徐 鴻（河北省子牙河河務(wù)管理處，河北衡水053000）

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社會(huì)公眾參與水污染防治面臨的問(wèn)題與應(yīng)對(duì)策略

徐 鴻
（河北省子牙河河務(wù)管理處，河北衡水053000）

面對(duì)日益惡化的水環(huán)境，提高社會(huì)公眾在水污染防治領(lǐng)域的參與度就顯得極為必要。文章從理論角度闡釋了社會(huì)公眾參與水污染治理的重要價(jià)值，結(jié)合實(shí)際深入分析了社會(huì)公眾參與水污染防治的主要外部制約因素，在此基礎(chǔ)上提出了提高社會(huì)公眾全面參與水污染防治的對(duì)策措施。

環(huán)境保護(hù)；水污染防治；公眾參與

DOI：10.3969 /j.issn.1672-2469.2016.01.022

黨的十八屆三中全會(huì)將“保護(hù)環(huán)境”列為政府的五項(xiàng)職能之一，這不僅顯示出中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視，也凸顯出我國(guó)環(huán)境污染的嚴(yán)重性以及加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的迫切性。在所有的環(huán)境問(wèn)題中，水污染是當(dāng)前環(huán)保工作面對(duì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)［1］，如果水污染問(wèn)題不能得到有效解決，將直接影響到國(guó)民健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。政府、企業(yè)以及社會(huì)公眾是水污染問(wèn)題鏈條上的三個(gè)主體，從當(dāng)前的水污染現(xiàn)狀來(lái)看，社會(huì)公眾作為水污染的主要受害者，是反對(duì)水污染的主力軍。提高社會(huì)公眾在水污染防治參與度，對(duì)提升我國(guó)水污染防治效果具有重要價(jià)值。

1 水污染治理中公眾參與的重要價(jià)值

1.1 公眾參與可以發(fā)揮關(guān)鍵作用

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)的水污染呈現(xiàn)出日益加重的態(tài)勢(shì)，這說(shuō)明目前以政府和市場(chǎng)為主體的水污染防治體系存在部分失靈。究其原因，市場(chǎng)失靈主要在于企業(yè)水污染代價(jià)偏低；政府失靈的主要原因在于管理體制和成本約束造成的政府執(zhí)法阻力。政府監(jiān)管漏洞與企業(yè)投機(jī)心理相互作用，造成了我國(guó)在水污染防治領(lǐng)域投入高、產(chǎn)出低，難以達(dá)到社會(huì)公眾的期望。鑒于上述情況，我國(guó)的水污染防治應(yīng)該突破政府與企業(yè)的二維怪圈，積極構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)三位一體的防治模式，這就需要在水污染防治中推進(jìn)公眾參與，作為彌補(bǔ)當(dāng)前水污染防治體系失靈的外部因素。

1.2 作為政府依法監(jiān)管的外部制約

目前我國(guó)政府仍然是水污染防治監(jiān)管工作的執(zhí)行主體，而《水污染防治法》也賦予了各級(jí)政府在這方面的法律義務(wù)［2］。然而現(xiàn)實(shí)情況是，政府的相關(guān)付出缺乏具體的、可操作的責(zé)任規(guī)定與之配合，造成政府這一監(jiān)管主體的單一化，并引發(fā)監(jiān)管上的諸多弊端。賦予社會(huì)公眾在水污染防治領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)利，調(diào)動(dòng)并保護(hù)其參與水污染防治的積極性，能夠形成政府行為的外部制約，迫使其依法行使自己的監(jiān)管職責(zé)。

1.3 有利于對(duì)企業(yè)非法排污行為的社會(huì)監(jiān)督

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一把雙刃劍，為追求利潤(rùn)最大化，部分企業(yè)在監(jiān)管不到位的情況下，極容易產(chǎn)生偷排廢水的情況。由于政府在監(jiān)管制度、監(jiān)管手段以及人力、物力投入上的不足，“偷排”行為已經(jīng)成為排污企業(yè)規(guī)避政府監(jiān)管的主要形式［3］。如果能調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)公眾參與水污染防治的積極性，就可以作為政府監(jiān)管的有效補(bǔ)充，彌補(bǔ)政府在環(huán)境監(jiān)管上的力量不足。

2 當(dāng)前社會(huì)公眾參與水污染防治的制約因素

社會(huì)公眾參與在我國(guó)的水污染防治領(lǐng)域具有重要價(jià)值，目前各級(jí)政府已經(jīng)注意到這一點(diǎn)，也制定了一些促進(jìn)公眾參與水污染防治的具體舉措，并取得了一定的成績(jī)［4］。但仍存在主體力量薄弱、信息不足以及層次低下等問(wèn)題。

2.1 政府管理理念相對(duì)滯后

雖然中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變職能，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。由于傳統(tǒng)觀念的束縛與影響，各級(jí)政府仍然持有濃厚的公共事務(wù)管理理念，環(huán)境污染防治領(lǐng)域也不例外。各級(jí)政府往往將水污染防治作為獨(dú)有的管轄范圍，而將社會(huì)公眾的參與完全排斥在外。公眾在參與水污染防治事務(wù)時(shí)經(jīng)常要面對(duì)來(lái)自政府層面的阻力，而不是支持、引導(dǎo)和提供便利［5］。

2.2 社會(huì)公眾參與權(quán)利難以保障

首先，在法律層面我國(guó)公民享有環(huán)境權(quán)益，可并沒(méi)有對(duì)公民享受良好環(huán)境的權(quán)利予以界定，仍處于模糊的、低調(diào)的姿態(tài)，原則性強(qiáng)，而操作性差。

其次，公眾參與水污染防治的程序性權(quán)利不足。我國(guó)與水污染防治直接相關(guān)的法律只有《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》，這些法律中只有關(guān)于社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的原則性描述。雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》對(duì)公眾參與水污染防治提出了具體要求，但是約束力極為有限?？梢?jiàn)，立法層級(jí)偏低嚴(yán)重制約了公眾參與水污染防治工作的開(kāi)展，難以有效調(diào)動(dòng)公眾參與水污染防治工作的積極性。

2.3 社會(huì)公眾參與機(jī)制不健全

雖然相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度對(duì)公眾參與作了相應(yīng)規(guī)定，但是并沒(méi)有行之有效的參與機(jī)制，這直接導(dǎo)致公眾不能通過(guò)參與渠道達(dá)到預(yù)期目的。首先，我國(guó)還沒(méi)有專門(mén)的《公眾參與水污染防治法》，其它法律中的相關(guān)規(guī)定都屬于原則性的，缺乏針對(duì)性和可操作性，這種立法上的簡(jiǎn)單、抽象和粗糙，嚴(yán)重阻礙了公眾參與權(quán)的主張與實(shí)現(xiàn)。其次，我國(guó)關(guān)于公眾參與水污染防治的制度，缺乏必要的實(shí)施程序，在執(zhí)行過(guò)程中政府機(jī)關(guān)享有最終裁量權(quán)。在這種背景下，即使社會(huì)公眾能夠參與水污染防治的全過(guò)程，由于參與程序的殘缺性和不確定性，也往往使最終決策難以秉公而立。

2.4 外部制約力量不容忽視

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，同時(shí)也形成了新生的利益集團(tuán)。政府作為水污染防治的主體，成為社會(huì)政治權(quán)結(jié)構(gòu)中的上層；廣大企業(yè)由于對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)以及自身雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)成為這一結(jié)構(gòu)中的中層；而普通的社會(huì)公眾則處于下層。在水污染防治中，不同的利益階層有著不同的利益追求，政府和企業(yè)往往有更多的話語(yǔ)權(quán)。在這一背景下，社會(huì)公眾與政府和企業(yè)構(gòu)成的利益集團(tuán)在環(huán)境訴求上產(chǎn)生分歧時(shí)，公眾的參與通道就可能被人為堵塞。

3 促進(jìn)社會(huì)公眾參與水污染防治的對(duì)策

水污染防治領(lǐng)域投入甚大，但是效果并不理想［6］。要破解這一困境，基于對(duì)社會(huì)公眾參與水污染治理制約因素的分析，提出如下對(duì)策。

3.1 改變政府的管理理念

政府作為社會(huì)管理者的傳統(tǒng)思想根深蒂固，在水污染防治領(lǐng)域的包攬性思維十分突出，公眾參與很難獲得兼容空間。即使政府能夠提出某些公眾參與的舉措，其出發(fā)點(diǎn)也是作為化解社會(huì)矛盾的手段，而不是想真正給予社會(huì)公眾參與并影響水污染治理決策的實(shí)質(zhì)性權(quán)利。要破解我國(guó)水污染治理領(lǐng)域的難題，必須要變革政府的管理理念。

首先，在水污染防治中要樹(shù)立有限政府理念，對(duì)政府的權(quán)利邊界有清醒的認(rèn)識(shí)，政府工作必須在其職權(quán)的范圍之內(nèi)，不可大包大攬。將政府不可做或做不好的事交給社會(huì)和市場(chǎng)，為公眾參與水污染防治預(yù)留出充足的回旋空間。

其次，各級(jí)政府必須樹(shù)立公利至上的施政原則，將人民群眾的利益置于首位［7］。政府只有在水污染防治中堅(jiān)守公利至上的基本理念，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和保障公民良好生活環(huán)境的實(shí)際需要來(lái)不斷轉(zhuǎn)換管理方式、進(jìn)一步調(diào)整治理結(jié)構(gòu)，才能促使水污染問(wèn)題從源頭上得以解決。

最后，各級(jí)政府在管理理念上要樹(shù)立“以人為本”的執(zhí)政理念，在水污染防治過(guò)程中要傾聽(tīng)廣大群眾的心聲，保障公民的應(yīng)有權(quán)益。只有樹(shù)立權(quán)利來(lái)源于民、用之于民的基本思想，才能實(shí)現(xiàn)水污染治理公眾參與的最終目標(biāo)。

3.2 提高立法層級(jí)，保障公眾參與權(quán)

3.2.1 積極推進(jìn)公民環(huán)境權(quán)入憲

為了保障公眾享有良好生活環(huán)境的權(quán)利，必須要提高這種權(quán)利保障的法律層級(jí)。在我國(guó)的現(xiàn)有法律體系中，《中華人民共和國(guó)憲法》具有最高的法律效力，只有在憲法層面對(duì)公民的環(huán)境權(quán)進(jìn)行界定與保障，才能從根本上解決公眾參與水污染防治的法律問(wèn)題。從國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“公民環(huán)境權(quán)”入憲不僅符合國(guó)際人權(quán)發(fā)展趨勢(shì)，也有諸多成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

3.2.2 確認(rèn)公眾參與的程序性權(quán)利

在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中，公眾在水污染防治領(lǐng)域的義務(wù)明顯多于權(quán)利［8］。雖然

相關(guān)法律賦予了公眾的監(jiān)督權(quán)與控告權(quán)，但與公眾參與水污染防治的實(shí)際需求仍然相去甚遠(yuǎn)。另一方面，即使“公民環(huán)境權(quán)”入憲成功，也需要專門(mén)的法律對(duì)公眾參與水污染防治的具體程序進(jìn)行界定。

3.3 建立和完善公眾參與水污染防治的制度體系

相關(guān)的法律建設(shè)只能使公眾的參與獲得法律基礎(chǔ)，但并不意味著這種參與即可獲得順利實(shí)施。鑒于我國(guó)相關(guān)參與制度過(guò)于抽象、粗糙、操作性差，還必須進(jìn)一步建立和完善公眾參與水污染防治的制度體系。在相關(guān)的制度設(shè)計(jì)與建設(shè)過(guò)程中，需要注意以下問(wèn)題：首先，要提升制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。在水污染防治過(guò)程中，如果沒(méi)有科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，參與防治過(guò)程的優(yōu)勢(shì)方就可以通過(guò)制度漏洞逃避約束。其次，任何科學(xué)的制度如果不能得到法律的有效保障，最終將被現(xiàn)代社會(huì)所淘汰。要解決這一問(wèn)題，就必須要健全相應(yīng)的法律、法規(guī)體系。最后，要建立健全公眾的參與機(jī)制，特別是要做好水環(huán)境信息社會(huì)公開(kāi)機(jī)制、社會(huì)公眾的全程參與機(jī)制以及相關(guān)的救濟(jì)機(jī)制。

3.4 對(duì)社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)和參與能力的培育

社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)是參與水污染防治的基礎(chǔ)，如果缺乏環(huán)保意識(shí)，即使有出色的能力也不可能有所作為；如果有強(qiáng)烈的參與意愿，而不具備相關(guān)能力，也難以在該領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，所以必須要培育社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)和參與能力。首先，提升社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)宣傳教育最為有效。面對(duì)當(dāng)前的實(shí)際情況，僅依靠學(xué)校教育是不夠的，需要積極開(kāi)拓宣傳渠道，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體大力宣傳。其次是要逐步提高公眾的參與能力。主要是對(duì)水污染防治領(lǐng)域相關(guān)問(wèn)題的分析與決策的認(rèn)知與辨別能力，運(yùn)用公共決策程序以及對(duì)政府或相關(guān)企業(yè)的評(píng)價(jià)能力以及參與水污染防治的習(xí)慣性能力。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)水污染問(wèn)題經(jīng)過(guò)多年的治理，依然沒(méi)有獲得有效改觀。面對(duì)這一狀況，以公眾參與為主要表現(xiàn)的社會(huì)力量介入就成為必然選擇。研究顯示，公眾參與效果不佳的主要原因在于外部制約因素的限制?；谶@一思路文章深入剖析了制約公眾參與的深層次原因，并提出了相應(yīng)的對(duì)策與建議。當(dāng)然，水污染防治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅憑一方力量很難取得實(shí)效。只有形成政府、企業(yè)、社會(huì)三位一體的環(huán)保體系，才能從根本上解決我國(guó)的水污染問(wèn)題。

［1］王俊燕，劉永功.公眾參與流域水污染防治機(jī)制初探［J］.水利經(jīng)濟(jì)，2014（05）：50-54 +74.

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1672-2469（2016）01-0069-02

2015-12-24

徐 鴻（1973年—），男，高級(jí)工程師。