周建鵬惠 軍黃錦峰

（1新疆師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院；2中亞與中國(guó)西北邊疆政治經(jīng)濟(jì)研究中心 新疆 烏魯木齊 830017）

“訪惠聚”背景下新疆南疆社會(huì)基層治理現(xiàn)狀、問(wèn)題及長(zhǎng)效機(jī)制研究*①

周建鵬1,2惠 軍1黃錦峰1

（1新疆師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院；2中亞與中國(guó)西北邊疆政治經(jīng)濟(jì)研究中心 新疆 烏魯木齊 830017）

開(kāi)展“訪惠聚”活動(dòng)是自治區(qū)黨委適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)，結(jié)合新疆實(shí)際作出的重大戰(zhàn)略決策，是對(duì)新疆社會(huì)基層治理的有益探索，但是由于歷史、地理、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方因素的影響，南疆四地州的民族問(wèn)題、民生問(wèn)題、宗教問(wèn)題以及社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題相互交織，基層治理具有復(fù)雜性和特殊性。構(gòu)建南疆社會(huì)基層治理長(zhǎng)效機(jī)制要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，依法加強(qiáng)宗教事務(wù)管理，著力加強(qiáng)南疆基層干部隊(duì)伍建設(shè)，以制度建設(shè)為核心推進(jìn)農(nóng)村事務(wù)規(guī)范化管理，探索適合南疆地方實(shí)際的基層治理理念、方式和機(jī)制。

新疆 南疆地區(qū) 訪惠聚 基層治理 長(zhǎng)效機(jī)制

一、引言

2014年3月，為認(rèn)真貫徹中央新疆工作座談會(huì)會(huì)議精神，積極應(yīng)對(duì)“三期疊加”的復(fù)雜形勢(shì)，新疆維吾爾自治區(qū)黨委決定，以群眾路線教育在新疆的具體實(shí)踐為切入點(diǎn)，利用三年時(shí)間（2014～2016年）精心組織和安排20萬(wàn)名黨員干部深入全疆各地州重點(diǎn)村（社區(qū)），開(kāi)展“訪民情、惠民生、聚民心”活動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱“訪惠聚”活動(dòng)）。目前，自治區(qū)各級(jí)部門(mén)、中央駐疆單位、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)向全區(qū)8 668個(gè)行政村、1 985個(gè)社區(qū)下派3批次“訪惠聚”住村工作組、224 277名干部，覆蓋了全疆以及邊遠(yuǎn)地區(qū)所有的重點(diǎn)村和社區(qū)?？梢哉f(shuō)，開(kāi)展“訪惠聚”活動(dòng)是自治區(qū)黨委適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)，結(jié)合新疆實(shí)際，作出的重大戰(zhàn)略決策，[1]充分考慮到了新疆問(wèn)題的復(fù)雜性和多樣性，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的固本之策，是對(duì)新疆社會(huì)基層治理的有益探索，也是推動(dòng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)治理向法制化、制度化方向邁進(jìn)的重要舉措，為新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安積累了重要經(jīng)驗(yàn)。但是我們也要注意到，此次“訪惠聚”活動(dòng)是在當(dāng)前新疆特殊發(fā)展時(shí)期作出的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策（僅為期3年），并不是解決新疆面臨各種復(fù)雜問(wèn)題的長(zhǎng)久之計(jì)。因此，在已有“訪惠聚”活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上探索新疆基層治理的長(zhǎng)效機(jī)制和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)非常值得研究的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。[2]

“新疆工作一盤(pán)棋，南疆是棋眼”，南疆問(wèn)題，是新疆問(wèn)題癥結(jié)所在，也是治疆穩(wěn)疆戰(zhàn)略成功與否的關(guān)鍵。但是由于歷史、地理、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方因素的影響，南疆四地州①的民族問(wèn)題、民生問(wèn)題、宗教問(wèn)題以及社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題相互交織，南疆整體發(fā)展水平和基層治理能力較之北疆區(qū)域有著明顯的差距，南疆地區(qū)成為“訪惠聚”活動(dòng)的重點(diǎn)區(qū)域。因此，以“訪惠聚”活動(dòng)為抓手，在分析和歸納“訪惠聚”活動(dòng)成效的基礎(chǔ)上，積極探索南疆社會(huì)基層治理長(zhǎng)效機(jī)制是實(shí)現(xiàn)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安總目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

二、“訪惠聚”活動(dòng)背景下南疆社會(huì)基層治理的復(fù)雜性和特殊性

1.民族地區(qū)發(fā)展問(wèn)題與宗教問(wèn)題相互交織。截止到2015年，南疆四地州人口約1 100萬(wàn)人，其中，信仰伊斯蘭教的民族有維吾爾族、柯?tīng)柨俗巫?、回族、哈薩克族等，在南疆地區(qū)信教比例高達(dá)80%以上，特殊的地理位置和宗教信仰的高比例因素使得

宗教問(wèn)題和民族發(fā)展問(wèn)題相互交織②，伊斯蘭教的教義教規(guī)已經(jīng)成為南疆信教群眾生活的重要組成部分，尤其是部分偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)，宗教成為了很多信教群眾思考和判斷的行為準(zhǔn)則，“三股勢(shì)力”、國(guó)外反華勢(shì)力往往利用當(dāng)?shù)厝罕姌闼氐淖诮糖楦校蛑诮痰幕献?，利用地下講經(jīng)場(chǎng)所，散布宗教極端思想，蠱惑煽動(dòng)群眾，曲解黨的方針和政策，給南疆社會(huì)基層治理帶來(lái)難題和挑戰(zhàn)。

2.扶貧任務(wù)艱巨，民生問(wèn)題突出。南疆四地州是國(guó)家確定的14個(gè)集中連片特困區(qū)域之一，也是全區(qū)扶貧攻堅(jiān)最困難的地區(qū)。目前，在該區(qū)域24個(gè)縣市中，有19個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，21個(gè)貧困縣市，貧困人口超過(guò)了該區(qū)域人口的一半，達(dá)到了55%左右③，截止到2015年底，該區(qū)域農(nóng)民的人均純收入僅有6 381元，是同期全國(guó)農(nóng)民人均收入的64.51%。近年來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，南疆四地州不同群體的貧富差距問(wèn)題逐漸突出，致使部分干部和基層群眾產(chǎn)生心理不平衡，收入差距問(wèn)題又時(shí)常被貼上民族差異的標(biāo)簽，增加了該區(qū)域解決扶貧和民生問(wèn)題的復(fù)雜性。

3.極端思想的傳播為正常宗教活動(dòng)的開(kāi)展帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。伊斯蘭教在南疆四地州群眾的日常生活中一直扮演著重要的角色。隨著近代以來(lái)世界伊斯蘭復(fù)興運(yùn)動(dòng)的興起，尤其是近幾十年來(lái)，原教旨主義、極端主義、恐怖主義等思潮涌入，并相互緊密勾連，對(duì)南疆地區(qū)正常的宗教信仰生活造成了很大的沖擊。隨著互聯(lián)網(wǎng)、新媒體、社交平臺(tái)的出現(xiàn)，極端勢(shì)力不斷變換手法，采取更為隱秘的行動(dòng)方式，利用信教群眾的虔誠(chéng)信仰心理蒙蔽和裹挾群眾，對(duì)南疆各族人民的生產(chǎn)生活造成，嚴(yán)重傷害，一些宗教極端勢(shì)力打著宗教的旗號(hào)妄斷“清真”與“非清真”，泛化“清真”標(biāo)示，推動(dòng)宗教執(zhí)法，制造暴力恐怖案件，傳播恐慌情緒，危害基層政權(quán)和信教群眾，造成了廣大穆斯林形象被嚴(yán)重“污名化”，影響和諧民族關(guān)系的建構(gòu)。

4.南疆基層治理能力和治理水平有待于進(jìn)一步提升。受西方反華勢(shì)力和境內(nèi)宗教極端思想影響，尤其是喀什、和田、阿克蘇和克州一直處于反分裂斗爭(zhēng)的前沿陣地和主戰(zhàn)場(chǎng)，特別是隨著近年來(lái)南疆地區(qū)系列暴恐案件頻發(fā)，范圍不斷擴(kuò)大，嚴(yán)重影響了南疆地區(qū)的基層政權(quán)建設(shè)，給該地區(qū)治理能力和治理水平帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。部分基層干部在依法管理宗教事務(wù)、治理非法宗教活動(dòng)、保護(hù)合法宗教活動(dòng)、遏制宗教極端思想滲透等諸多工作方面還存在著被動(dòng)和不適應(yīng)問(wèn)題。例如，一些基層黨員干部不能準(zhǔn)確、清晰地界定正常宗教活動(dòng)、非法宗教活動(dòng)和宗教極端活動(dòng)的區(qū)別，存在刻意回避宗教領(lǐng)域內(nèi)的敏感問(wèn)題等情況；還有一些黨員干部甚至認(rèn)為伊斯蘭教天然就具有比其他宗教更為強(qiáng)烈的政治性和戰(zhàn)斗性，在防止極端勢(shì)力蔓延的同時(shí)，對(duì)信教群眾的正常宗教活動(dòng)和訴求進(jìn)行不當(dāng)?shù)姆婪叮跐M足信教群眾的正當(dāng)合法訴求工作中出現(xiàn)畏難情緒，宗教管理水平亟待進(jìn)一步提升。[3]

三、“訪惠聚”活動(dòng)中南疆社會(huì)基層治理的成效和做法

目前，經(jīng)過(guò)3年來(lái)“訪惠聚”活動(dòng)的開(kāi)展，南疆各地州圍繞“訪惠聚”工作對(duì)本地區(qū)基層治理進(jìn)行了諸多有益的探索，涌現(xiàn)了一大批好的做法和經(jīng)驗(yàn)。

1.正信正行，農(nóng)村宗教極端化現(xiàn)象得到有效遏制。由于基層現(xiàn)實(shí)條件與文化素質(zhì)等多方面原因，南疆部分農(nóng)村群眾對(duì)宗教信仰認(rèn)識(shí)不清，存在極端化宗教思想的情況，各級(jí)工作組在積極宣傳黨的民族宗教政策基礎(chǔ)上，廣泛開(kāi)展了“大宣講、大揭批、大討論”活動(dòng)，駁斥和拒絕“婚禮不許笑”“葬禮不許哭”“圣戰(zhàn)殉教進(jìn)天堂”“念尼卡替代結(jié)婚證”等歪理謬論，南疆地區(qū)農(nóng)村群眾秉承宗教正信、正行的信仰傳統(tǒng)得到恢復(fù)，婦女蒙面和青年男性留大胡須的現(xiàn)象基本消失，適齡青少年入學(xué)率明顯上升，早婚、早育等婚姻違法現(xiàn)象得到有效治理，“大宣講”活動(dòng)也使基層群眾深刻認(rèn)識(shí)到宗教極端思想對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的危害，村民們主動(dòng)揭發(fā)違法犯罪線索，上繳暴恐音視頻等非法宣傳品的人越來(lái)越多，宗教極端思想滲透和蔓延得到遏制，南疆社會(huì)基層面貌有了很大改觀。

2.協(xié)同治理，多元主體參與的治理機(jī)制逐漸生成?；鶎又卫硎腔鶎拥母鱾€(gè)治理主體協(xié)同管理社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)基層群眾公共利益的過(guò)程。[4]自“訪惠聚”工作開(kāi)展以來(lái)，南疆四地州下派工作組近12 300多個(gè)，基本完成了重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、偏遠(yuǎn)居民點(diǎn)的有效覆蓋，重點(diǎn)推進(jìn)六項(xiàng)任務(wù)（轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)、促進(jìn)宗教和諧、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、保障改善民生、強(qiáng)化基層基礎(chǔ)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定）和三項(xiàng)重點(diǎn)工作（突出做好群眾工作、加強(qiáng)基層組織、推進(jìn)“去宗教極端化”），基本形成了“工作組+村委會(huì)+村警”的三位一體工作機(jī)制，工作組、村委會(huì)和村警圍繞農(nóng)村中心工作各司其職，各展所長(zhǎng)，工作組發(fā)揮出了自己的組織優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，當(dāng)好村黨支部的參謀助手，為農(nóng)村干部開(kāi)展工作撐腰打氣；村干部發(fā)揮出了鄉(xiāng)土優(yōu)勢(shì)和

管理優(yōu)勢(shì)，當(dāng)好工作組的向?qū)В辛Φ刂С止ぷ鹘M開(kāi)展宣傳教育工作；村警發(fā)揮出了保障優(yōu)勢(shì)，確保農(nóng)村社會(huì)環(huán)境安全穩(wěn)定有序。三位一體工作機(jī)制有效推進(jìn)基層治理網(wǎng)格化管理。[5]

3.建章立制，逐漸形成共生性治理的制度結(jié)構(gòu)與規(guī)范?，F(xiàn)代鄉(xiāng)規(guī)民約既包含了傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約中具有的“廣教化而厚風(fēng)俗”、穩(wěn)定鄉(xiāng)村基層社會(huì)秩序的功能，同時(shí)又融合了法制性與制度性，具有了社會(huì)整合的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，它是社會(huì)各階層表達(dá)自身訴求的良好渠道。[6]2014年11月，自治區(qū)黨委制定和實(shí)施了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治疆建設(shè)法治新疆的意見(jiàn)》，明確提出要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”。為此，各級(jí)工作組積極協(xié)助村（社區(qū)），以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，制定切實(shí)管用的《村規(guī)民約（居民公約）》，尤其是把不參與“三非”活動(dòng)、不穿蒙面罩袍、不在公共場(chǎng)合做禮拜等要求納入《村規(guī)民約》，對(duì)農(nóng)村（社區(qū)）損毀公物、違章建筑、打架斗毆、破壞環(huán)境、鋪張浪費(fèi)、不贍養(yǎng)老人等陳規(guī)陋習(xí)作出明確規(guī)范，以此作為推進(jìn)南疆社會(huì)現(xiàn)代化治理的有力抓手，不斷強(qiáng)化村（社區(qū)）自我管理的工作合力。

4.項(xiàng)目進(jìn)村，以惠民生凝聚民心?！霸L惠聚”活動(dòng)重點(diǎn)在“訪”，要義在“惠民”，核心是“聚民心”。自“訪惠聚”活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，許多工作組把解決群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題作為推進(jìn)“訪惠聚”工作的突破口，在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制定了問(wèn)題清單，通過(guò)“民情地圖”“便民卡”“結(jié)對(duì)子”、定向捐助、援疆省市幫扶等方式幫助基層群眾解決生產(chǎn)生活中的困難，通過(guò)農(nóng)村電網(wǎng)改造、通村公路硬化、便民服務(wù)中心興建、自來(lái)水管鋪設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施維修、種養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目，重點(diǎn)解決基層群眾行路難、吃水難、致富難等方面困難。對(duì)于基層群眾關(guān)心的集體土地、房產(chǎn)、林木等資產(chǎn)流失問(wèn)題，很多工作組在鄉(xiāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展“三資”清查工作，清理了一些長(zhǎng)期被低價(jià)或無(wú)償占據(jù)的集體土地、林木、房產(chǎn)等資產(chǎn)，重新劃歸為集體所有，使得集體經(jīng)濟(jì)有資產(chǎn)支撐、有現(xiàn)金收益，讓基層群眾解開(kāi)了思想疙瘩、舒暢了心情，基層社會(huì)矛盾得到有效化解，基層組織的凝聚力進(jìn)一步增強(qiáng)。

5.依法治疆，基層普法宣傳教育工作成效顯著。各級(jí)工作組結(jié)合自治區(qū)黨委八屆八次全委（擴(kuò)大）會(huì)議精神，以“法治新疆”為主題，加強(qiáng)普法宣傳和依法治疆建設(shè)力度，使基層法制宣教工作逐步走向了常態(tài)化、大眾化。從宣傳的方式看，各級(jí)工作組堅(jiān)持從宣傳普及與各族群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的法律常識(shí)、解答各族群眾關(guān)心的涉法問(wèn)題入手，以聊家常的形式，采用集中宣講、入戶宣講、召開(kāi)法制宣講會(huì)，或者利用村廣播、板報(bào)、普法影片、發(fā)放宣傳資料等多種方式，向社會(huì)、向家庭、向群眾宣傳“講法治、講秩序、反暴力”，拉近與村民的距離，構(gòu)筑法制“防火墻”。比如，喀什地區(qū)各級(jí)工作組開(kāi)展法治集中宣講1 200場(chǎng)次、法治文藝演出230場(chǎng)次，制作法治宣傳欄2 335期，發(fā)放各類宣傳資料1.5萬(wàn)余次，受教育群眾350萬(wàn)余人次。從宣傳的內(nèi)容看，根據(jù)不同對(duì)象，分類組織黨員干部、群眾、青少年、婦女、宗教人士等，以宣傳惠民政策和《安全生產(chǎn)法》《青少年權(quán)益保護(hù)法》《家庭婚姻法》《社會(huì)治安處罰條例》《新疆維吾爾自治區(qū)人口與計(jì)劃生育條例》等涉農(nóng)法律法規(guī)為重點(diǎn)，吸引各族群眾積極參加，營(yíng)造學(xué)法、知法、用法的良好氛圍。從采取的措施看，各級(jí)工作組采取建立村級(jí)法律咨詢服務(wù)站、舉辦法制教育培訓(xùn)班、開(kāi)辦法律知識(shí)講座、實(shí)行送法上門(mén)等措施，加強(qiáng)法律知識(shí)教育培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)普法工作的針對(duì)性和實(shí)效性，有效推動(dòng)各族群眾法律素質(zhì)的提升。如，葉城縣法院住伯西熱克鄉(xiāng)巴格艾日克村工作組，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，首先掛牌成立了村級(jí)法律咨詢服務(wù)站，為群眾提供各類法律咨詢150余次，化解矛盾糾紛32件，用真情服務(wù)贏得百姓信任和支持。從營(yíng)造的氛圍看，結(jié)合“法制六進(jìn)”活動(dòng)，各級(jí)工作組堅(jiān)持法制宣傳教育與群眾文化生活相結(jié)合，組織開(kāi)展法律知識(shí)競(jìng)賽、演講比賽、現(xiàn)身說(shuō)法、編排法制案例小品等豐富多彩的法制文化節(jié)目，讓各族群眾在寓教于樂(lè)中知法、懂法、學(xué)法、用法。同時(shí)，工作組采取開(kāi)辦法制漫畫(huà)板報(bào)、編印發(fā)放通俗易懂的口袋法律知識(shí)宣傳手冊(cè)、開(kāi)通流動(dòng)法律服務(wù)宣傳車等形式，進(jìn)一步擴(kuò)大宣傳覆蓋面，為“法治新疆”宣傳教育活動(dòng)營(yíng)造了濃厚的氛圍。

四、“訪惠聚”活動(dòng)中南疆社會(huì)基層治理存在的問(wèn)題和不足

1.個(gè)別地區(qū)存在著過(guò)分重視物質(zhì)幫扶的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。從已有“訪惠聚”工作的研究文獻(xiàn)以及自己調(diào)研情況來(lái)看，目前部分地區(qū)的“訪惠聚”工作出現(xiàn)了一種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）干部和基層群眾認(rèn)為“訪惠聚”住村工作組就是等于扶持資金和項(xiàng)目，工作組的工作滿意度評(píng)價(jià)往往以幫扶資金、項(xiàng)目為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)度重視物質(zhì)幫扶而忽略了自身存在的問(wèn)題，在調(diào)研中也可以發(fā)現(xiàn)部分基

層干部和群眾還存在不好的攀比心理，以項(xiàng)目、資金的多少來(lái)衡量住村工作組的工作價(jià)值。因此，過(guò)分重視物質(zhì)幫扶而忽略自身建設(shè)將造成基層干部、基層群眾和工作組在“訪惠聚”工作目標(biāo)的向度偏差，不利于后續(xù)“訪惠聚”活動(dòng)的開(kāi)展。

2.基層組織依法治理能力亟須進(jìn)一步加強(qiáng)。基層組織是農(nóng)村法治建設(shè)的主體，也是法治建設(shè)的重要抓手。由于南疆一些群眾受到文化水平偏低、法律意思淡薄等因素影響，“知教不知法”“信教不信法”的情況較為普遍。在處理某些問(wèn)題時(shí)，即使行為已經(jīng)違法自身也很難意識(shí)到，從而影響了對(duì)法律的自覺(jué)遵守，在南疆部分地區(qū)，基層司法機(jī)構(gòu)不健全也是法治建設(shè)的一大瓶頸。比如，南疆地區(qū)基層人民法院管轄范圍相對(duì)較大，一般都在二到三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的距離都在十幾公里甚至數(shù)十公里，致使有村民想打官司也望而卻步。加之，部分農(nóng)村黨支部工作能力、執(zhí)行能力較弱，對(duì)住村工作組的依賴性較強(qiáng)，特別在南疆少數(shù)民族成分比較單一的村子，幾乎沒(méi)有漢族干部，會(huì)漢語(yǔ)的少數(shù)民族村干部更是寥寥無(wú)幾，工作中不愿管、不敢管、不會(huì)管在部分村黨支部和村干部身上表現(xiàn)明顯，致使黨支部核心作用弱化。

3．“去極端化”工作難度逐漸增加。任何一種社會(huì)現(xiàn)象的產(chǎn)生不外乎內(nèi)因和外因兩個(gè)方面。極端化習(xí)俗在南疆農(nóng)村的滋生蔓延的外因是國(guó)際伊斯蘭極端主義的泛化影響和“三股勢(shì)力”借機(jī)作祟，內(nèi)因是南疆特定的宗教及小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化基礎(chǔ)，一些農(nóng)村落后的習(xí)俗性的觀念和現(xiàn)象依然存在，比如：青年早婚、早育現(xiàn)象還是時(shí)有發(fā)生，這些情況治理起來(lái)難度很大。另外，少數(shù)群眾在思想上對(duì)蒙面的治理還有一些抵觸情緒，內(nèi)心中的極端思想依然存在。尤其是許多信教群眾的無(wú)知盲從一度助長(zhǎng)了這些不好的風(fēng)氣，甚至演變成族群的“認(rèn)同標(biāo)準(zhǔn)”，使得“去極端化”工作出現(xiàn)新的盲區(qū)和難點(diǎn)。

4.“訪惠聚”活動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建問(wèn)題。自“訪惠聚”活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，南疆社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)生了一系列可喜的變化，例如，影響黨群關(guān)系、干群關(guān)系的一些因素得到消解、基層軟弱渙散黨組織得到了有效整治、各類惠民項(xiàng)目得到實(shí)施、各族群眾特別是貧困群體得到很多幫助和實(shí)惠、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程加快，給南疆社會(huì)基層帶來(lái)巨大的助力和活力。但是，由于“訪惠聚”是非常時(shí)期的一種治疆穩(wěn)疆方略（前期計(jì)劃僅僅3年），制約南疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾還有很多，僅僅通過(guò)“訪惠聚”活動(dòng)來(lái)解決南疆基層治理面臨的所有難題是不現(xiàn)實(shí)的，因此，如何構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，在鞏固已有的基層治理成果的基礎(chǔ)上，推進(jìn)南疆社會(huì)基層治理邁向新臺(tái)階也成為一個(gè)新的難題。[7]

五、“訪惠聚”背景下構(gòu)建南疆社會(huì)基層治理長(zhǎng)效機(jī)制的思路

1.加強(qiáng)南疆農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村基層黨建的緊迫性和重要性，習(xí)近平總書(shū)記在視察新疆和第二次中央新疆工作座談會(huì)上指出“實(shí)現(xiàn)南疆社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)鍵在黨，要把抓基層、打基礎(chǔ)作為穩(wěn)疆安疆的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉”。因此，在后續(xù)“訪惠聚”活動(dòng)中，一是要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村黨組織的建設(shè)力度，將“兩學(xué)一做”與“訪惠聚”活動(dòng)相結(jié)合，將南疆地區(qū)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)堡壘；二是持續(xù)整頓軟弱渙散農(nóng)村黨組織，采取機(jī)關(guān)下派、住村工作組代理、本村選派、先進(jìn)村交流等方式，遴選黨性靠得住、致富辦法多、抓穩(wěn)定敢管理、百姓信得過(guò)的村支部書(shū)記，配強(qiáng)“村三委班子”（村黨委、村委會(huì)和監(jiān)督委），著力提高農(nóng)村黨支部的凝聚力，將基層黨組織打造成為執(zhí)行各級(jí)黨組織決策部署的推動(dòng)者和組織者；三是全力推進(jìn)“五好”支部建設(shè)（即支部班子好、黨員隊(duì)伍好、工作機(jī)制好、發(fā)展思路好、群眾反映好），落實(shí)好“四議兩公開(kāi)”、村務(wù)聯(lián)席會(huì)、“七步議事工作法”、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等提升鄉(xiāng)村治理能力的好經(jīng)驗(yàn)好做法，夯實(shí)基層治理的組織基礎(chǔ)。[8]

2.依法加強(qiáng)宗教事務(wù)管理。當(dāng)前，南疆基層宗教氛圍逐漸淡化，社會(huì)大局較為平穩(wěn)，這與兩年多以來(lái)“訪惠聚”工作組在信教群眾和宗教人士中宣傳“正信”“正行”、集中整治、嚴(yán)格管理宗教事務(wù)是分不開(kāi)的。為此，要繼續(xù)保持現(xiàn)有的工作態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步加大對(duì)宗教人士、宗教場(chǎng)所及宗教活動(dòng)的依法管理力度。一是嚴(yán)把宗教人士的“入口關(guān)”，規(guī)范宗教人員的聘任和解聘程序，進(jìn)一步明確宗教人士的產(chǎn)生要嚴(yán)格按照村（社區(qū)）黨組織推薦、信教群眾民主評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委審查、縣市（區(qū)）宗教工作部門(mén)備案的規(guī)范程序；二是完善基層宗教教職人員的培養(yǎng)體系，采取委托愛(ài)國(guó)宗教人士帶培、中國(guó)伊斯蘭教經(jīng)學(xué)院和新疆伊斯蘭教經(jīng)學(xué)院集中培訓(xùn)等方式培養(yǎng)一批愛(ài)國(guó)愛(ài)教的中青年宗教教職人員；三是依法查處非法宗教活動(dòng)，要加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、微信、網(wǎng)盤(pán)、微博等新媒體的監(jiān)管，禁止散布非法宗教言論干預(yù)政府的教育、行政和司法等活動(dòng)，使得宗教

言行能夠依法依規(guī)有序進(jìn)行。

3.著力加強(qiáng)南疆基層干部隊(duì)伍建設(shè)。南疆工作最突出的問(wèn)題和矛盾在基層，基層干部人才隊(duì)伍建設(shè)是南疆長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵。當(dāng)前南疆地區(qū)“訪惠聚”工作取得較好效果的原因之一就是自治區(qū)給南疆基層嵌入了大量的人才資源，為南疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供了人才支撐。但是在南疆地區(qū)干部人才流失問(wèn)題依然嚴(yán)峻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、醫(yī)生、鄉(xiāng)村教師招不來(lái)、留不住的現(xiàn)象仍然很突出，我們要清醒地認(rèn)識(shí)到南疆基層社會(huì)治理的人才隊(duì)伍建設(shè)不能僅靠“訪惠聚”活動(dòng)來(lái)補(bǔ)充，必須采取一些措施來(lái)直面這一難題。[9]一是要加大南疆各級(jí)干部的遴選力度，通過(guò)基層一線干部隊(duì)伍選拔、援疆干部留置、大中專畢業(yè)生選調(diào)、退伍軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員招錄、致富能人回本村任職等多種途徑培養(yǎng)一大批扎根南疆建設(shè)的人才隊(duì)伍；二是通過(guò)設(shè)立南疆工作補(bǔ)貼、津貼，適度提高南疆干部的工資待遇，特別是要制定艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的引才政策，鼓勵(lì)更多的干部扎根南疆基層；[10]三是加大南疆干部培訓(xùn)、輪訓(xùn)力度，采取選派優(yōu)秀南疆基層干部到北疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)（團(tuán)場(chǎng)）掛職、地州市交流、赴援疆省市掛職等方式豐富南疆干部的工作閱歷和增強(qiáng)工作履職能力。

4.以制度建設(shè)為核心推進(jìn)農(nóng)村事務(wù)規(guī)范化管理。制度建設(shè)是衡量和決定國(guó)家治理現(xiàn)代性的關(guān)鍵變量，也是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要抓手。在后續(xù)的“訪惠聚”活動(dòng)中，各住村工作組，一是要組織基層干部學(xué)習(xí)《黨章》《紀(jì)律處分條例》《共產(chǎn)黨員問(wèn)責(zé)條例》《廉潔自律準(zhǔn)則》等黨章黨規(guī)，強(qiáng)化基層干部紀(jì)律教育；二是要積極協(xié)助村“三委”班子，通過(guò)研究和制定務(wù)實(shí)管用、操作性強(qiáng)、便于執(zhí)行、群眾認(rèn)可的《村規(guī)民約》，健全農(nóng)村自治規(guī)范，強(qiáng)化村民自制和自我監(jiān)督約束能力；三是健全村委監(jiān)督委員會(huì)，全面落實(shí)村務(wù)公開(kāi)制度，讓村（社區(qū)）各項(xiàng)事務(wù)接受監(jiān)督，凈化基層干部工作風(fēng)氣。

5.探索適合南疆地方實(shí)際的基層治理理念、方式和機(jī)制。南疆基層社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，該地區(qū)民族宗教如何脫敏、落后地區(qū)如何脫貧、社會(huì)進(jìn)步如何脫愚、周邊環(huán)境如何脫困都是巨大挑戰(zhàn)。因此，治理南疆需要立足戰(zhàn)略高度，要有特殊的對(duì)策，大膽探索出一條適合南疆基層治理的成功路徑。[11]一是在治理理念上，要堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、宗教組織輔助、社會(huì)參與”的“風(fēng)雨同舟”式的系統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)；在治理方式上，要采取依法治理、系統(tǒng)治理、源頭治理和綜合治理的基本治理方式，推進(jìn)南疆基層社會(huì)治理的精細(xì)化；在治理機(jī)制上，要圍繞“三位一體”“四位一體”的工作機(jī)制，探索建立聯(lián)席會(huì)議制度、入戶走訪制度、包戶幫扶制度、定期反饋群眾訴求辦理制度、惠民政策和民生項(xiàng)目監(jiān)督制度、便民聯(lián)系制度、聯(lián)勤聯(lián)防制度等，實(shí)現(xiàn)南疆社會(huì)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[注釋]

①南疆四地州主要是指和田地區(qū)，阿克蘇地區(qū)，喀什地區(qū)，克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃荨?/p>

②以南疆喀什市為例，喀什的總?cè)丝诩s400萬(wàn)，其中維吾爾族占9成，約360萬(wàn)，喀什市有清真寺約10 000座，教職人員約1.1萬(wàn)人，在喀什的維吾爾族人口中，除去黨政干部和18歲以下的未成年人，信仰伊斯蘭教的維吾爾族約為60%，即約為220萬(wàn)人，在喀什，每220名穆斯林，就擁有1座清真寺；每200名穆斯林，就有1名教職人員。

③阿克蘇地區(qū)：柯坪縣和烏什縣；喀什地區(qū)：莎車縣、疏附縣、岳普湖縣、疏勒縣、塔什庫(kù)爾干縣、葉城縣、伽師縣、英吉沙縣；和田地區(qū)：和田縣、墨玉縣、策勒縣、洛浦縣、皮山縣、民豐縣和于田縣；克州：阿克陶縣、阿圖什市、烏恰縣和阿合奇縣。

[1]張春賢.奮力譜寫(xiě)新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安新篇章[J].求是，2014（15）.

[2]王宏麗.開(kāi)展“訪惠聚”有效推動(dòng)政府治理能力現(xiàn)代化[J].新疆社科論壇，2015（03）.

[3]薛成莉.以“訪惠聚”活動(dòng)為載體，夯實(shí)黨的執(zhí)政之基——以和田市納爾巴格街道阿格其布拉克社區(qū)為例[J].中共烏魯木齊市委黨校學(xué)報(bào)，2015（01）.

[4]陳家剛.基層治理:轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑[J].學(xué)習(xí)與探索，2015（02）.

[5]楊力.以“訪惠聚”為載體，切實(shí)推動(dòng)黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)[J].新疆社科論壇，2014（06）.

[6]田毅.“后單位社會(huì)”基層社會(huì)治理及運(yùn)行機(jī)制研究[J].學(xué)術(shù)研究，2015（02）.

[7]何龍.以“訪惠聚”工作為載體持續(xù)加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)[N].新疆日?qǐng)?bào)，2014-11-19.

[8]陳彥杰.新疆“訪惠聚”活動(dòng)成效、問(wèn)題及對(duì)策建議[J].實(shí)事求是，2015（06）.

[9]馬黎暉.黨在新疆基層治理中的實(shí)踐與啟示——以烏魯木齊市為例[J].新疆社科論壇，2015（02）.

[10]候桂芳.以“訪惠聚”工作為平臺(tái)著力鍛造“四強(qiáng)”干部[J].中共伊犁州委黨校學(xué)報(bào)，2015（03）.

[11]黃錦峰,周建鵬.“訪惠聚”活動(dòng)背景下新疆新型黨群關(guān)系的構(gòu)建[J].新疆職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（03）.

責(zé)任編輯：洪美云

D035.5

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2016.06.10

①*本文系自治區(qū)社科基金項(xiàng)目：“訪惠聚”活動(dòng)背景下南疆社會(huì)基層治理長(zhǎng)效機(jī)制研究（2015BZZ006）、自治區(qū)自然科學(xué)基金（軟科學(xué)研究項(xiàng)目）：“訪惠聚”背景下新疆社會(huì)基層治理長(zhǎng)效機(jī)制及其對(duì)策研究（2016D07018）、自治區(qū)文科基地——中亞與中國(guó)西北邊疆政治經(jīng)濟(jì)研究中心：“新疆城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度評(píng)估及推進(jìn)策略研究”（XJEDU040315B01）的階段性成果