■文/秦天寶　段帷帷

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多元共治助推環(huán)境治理體系現(xiàn)代化

Diversified-governance boosts modernization of environmental governance system

■文/秦天寶1段帷帷2

2016年3月17日，《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》頒布，我國(guó)環(huán)境治理工作也迎來(lái)了新的發(fā)展契機(jī)，而《綱要》中明確的“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”要求體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境治理體系由政府單維管制模式向社會(huì)多主體共治模式發(fā)展的趨勢(shì)，為我國(guó)新時(shí)期建設(shè)現(xiàn)代化的環(huán)境治理體系提供了現(xiàn)實(shí)路徑。

一、新時(shí)期我國(guó)環(huán)境治理體系面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”、“綠色化”促成“五位一體”經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局以及綠色發(fā)展理念的提出，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。在此背景下，我國(guó)當(dāng)前政府單維管制的環(huán)境治理體系也在時(shí)代發(fā)展要求下面臨著轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（一）國(guó)家政策的頂層設(shè)計(jì)

黨的十八大提出“改革生態(tài)環(huán)境管理體制”，確認(rèn)了今后我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域包括自然資源治理領(lǐng)域的監(jiān)督管理體制應(yīng)當(dāng)根據(jù)時(shí)代的發(fā)展需要而進(jìn)行變革；黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出的“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)力量在國(guó)家和社會(huì)事務(wù)中的地位和作用，我國(guó)開(kāi)始由“社會(huì)管理”階段向“社會(huì)治理”階段發(fā)展，這也意味著各類社會(huì)組織也將在國(guó)家公共事務(wù)包括環(huán)境治理中獲得更多參與機(jī)會(huì)；國(guó)務(wù)院印發(fā)《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，要求按照簡(jiǎn)政放權(quán)、依法監(jiān)管、公正透明、權(quán)責(zé)一致、社會(huì)共治原則，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念并創(chuàng)新監(jiān)管方式。而最近頒布的《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》更是明確提出了“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”的要求，進(jìn)一步為我國(guó)環(huán)境治理體系向多元共治模式發(fā)展提供了政策依據(jù)。

（二）環(huán)境法治發(fā)展要求

隨著我國(guó)環(huán)境法治的發(fā)展，公眾參與環(huán)境治理也獲得了更為堅(jiān)實(shí)的保障。新《環(huán)境保護(hù)法》首次明確了公眾參與原則，并且以專章的形式規(guī)定了信息公開(kāi)和公眾參與的內(nèi)容。在此之前我國(guó)頒布的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》等法律文件也從信息公開(kāi)的角度對(duì)公眾參與原則進(jìn)行了規(guī)定。在2015年9月實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》更是全面具體地對(duì)公眾參與環(huán)境治理的途徑、程序、保障進(jìn)行了規(guī)定，并且明確了政府在其中的協(xié)助和指導(dǎo)責(zé)任，我國(guó)環(huán)境法治也開(kāi)始從程序權(quán)益角度保障公眾的環(huán)境權(quán)益。由此可見(jiàn)，公眾參與環(huán)境治理不僅在國(guó)家政策層面有著堅(jiān)實(shí)的政策支撐，而且也是新時(shí)期我國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的必然要求。

（三）現(xiàn)有環(huán)境治理體系面臨諸多困境

在目前以政府為主導(dǎo)的管制型環(huán)境治理體系中，它強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)行政管制手段對(duì)相關(guān)主體的環(huán)境行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。在此種環(huán)境治理模式下，包括企業(yè)、公眾等主體在環(huán)境治理體系中一直處于被動(dòng)地位難以在該體系中發(fā)揮應(yīng)有作用，并且容易產(chǎn)生一定的抵觸情緒，影響環(huán)境治理相關(guān)政策和制度的實(shí)施效果。此外，由于政府作為環(huán)境治理的唯一主體，它不僅要履行宏觀層面的環(huán)境管理職責(zé)，如決策制定、制度建設(shè)、信息公開(kāi)等，而且還要承擔(dān)微觀層面的環(huán)境治理工作，造成原本就缺乏充分治理資源和條件的相關(guān)環(huán)境監(jiān)管部門難以完成環(huán)境治理任務(wù)，進(jìn)而影響了環(huán)境治理效果。

二、多元共治是建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的必然選擇

黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的發(fā)展目標(biāo)，環(huán)境治理多元共治體系的多重優(yōu)勢(shì)決定了它將是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的必然選擇。

（一）現(xiàn)代化的體系架構(gòu)

環(huán)境治理多元共治體系作為現(xiàn)代化治理體系，它的價(jià)值主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，它是服務(wù)型組織體系，以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)這一公共服務(wù)為目的；第二，它是以問(wèn)題為導(dǎo)向，是解決風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代背景下各種復(fù)雜環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的組織體系；第三，它是以現(xiàn)代技術(shù)和手段為基礎(chǔ)的，能充分利用當(dāng)下先進(jìn)治理理念和手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效果的最優(yōu)化。

（二）良好的治理效果

環(huán)境治理多元共治體系以治理主體為中心，實(shí)現(xiàn)各環(huán)境治理主體價(jià)值的最大發(fā)揮。該體系是在兼顧社會(huì)各方環(huán)境治理訴求的基礎(chǔ)上，尋求環(huán)境治理的最大公共利益，并且在此過(guò)程中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各方合力的重要性。在該體系中，政府的環(huán)境治理權(quán)力被下放給公眾和其他主體，公眾和企業(yè)的環(huán)境治理主體性獲得強(qiáng)化，參與環(huán)境治理的積極性也大為增加。政府的治理壓力在很大程度上予以減緩，更有利發(fā)揮在宏觀環(huán)境管理層面的積極作用。此外，該體系更具強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公眾的有效互動(dòng)，并且在此基礎(chǔ)上采用包括行政指導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的手段增強(qiáng)各主體間的交流與協(xié)作，在此過(guò)程中各主體的利益獲得了有效的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了利益的最大化，進(jìn)而提升了環(huán)境治理效果。

（三）完善的保障機(jī)制

環(huán)境治理多元共治體系在主體權(quán)責(zé)、具體運(yùn)行和權(quán)益救濟(jì)等環(huán)境治理的多個(gè)環(huán)境形成了一套統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度體系，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家“用嚴(yán)格的制度體系保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求。同時(shí)，完善的制度體系不僅是各參與主體在該體系中尋求自身準(zhǔn)確價(jià)值定位的有效依據(jù)，而且也是各主體在該體系中環(huán)境權(quán)益的堅(jiān)實(shí)保障。此外，在該體系實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的同時(shí)，環(huán)境治理多元共治體系從行政管制、行政指導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)刺激和合作參與四個(gè)方面形成了保障機(jī)制，不僅利用現(xiàn)代化治理手段激發(fā)了各治理主體的積極性和主動(dòng)性，而且為各主體在環(huán)境治理中的利益救濟(jì)提供了有效保障。

三、構(gòu)建環(huán)境治理多元共治體系的具體路徑

在“十三五”規(guī)劃明確提出構(gòu)建“政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”要求以后，我國(guó)環(huán)境治理工作也迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇和契機(jī)，在此背景下應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變當(dāng)前政府單維管制的環(huán)境治理理念和體系，從主體價(jià)值定位和治理手段兩個(gè)主要方面對(duì)環(huán)境治理多元共治體系展開(kāi)具體構(gòu)建。

（一）明確環(huán)境治理主體的價(jià)值定位

一方面，確立政府的主導(dǎo)性定位。環(huán)境治理多元共治的一個(gè)主要標(biāo)志就是各主體共享環(huán)境治理的裁量權(quán)，它能夠增強(qiáng)政府完成公共任務(wù)的能力，也能夠增加要完成任務(wù)的靈活性。然而，在各主體的治理職權(quán)、治理能力、治理資源各不相同的前提下共享裁量權(quán)也容易產(chǎn)生行政權(quán)威降低，決策難度增加以及問(wèn)責(zé)制度難以落實(shí)的困境。而作為擁有優(yōu)越的環(huán)境治理職權(quán)和資源的政府，不僅可以在宏觀層面展開(kāi)環(huán)境決策、環(huán)境制度制定等工作，而且也可以運(yùn)用多種手段協(xié)調(diào)引導(dǎo)其他主體的環(huán)境治理行為。所以，雖然“十三五”規(guī)劃明確了構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系目標(biāo)，但是在多元共治體系下政府仍然應(yīng)當(dāng)是環(huán)境治理工作的主導(dǎo)者。

另一方面，明確企業(yè)、公眾的環(huán)境治理主體性和參與性定位。企業(yè)在多元共治體系中，不僅環(huán)境治理的主體性應(yīng)當(dāng)獲得明確，而且企業(yè)也應(yīng)在履行環(huán)境治理的責(zé)任主體職責(zé)同時(shí)，獲得來(lái)自公眾和政府的支持與協(xié)助，進(jìn)而提升參與環(huán)境治理工作的積極性。而公眾作為環(huán)境治理主體，不僅要依據(jù)相關(guān)法律行使參與環(huán)境治理工作的權(quán)利，而且也可以結(jié)合自身的技術(shù)和知識(shí)優(yōu)勢(shì)，為企業(yè)生產(chǎn)提供有益的建議和幫助，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公眾與企業(yè)之間的良性互動(dòng)。

（二）綜合運(yùn)用多種治理手段

與行政強(qiáng)制作為主要手段的政府單維管制型環(huán)境治理體系不同，環(huán)境治理多元共治體系的順暢運(yùn)行需要綜合利用多種治理手段才能實(shí)現(xiàn)各主體利益的最大化和治理效果的最優(yōu)化。在今后環(huán)境治理多元共治體系運(yùn)行中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政強(qiáng)制手段的基礎(chǔ)性地位，綜合運(yùn)用行政強(qiáng)制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等手段對(duì)各主體環(huán)境治理行為進(jìn)行協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，促成環(huán)境治理的合力。此外，為全面貫徹公眾參與原則，多元共治體系也應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益救濟(jì)提供多元化的渠道，如協(xié)調(diào)保障環(huán)境公益與環(huán)境私益，通過(guò)構(gòu)建非訴調(diào)解機(jī)制降低公眾的環(huán)境權(quán)益救濟(jì)成本等。

作者單位：1.武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)，教授、博導(dǎo) 2.武漢大學(xué)環(huán)境法研究所博士生