文 姚鵬宇

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610000）

精準扶貧模式及其法律保障探析

文 姚鵬宇

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610000）

推進精準扶貧工程是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的必要措施，也標志著我國扶貧工程進入舉國攻堅的新階段。影響精準扶貧的因素包括社會組織參與扶貧的機制不健全、公私合作協(xié)力扶貧分工不清晰、社會支持扶貧制度體系亟待完善等。推進精準扶貧模式急需完善相關(guān)的制度支持保障體系，積極促成政府與社會組織的合作，建立行之有效的監(jiān)管與問責(zé)體制等一系列手段，加大扶貧項目的投入和實施監(jiān)督，實際提高脫貧致富的長遠效果。

精準扶貧 扶貧模式 社會組織 合作

開展扶貧工作，是黨中央根據(jù)我國國情現(xiàn)狀，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興作出的重大戰(zhàn)略決策。減少貧困是全面建成小康社會的必由之路。十八屆五中全會中制定和審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出了農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，必須充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。鑒于此，有必要全面檢視當前我國扶貧的各種實踐的利弊，對其合法性進行嚴密論證，進而為探索扶貧工程的中國模式提供法律保障。以中國扶貧工作的法律保障為切入點，在新形勢、新需求下，對國家扶貧法律觀進行新的思考，進而在法治化軌道上回應(yīng)脫貧致富的戰(zhàn)略要求。

一、我國扶貧模式的現(xiàn)狀

經(jīng)過數(shù)十年努力，我國脫貧工程以取得顯著成果。貧困形式已由最初的全面貧困轉(zhuǎn)為區(qū)域性貧困。但是，隨著貧困區(qū)域、種類等的變化，扶貧工程的難度也大幅度提升。其一，貧困區(qū)域逐漸特定在某些固定地區(qū)，如貴州、四川、云南等西部地區(qū)以及中部山區(qū)。各種因素的積累使得這些地方的脫貧工作變得異常困難；其二，貧困更具地域特色，情況復(fù)雜，傳統(tǒng)的扶貧模式已經(jīng)不能完全滿足脫貧的需求；其三，貧困的原因日益多樣化，地理位置、自然災(zāi)害、產(chǎn)業(yè)升級、人口流動等原因使得貧困問題更加復(fù)雜化；其四，貧困的代際遺傳更加明顯，單純的物質(zhì)扶持不能有效的扭轉(zhuǎn)貧困的傳播擴大；其五，由貧困導(dǎo)致的犯罪率大幅增長，貧困地區(qū)日漸成為盜竊、搶劫以及傳銷活動滋生的沃土。針對這些情況，中共中央于2013年提出精準扶貧方案，在此背景下，單靠有限的政府扶貧，難以滿足我國脫貧的需求。

在我國當前國情下，政府主導(dǎo)的扶貧模式，不符合比例性原則，因此，相關(guān)工作時常陷入困境。其一，當前政府的根本職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，而政府的精力和作用終歸是有限的，政府堅持扶貧符合必要性原則，但是，中國是發(fā)展中國家，如果政府長期單槍匹馬應(yīng)對貧困問題，長此以往將嚴重影響政府的職能效果。其二，政府大規(guī)模的扶貧工程，費用高昂，開銷巨大，且由于程序、環(huán)節(jié)繁復(fù)，效率低下。其三，政府扶貧有嚴格的政策方針，但是面對現(xiàn)階段提出的精準扶貧，政府的嚴格規(guī)劃缺乏靈活性，往往不能及時應(yīng)對實際情況。

2015年12月19日，廣西壯族自治區(qū)旅游發(fā)展委員會與聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）在廣西南寧簽署戰(zhàn)略合作備忘錄，宣布正式建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。雙方將通過民族文化的旅游開發(fā)項目，以促進地區(qū)精準扶貧、精準脫貧，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在旅游扶貧方式上，政府能夠幫助貧困居民獲得旅游開發(fā)所需的知識、物資等，但是，在后續(xù)運營調(diào)整等方面，這并不是政府有能力并且有精力管理的。在此情況下，社會組織的介入，無疑是最佳的選擇。這種合作模式，也是市場引導(dǎo)與市場開發(fā)相結(jié)合的具體應(yīng)用。政府經(jīng)過分析，根據(jù)市場需求開發(fā)出適銷對路的產(chǎn)品，從而獲得最大收益，才能更好地提高民族貧困地區(qū)群眾參與脫貧工程的積極性、主動性。而對市場的感悟，社會組織明顯會比政府做得更好。［1］

二、當前扶貧實踐及其合法性評價

（一）扶貧工程具有最大合法性

《聯(lián)合國千年發(fā)展目標》推動了現(xiàn)代國際社會消除貧困的基本法律框架的建立，其具體目標為，“A.1990年至2015年間，將每日收入低于1.25美元的人口比例減半；B.使所有人包括婦女和青年人都享有充分的生產(chǎn)就業(yè)和體面工作；C.1990年至2015年間，挨餓的人口比例減半”。［2］同時，《世界人權(quán)宣言》中明確規(guī)定：“每個人，作為社會的一員，有權(quán)享受社會保障，并有權(quán)享受他的個人尊嚴和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟、社會和文化方面各種權(quán)利的實現(xiàn)”；“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障”。［3］推進扶貧工程，正是對人權(quán)保障的一種詮釋。首先，生命健康權(quán)是人的最基本權(quán)利，是人類發(fā)展的基礎(chǔ)，通過扶貧工程，提高生活質(zhì)量，是捍衛(wèi)生命健康權(quán)的捷徑；其次，扶貧工程也是對平等權(quán)利的尊重，貧困的源頭錯綜復(fù)雜，其中，民族歧視，男女不平等問題，是貧困問題形成的始作俑者。堅持扶貧工程，努力抑制不平等思想的滋生，是推動人類發(fā)展的有效之舉；最后，扶貧工程也是保障兒童權(quán)益的積極舉措。目前，全世界仍有數(shù)以億計的兒童成長在資源稀缺和被剝奪的環(huán)境中，《2012年世界兒童狀況》報告中指出，應(yīng)將廣泛的政策行動納入到所有的發(fā)展戰(zhàn)略中，以惠及遭排斥的兒童，并在貧富懸殊的環(huán)境中促進社會公平。［4］總而言之，人權(quán)是保證人生存發(fā)展的基本要求，而扶貧工程，是全世界的人權(quán)工程。通過各方努力，應(yīng)對貧困問題，是解決相關(guān)一系列問題的有效之舉，是維護世界和平與發(fā)展的必由之路。

截止2011年，全世界仍有10億人口的極端貧困人群，減少貧困仍是全人類需要面對的重大挑戰(zhàn)。中國是聯(lián)合國常任理事國之一，也是全世界最大的發(fā)展中國家，脫貧工程在中國仍是一項艱巨的任務(wù)。我國憲法中明確寫有：“國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮”、“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”、“國家尊重和保障人權(quán)”等內(nèi)容。此外，在2015年中國十八屆五中全會上通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》也指出：增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧，分類扶持貧困家庭，探索對貧困人口實行資產(chǎn)收益扶持制度，建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系。由此可以看出，當前扶貧脫貧工作依然嚴峻，而且根據(jù)時空因素的轉(zhuǎn)變，扶貧工作的方式、目的也應(yīng)進行針對性的調(diào)整。因此，探索適合我國情況的合理、合法的扶貧模式，是符合時代要求的必然之舉。

（二）國家扶貧模式具有常規(guī)的合法性

由國家力量主導(dǎo)我國的扶貧工作，具有常規(guī)的合法性。我國憲法第89、99條中明確規(guī)定了國務(wù)院及各級政府在經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)中的重要職責(zé)。由此可見，我國政府力量是法律上明確規(guī)定的主持扶貧工作的主體。中共中央政治局于2015年11月23日召開會議，審議通過《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。會議指出加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，實行中央統(tǒng)籌、省級總負責(zé)、市縣抓落實，逐級立下軍令狀，層層落實脫貧攻堅責(zé)任，由此，再一次強調(diào)政府在扶貧攻堅過程中的中流砥柱地位。類似的扶貧模式在國際上也是有跡可尋的。例如，美國政府通過開展大規(guī)模的反貧困行動，先后頒布《阿巴拉契亞地區(qū)發(fā)展法》、《公共工程經(jīng)濟開發(fā)法案》，旨在強調(diào)通過加大政府投資，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展人力資本，發(fā)展落后地區(qū)經(jīng)濟，進而創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。與此相類似的，英國實行了以社會保障為主的反貧困制度，通過重視反貧困的立法，充分發(fā)揮國家在反貧困當中的再分配職能，強化社會保障在反貧困中的分類實施等一些列手段，保證本國反貧困工作的順利推進。［5］

（三）社會組織扶貧模式面臨法律障礙

“社會組織”在不同的地方和不同的意識形態(tài)中，有不同的內(nèi)涵和定義：在美國，叫“非營利組織”，在英國叫“公共慈善組織”，在德國，叫“志愿組織”，在法國成為“基金組織”，而在日本，他的法定稱謂是“公益法人”。在我國學(xué)界中，“社會組織”是與“非政府組織（NGO）”和“民間組織”可以相互替換的概念。［6］

社會組織作為廣泛利益群體的代表，其作用是不容忽視的。在西方國家看來，通過社會力量來表達自身的意愿，反饋對社會的不滿，在客觀上起到了在政治上維持少數(shù)意見者以及弱勢群體的利益、創(chuàng)造一個順應(yīng)民意的政府的作用。［7］社會組織扶貧參與權(quán)同樣可以認為源于我國遵守憲法和保障人權(quán)的要求。憲法保障人權(quán)，而人權(quán)也要求尊重人的生命健康權(quán)、發(fā)展權(quán)與不被歧視。當前，國內(nèi)社會組織參與扶貧的模式面臨許多法律障礙。社會組織參與扶貧工程，需要對社會組織本身提出很高的要求，同時須有相關(guān)的法律法規(guī)對其的產(chǎn)生、認定、活動、監(jiān)督等一系列程序進行規(guī)定。然而，由于諸多原因，我國的社會組織以及相關(guān)法律法規(guī)的設(shè)立明顯遠遠不能滿足扶貧工程的要求。例如，社會組織準入的規(guī)制上，由于長期沒有法律法規(guī)的明確、嚴格規(guī)定，這種“寬進”的準入漏洞造成社會組織良莠不齊，并且缺乏有效的管理和監(jiān)督，組織內(nèi)部管理混亂，財務(wù)狀況不明晰，甚至導(dǎo)致“空殼組織”的泛濫，這都嚴重影響了社會組織的發(fā)展，使其難以有效地參與到扶貧工程中。

（四）公私合作模式的法律缺失

20世紀西方國家在公共事業(yè)領(lǐng)域，通過立法保障公私合作的形式進行了一系列的改革，并取得了可觀的成果。我國在公共事業(yè)領(lǐng)域的公私合作雖然收獲頗豐，但總體上是通過政策來指導(dǎo)工作的，因而目前仍然沒有公共領(lǐng)域公私合作的專門立法，對合作如何進行、誰來監(jiān)管以及市場化過程中各個環(huán)節(jié)發(fā)生爭議如何解決等都缺乏明確的法律規(guī)則?，F(xiàn)如今，我國在政府與社會組織合作領(lǐng)域，面臨著既缺乏法制，更缺乏法治的尷尬局面，從而使得各項工作中面對爭執(zhí)的處理往往是以人治而不是以法治的方式解決，在若干不定因素的影響下，充滿了隨意性，影響和制約雙方合作的進程。［8］

三、中國合作扶貧模式的法律保障

當今世界，沒有任何一個政府、任何一個社會組織可以單獨應(yīng)對一國的貧困難問題。以公私合作的模式開展扶貧工作是大勢所趨。依據(jù)中國當前的國情，應(yīng)契合國家扶貧戰(zhàn)略，綜合考慮多元化合作扶貧，不僅需要建構(gòu)政府扶貧和社會扶貧的合作模式，更重要的是，通過加強和完善法律、合理進行法律解釋、配套法規(guī)政策，構(gòu)建確保中國扶貧工程的良法善治體系。

2014年11月國務(wù)院頒布實施 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》。該意見雖然規(guī)定內(nèi)容較多，但位階低，前瞻性不夠，實際操作性較低，無法滿足社會組織自主獨立參與扶貧工程的需求。因此，在法治的框架下充分發(fā)揮社會力量的積極作用，這不僅是確保中國扶貧工程的應(yīng)有之義，也是探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條基本路徑。

（一）以依法治國為指導(dǎo)，將法治化貫穿于扶貧工程的全過程

2015年是聯(lián)合國千年發(fā)展計劃的最后一年，但貧困問題依然嚴重。在中國，仍有7000萬人處于貧困狀態(tài)，國內(nèi)脫貧任務(wù)依然嚴峻。在傳統(tǒng)理念上，政府被視為物質(zhì)保障的主要供體，社會則被認為是受保護的主體。然而，隨著國內(nèi)社會組織的發(fā)展壯大，這種觀念已悄然發(fā)生改變。因此，在扶貧領(lǐng)域不僅有必要加強公權(quán)力部門間的整合與協(xié)調(diào)，還應(yīng)將構(gòu)建公私力量的協(xié)作擺在重要位置上。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》表明了國家動員一切力量參與扶貧工程的意愿，也明確了創(chuàng)新參與方式和完善保障措施的途徑。因此，在面臨貧困問題的的共同治理上，在與公權(quán)力部門的關(guān)系上，應(yīng)彰顯社會扶貧組織的主體性、競爭性和協(xié)同性。

在合作扶貧的問題上，我國憲法所確立的人權(quán)和平等原則，使社會扶貧組織的主體性正當化。根據(jù)法律和合同賦予其相應(yīng)的權(quán)限，建構(gòu)與政府合作的新型協(xié)同關(guān)系，尤其是在確定扶貧對象、打造公益品牌、構(gòu)建信息平臺等方面，實現(xiàn)資源的整合、信息的共享、工作的聯(lián)動，應(yīng)是實現(xiàn)中國扶貧工程的最佳模式。推進精準扶貧工作、完成扶貧攻堅，把法治理念貫穿于扶貧工作全過程是我國構(gòu)建法治社會的必然之舉。目前，制定社會組織參與扶貧和兩者合作機制的規(guī)范，應(yīng)是建構(gòu)扶貧最佳模式過程中法律保障的努力方向。

（二）確定社會組織參與扶貧的合法性

依據(jù)《中共中央發(fā)布關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中“實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧”的要求，我國應(yīng)積極完善有關(guān)社會組織參與到攻堅工程中，最大發(fā)揮出自身在精準扶貧方面的優(yōu)勢，從而全面推進我國的扶貧工程。社會組織在西方國家起步較早，經(jīng)過長期的發(fā)展，通過主權(quán)在民理論、新公共服務(wù)理論、協(xié)商民主理論等充分證明了社會組織存在的合理性。［9］近幾十年來，我國的社會組織取得了驕人的成績，但法律制度上的不完善，仍是阻礙社會組織進一步發(fā)展的絆腳石。在我國的扶貧工程上，社會組織同樣面臨著法律缺失問題?！吨泄仓醒氚l(fā)布關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中明確提出積極鼓勵社會力量參與到其中。依據(jù)在私領(lǐng)域“法不禁止皆自由”的基本法理，結(jié)合國際社會的實踐，確認社會力量參與扶貧工作當中是合情合法的。但是，如果相關(guān)法律法規(guī)得不到完善，社會力量還是只能望而止步，很難真正參與其中。目前，應(yīng)把制定完善相關(guān)法律體制的工作擺在重要甚至首要位置上，將其一般原則和基礎(chǔ)規(guī)定通過法律形式明確下來，將這一“灰色地帶”納人規(guī)范和監(jiān)管中。在精準扶貧的新要求下，社會組織的力量至關(guān)重要。然而在目前，社會組織參與扶貧工程的法律認同依然欠佳。鑒于扶貧工作中個人利益的影響較大，須制定專門的法律或法規(guī)，確定社會力量參與扶貧的合法性；規(guī)范社會組織的準入標準;詳細規(guī)范社會組織的運行機制以及其法律責(zé)任和監(jiān)管機制。

（三）建構(gòu)政府和社會組織的合作扶貧模式

作為扶貧工作中傳統(tǒng)的中流砥柱，且在社會扶貧組織欠發(fā)達的情況下，政府為主的扶貧模式具有合理性。而未來，應(yīng)堅信政府和社會組織的協(xié)同抗擊貧困模式是確保中國扶貧工程的最佳選擇。在宏觀上，政府與社會組織是筑基與固強的關(guān)系。政府憑借其絕對資源優(yōu)勢，在扶貧工程中的全局性、決定性作用是不可忽視的，社會組織則是針對具體目標的特殊要求而進行的局部固強，是對精準扶貧政策的有力保障。在微觀上，二者則是全維網(wǎng)與關(guān)鍵點的關(guān)系。對局部貧困地區(qū)來說，社會組織扶貧意味著“一攬子”全維性扶助，體現(xiàn)在對特殊情況的應(yīng)對、專業(yè)人員的填補、急需設(shè)備的供應(yīng)、針對性方案的編制與演練、后續(xù)問題的處置與總結(jié)等各個時空環(huán)節(jié);但在社會組織力不從心時，政府力量將作為最后的“撒手锏”，發(fā)揮關(guān)鍵性作用。

從精準扶貧的詞義上講，“精”是 “選擇”的意思，“準”代表著“水平”，就像一架天平，只有準，才會平。政府作為宏觀調(diào)控的主體，在精準角度上很難做到細致入微。社會組織相比于政府，更加具有親民性，其自身優(yōu)勢也使得在很多方面更容易獲得成功。社會組織來源于社會，對社會具備更準確、更全面的了解。在具體實施精準扶貧上，社會組織必然是政府洞察實際情況必不可少的“眼睛”。

（四）加強社會組織扶貧的監(jiān)管與追責(zé)

社會組織自身分散性、靈活性等特點，也意味著若法律不設(shè)計嚴格追責(zé)體系，且各方疏于監(jiān)管，很有可能嚴重影響國家扶貧工程的效率，甚至造成不必要的損失。為防止社會組織良莠不齊、偷奸?；膩y象，政府與社會組織的協(xié)作合同不能草率簽定，應(yīng)謹慎設(shè)計，通過契約嚴格規(guī)范社會組織的品質(zhì)和責(zé)任，避免出現(xiàn)責(zé)任空白。

自治能力是社會組織服務(wù)品質(zhì)的前提。政府作為主管機關(guān)，應(yīng)有所為、有所不為，依法做好對社會組織的培育、指導(dǎo)和監(jiān)管工作，充分發(fā)揮各社會組織的行業(yè)自律組織的作用，使其在制度制定、工作方式、等級評定、獎懲處置等問題上有充分的決定權(quán)。同時，重視建立健全專業(yè)人員的評估體系，探索制定公私合作扶貧的標準合同，完善合作扶貧方案和措施的報備、公開和監(jiān)督體系，這應(yīng)是當前政府和社會組織需要積極攜手邁出的第一步。

精準扶貧的首要工作就是扶貧瞄準，它是依據(jù)一定標準選擇扶貧對象，將資金等扶貧資源投入使用，旨在使各種扶貧資源真正運用到貧困人口身上，實現(xiàn)脫貧。在扶貧瞄準過程中會涉及到瞄準的依據(jù)、對象及內(nèi)容等諸多要素，這些要素之間相互聯(lián)系、相互作用構(gòu)成一個有機系統(tǒng)，形成扶貧瞄準機制。然而，在現(xiàn)實生活中，對象識別差異和項目安排不合理的現(xiàn)象比比皆是。這一方面是由于政府工作粗制濫造，營造形象工程，另一方面，也是一些社會組織迎合政府，無所作為造成的惡果。推進精準扶貧，必須重視政府與社會組織的彼此監(jiān)督工作，兩者必須以真誠的態(tài)度促進合作，互相監(jiān)督工作，彼此糾正錯誤，互補不足，從而共同進步，積極面對扶貧攻堅戰(zhàn)。

受傳統(tǒng)觀念的影響，人們更多的把保衛(wèi)人權(quán)的任務(wù)交給國家來執(zhí)行，而社會組織則被視為附加物。在扶貧工程攻堅戰(zhàn)打響的今天，傳統(tǒng)的模式已經(jīng)不能滿足精準扶貧的需求，這就勢必要對以往的扶貧模式進行反思改進。促進政府與社會組織的合作，是時代的需求，也是我國管理公共事務(wù)領(lǐng)域的體制革新和推進依法治國政策的需要。構(gòu)建公私合作并以法律作為其強大后盾，將是我國扶貧工程取得最終勝利的最強保障。

［1］王兆峰.民族地區(qū)旅游扶貧研究［M］.北京，中國社會科學(xué)出版，2011.12：48-50.

［2］王兆峰.民族地區(qū)旅游扶貧研究［M］.北京，中國社會科學(xué)出版，2011.12：48-50.

［3］聯(lián)合國中文網(wǎng)站.聯(lián)合國年年發(fā)展目標，http：//www.un. org/zh/millenniumgoals/poverty.shtml.

［4］聯(lián)合國中文網(wǎng).世界人權(quán)宣言，http：//www.un.org/zh/ universal-declaration-human-rights/index.html.

［5］左常升.國際減貧理論與前沿問題［M］.北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，2013：155-156.

［6］李俊杰.集中連片特困地區(qū)反貧困研究［M］.北京，科學(xué)出版社，2014.01：11-13.

［7］王卓.災(zāi)后扶貧與社區(qū)治理［M］.北京，社會科學(xué)文獻出版社，2014：147.

［8］崔運武.論我國城市公用事業(yè)公私合作改革的若干問題［J］.上海，上海行政學(xué)院學(xué)報，2015（07）.

［9］戚建剛，易君.群體性事件治理中公共有序參與的行政法制度研究［M］.武漢：華中科技大學(xué)出版社，2014：45-50.

責(zé)任編輯：慶 玲

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：A

：1008-6323（2016）01-0043-04

姚鵬宇，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

2015-12-21