jì)劃供應(yīng)的決議》規(guī)定，一般市民可以憑戶口簿購(gòu)買糧食，而集鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)、災(zāi)區(qū)及一般農(nóng)村的缺糧戶則需要在國(guó)家控制的數(shù)量范圍內(nèi)通過(guò)上級(jí)頒發(fā)控制數(shù)字、群眾民主評(píng)議等較復(fù)雜的程序才能購(gòu)買到所需要的糧食。由此，戶口與糧食開始緊密關(guān)聯(lián)，戶口的城鄉(xiāng)隔離和利益分配差異也開始顯現(xiàn)。此后，戶口與就學(xué)、參軍、醫(yī)療、住房等多種福利待遇掛鉤，進(jìn)一步擴(kuò)展和固化了城鄉(xiāng)戶口之間的利益區(qū)隔。

受戶籍制度和相關(guān)政策的影響，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”一直是農(nóng)民改變其身份與地位、追求更好福利保障的主要策略，但這一趨勢(shì)受到城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度的嚴(yán)格限制。1958年頒布的《戶口登記條例》規(guī)定，農(nóng)村人口要遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。其中，通過(guò)教育途徑即考上大學(xué)一度是改變農(nóng)村戶口的主要方式，但只有少數(shù)人才能取得成功，因而這種選擇對(duì)農(nóng)民而言并不具備普遍性。其他國(guó)家政策范圍內(nèi)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”也受到計(jì)劃指標(biāo)的嚴(yán)格控制。因而，在地方慣習(xí)與國(guó)家戶籍管理政策之間，農(nóng)民往往會(huì)基于家戶經(jīng)濟(jì)利益的考量而進(jìn)行選擇性的戶口登記策略。例如，在農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)特別重的時(shí)期，農(nóng)村地區(qū)曾出現(xiàn)很多“袋袋戶口”，即將戶口從派出所遷出，揣在自己兜里而不在任何地方落戶。一些家庭為了超生和躲避罰款，在超生后選擇不上戶，有的甚至將全家戶口從原有管理單位遷入到計(jì)劃生育政策不嚴(yán)格的地方。這在很大程度上加大了戶籍管理的難度，造成了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理困境。

20世紀(jì)80年代中期開始，國(guó)家的戶籍管理政策開始松動(dòng)。1984年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》允許農(nóng)民自理口糧到城鎮(zhèn)落戶，對(duì)于在集鎮(zhèn)有固定住所和經(jīng)營(yíng)能力并申請(qǐng)進(jìn)入集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商和辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民及家屬，給予辦理落戶手續(xù)，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口，并頒發(fā)《自理口糧戶口簿》，糧食部門發(fā)給《加價(jià)糧油供應(yīng)證》。同時(shí)要求到集鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民要事先辦理好承包土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)，不能撂荒。

隨著市場(chǎng)機(jī)制的引進(jìn)，城鎮(zhèn)戶口的貨幣價(jià)值逐漸凸顯，收取城市增容費(fèi)、買房入戶、投資入戶以及買賣城市戶口都是其重要體現(xiàn)。其中，國(guó)家制度安排以及事實(shí)上存在的城鎮(zhèn)居民較好的福利待遇和社會(huì)保障，使得一些農(nóng)民不惜出巨資“購(gòu)買”城鎮(zhèn)戶口達(dá)到“農(nóng)轉(zhuǎn)非”目的。這一行為產(chǎn)生的主要?jiǎng)恿Γ俗鳛槌擎?zhèn)戶口“賣方”的地方政府增加收入、促進(jìn)地方發(fā)展的利益引誘之外，作為“買方”的農(nóng)民則更多是基于家戶狀況而做出的利益權(quán)衡和行為選擇。一般而言，農(nóng)民買戶口主要基于以下幾種考慮：一是長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，其家庭在經(jīng)濟(jì)收入上能趕上甚至超過(guò)城鎮(zhèn)工薪階層的家庭，通過(guò)買戶口可以解決其“人戶分離”狀況。二是在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)，但其本人或家庭成員的戶口不在城鎮(zhèn)，通過(guò)“買戶口”實(shí)現(xiàn)社會(huì)身份的真正轉(zhuǎn)變，從而在居住、就業(yè)、教育、生活等方面享受城鎮(zhèn)居民待遇，同時(shí)擺脫農(nóng)業(yè)戶口的各種沉重負(fù)擔(dān)。三是利用戶口為家庭成員謀求好的職業(yè)或希求其能在城鎮(zhèn)獲得更好的生活與發(fā)展。

從結(jié)果來(lái)看，在國(guó)家的制度牽引與農(nóng)民的理性選擇下，形式多樣的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”行為滿足了部分農(nóng)民改變身份和地位的強(qiáng)烈愿望。但戶籍的轉(zhuǎn)變并未解決實(shí)際問(wèn)題，由于體制的約束與城市的吸納能力有限，他們既未變?yōu)檎嬲饬x上的市民，也失去了當(dāng)“農(nóng)民”的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致其與農(nóng)村社會(huì)、城鎮(zhèn)社區(qū)的基層治理者不斷發(fā)生矛盾和摩擦。

二、利益翻轉(zhuǎn)過(guò)程中的農(nóng)民戶口選擇

當(dāng)前，在鄉(xiāng)村社會(huì)，戶口的意義已經(jīng)發(fā)生了重大變化，尤其是農(nóng)業(yè)稅取消之后，資源汲取型的鄉(xiāng)村治理模式開始改變，這使得戶口與稅收之間的關(guān)聯(lián)大大弱化，而“戶口與村民在本地區(qū)的社會(huì)成員身份，及由此發(fā)生的享用本地資源的基本權(quán)益之間的關(guān)聯(lián)”[1]的意義則得到凸顯。隨著惠農(nóng)政策的輸入，原來(lái)具有剝奪意味的農(nóng)村戶口逐步彰顯出其保護(hù)性意義，甚至開始具備一些獨(dú)特的福利意涵（如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地以及自有自建的住房、各類補(bǔ)貼等），這極大地維護(hù)了農(nóng)民的利益。同時(shí)，城市戶口的含金量相對(duì)而言則在逐漸下降，這使得“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的行為選擇逐步改變甚至發(fā)生翻轉(zhuǎn)。一些地方出現(xiàn)了一些公務(wù)員、大中專畢業(yè)生試圖將非農(nóng)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口的現(xiàn)象，就是基于城市生活壓力與農(nóng)村“福利”的誘惑。也就是說(shuō)，農(nóng)村戶口的經(jīng)濟(jì)價(jià)值特別是與土地承包權(quán)和相關(guān)受益權(quán)日益掛鉤，使農(nóng)村戶口的吸引力日益增強(qiáng)，促使農(nóng)民更加珍視自身的農(nóng)村戶口。農(nóng)村戶口的利益誘導(dǎo)主要體現(xiàn)在：獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份，分享土地收益、拆遷補(bǔ)償以及其他潛在收益。在惠農(nóng)背景下，持有農(nóng)村戶口被看作是一種理性的體現(xiàn)。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，國(guó)家逐步取消了中小城鎮(zhèn)的落戶限制，并逐步放寬大城市的落戶限制，各地也開始探索建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度。政策的松動(dòng)給了農(nóng)民更多的選擇空間，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地增值、國(guó)家惠農(nóng)政策的出臺(tái)以及大量惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)等因素使得農(nóng)村戶口由原來(lái)的“利空”轉(zhuǎn)為“利贏”，此前通過(guò)各種途徑逃避甚至轉(zhuǎn)變農(nóng)村戶口的群體則面臨諸多困境和利益損失。例如擁有“袋袋戶口”或者當(dāng)年想方設(shè)法購(gòu)買了城鎮(zhèn)戶口的人由于失去了農(nóng)民身份，很難在宅基地分配或土地開發(fā)中獲得集體分配的份額。這些因素在很大程度上影響著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的戶口選擇行為。

然而，在城鎮(zhèn)化背景下，土地對(duì)于農(nóng)民的意義也不僅僅在于獲得基本的溫飽生活，以及作為獲得更多的征地補(bǔ)償?shù)膽{證。其關(guān)鍵在于，在農(nóng)民家庭未能完全進(jìn)入城市并擁有穩(wěn)定收入的情況下，放棄土地的經(jīng)營(yíng)會(huì)大大增加農(nóng)民家戶的貨幣支出，這部分支出甚至難以通過(guò)打工來(lái)予以補(bǔ)償。由于戶口的限制以及城鄉(xiāng)戶籍背后的福利差異，打工經(jīng)濟(jì)支撐下的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力往往只能進(jìn)行臨時(shí)的、單身性質(zhì)的遷移，而無(wú)法舉家遷移。即使有些農(nóng)民在城鎮(zhèn)買了住房，很多人采取的方式不是將家庭成員的戶口一次性全部遷至城鎮(zhèn)，而是采取一種緩慢的過(guò)渡策略，將部分家庭成員的戶口保留在原來(lái)戶籍地，這樣便可以繼續(xù)承包村集體的土地和享受作為村民的相關(guān)待遇。同時(shí)，一些轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)個(gè)體戶的農(nóng)民多以“夫妻店”的形式存在，家庭輔助勞動(dòng)力（如老人和孩子）既可以留在農(nóng)村繼續(xù)耕作，以可以幫襯個(gè)體經(jīng)濟(jì)的開展。正如黃宗智所指出的那樣：“當(dāng)下的農(nóng)村家戶仍舊既是一個(gè)生產(chǎn)單位，也是一個(gè)消費(fèi)單位，他們?cè)敢鉃樽约蚁M(fèi)而種植承包地，為增加家庭收入而結(jié)合主業(yè)（城市打工）和副業(yè)（家庭種植），結(jié)合主要?jiǎng)趧?dòng)力和輔助勞動(dòng)力的使用?！盵2]這正是當(dāng)下家戶經(jīng)濟(jì)的組織邏輯，亦是國(guó)家政策導(dǎo)向的結(jié)果。

在這一家戶邏輯與國(guó)家變革的影響之下，一些地方的戶籍改革雖然放寬了農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶口的意愿也很強(qiáng)烈，但具體實(shí)踐中很多農(nóng)民對(duì)此仍持觀望態(tài)度，尤其不愿意退出承包地、宅基地和林地，不肯放棄各項(xiàng)惠農(nóng)資源。其主要原因在于土地的保障功能對(duì)農(nóng)民家戶仍然具有重大意義。由此，單純統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口，并不能促進(jìn)戶籍改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，關(guān)鍵在于要從根本上保障農(nóng)民的利益，尤其要從家戶經(jīng)濟(jì)的角度去理解農(nóng)民對(duì)于戶口的選擇意愿和選擇行為，而不能為了城鎮(zhèn)化而讓農(nóng)民放棄土地或直接將農(nóng)民趕上樓，甚至強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。

三、制度變革中的農(nóng)民戶口管理策略

農(nóng)民戶口選擇行為主要受國(guó)家制度安排及其附著在城鄉(xiāng)戶口之上的實(shí)際利益的影響，且隨著制度變遷與利益格局的變化而呈現(xiàn)出不斷變化的格局。在城鄉(xiāng)分割的戶口管理制度和城市偏向的利益格局之下，國(guó)家政策安排對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”這一選擇進(jìn)行了各種嚴(yán)格的限制，這在很大程度上反而更加強(qiáng)化了農(nóng)民“轉(zhuǎn)戶口”的意愿，加速了他們改變農(nóng)業(yè)戶口的行為選擇。隨著制度變革及政策松動(dòng)，城鄉(xiāng)戶口所連帶的利益格局發(fā)生改變，在很大程度上使農(nóng)民的戶口觀念和戶口選擇行為發(fā)生了重大翻轉(zhuǎn)。

當(dāng)下，家戶經(jīng)濟(jì)仍舊是農(nóng)村的主要經(jīng)濟(jì)形態(tài)。國(guó)家相關(guān)政策與農(nóng)民的諸多行為，包括城鄉(xiāng)戶籍松動(dòng)下的戶口選擇行為都是基于家戶而非個(gè)人做出的。因而，戶口管理改革需要將農(nóng)民基于家戶經(jīng)濟(jì)而做出的戶口選擇行動(dòng)作為政策制定和執(zhí)行的重要參照，而不是機(jī)械地將農(nóng)民看作原子化的社會(huì)個(gè)體。同時(shí)，鑒于家戶經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民戶口之間的緊密關(guān)聯(lián)，一方面，要尋找理想的家戶經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，不能簡(jiǎn)單地甚至強(qiáng)制性地取消家戶這一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，要加強(qiáng)家戶經(jīng)濟(jì)的重構(gòu)，使其既能在常態(tài)社會(huì)中良性運(yùn)作，亦能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。另一方面，要將城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)、農(nóng)村土地制度改革以及戶籍制度改革結(jié)合起來(lái)，在尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上對(duì)其行為進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)適，尤其是要在戶籍改革過(guò)程中逐漸將附著于戶口之上的福利因素和利益因素剝離開來(lái)。

同時(shí)也要注意到，以戶為單位的戶口管理能夠反映出家戶整體的人口及相關(guān)狀況，但也限制和約束了農(nóng)民個(gè)體的自由流動(dòng)與遷移行為，造成了戶口管理中的諸多困難。因此，要在家戶的基礎(chǔ)上逐步結(jié)合居民個(gè)體身份進(jìn)行管理，整頓戶口登記中的混亂行為，建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度。

最后，靜態(tài)的戶口管理已經(jīng)不適合時(shí)代要求，要根據(jù)社會(huì)發(fā)展與流動(dòng)需要，尤其要尊重農(nóng)民對(duì)戶口的選擇意愿采取靈活的動(dòng)態(tài)的戶口管理策略。要對(duì)農(nóng)民的戶口選擇行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，避免農(nóng)民因追逐短期利益而進(jìn)行的不當(dāng)?shù)膽艨谶x擇行為，減少因利益紛爭(zhēng)而造成的基層社會(huì)矛盾和摩擦。