馬亮（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 副教授）

政府創(chuàng)新備受推崇，但如何衡量和評價(jià)政府創(chuàng)新卻備受爭議。利用美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院主辦的美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目數(shù)據(jù)，筆者研究了1986年至2013年間各州政府創(chuàng)新的獲獎(jiǎng)狀況。

從州政府部門的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目數(shù)量來看，美國各個(gè)州的差異很大，多的如馬薩諸塞州達(dá)22個(gè)，少的有9個(gè)州沒有項(xiàng)目獲獎(jiǎng)。研究顯示，政府意識形態(tài)和轄區(qū)社會資本是解釋政府創(chuàng)新的關(guān)鍵因素。想要政府創(chuàng)新的選民，應(yīng)該投票給民主黨而不是共和黨。

對中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的數(shù)據(jù)分析顯示，各省之間的差異同樣巨大。浙江省、廣東省、四川省等表現(xiàn)搶眼，但青海省、山西省卻沒有一個(gè)項(xiàng)目獲獎(jiǎng)。個(gè)中緣由，還有待深入研究。

政府創(chuàng)新，想說你好不容易

政府創(chuàng)新指的是政府發(fā)明和采納新的管理方法與公共服務(wù)，從而改善公共服務(wù)和提升政府績效。比如，開通政務(wù)微博、提供上門服務(wù)、下放管理權(quán)限等，都是政府創(chuàng)新的典型事例。

企業(yè)創(chuàng)新往往相對容易評價(jià)，因?yàn)楦偁幍氖袌鲋写嬖谥R產(chǎn)權(quán)登記保護(hù)機(jī)制，可以使用研發(fā)投入、發(fā)明專利和投資回報(bào)等成熟指標(biāo)。政府創(chuàng)新就很難衡量。針對具體的政策創(chuàng)新，通常用各個(gè)轄區(qū)和政府部門采納的時(shí)間早晚來衡量，并假定采用越早越有創(chuàng)新精神。但是，對政府的整體創(chuàng)新能力，卻往往很難使用類似的方法。

過去二三十年，全球許多國家和國際組織都在推動公共服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)和政府創(chuàng)新獎(jiǎng)，如美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)、中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)、英國燈塔計(jì)劃、加拿大創(chuàng)新管理獎(jiǎng)等。政府可以申報(bào)創(chuàng)新項(xiàng)目，經(jīng)過評審和競爭后獲獎(jiǎng)的項(xiàng)目，可以在實(shí)施和推廣時(shí)得到資助。

這些獎(jiǎng)項(xiàng)在鼓勵(lì)和推廣政府創(chuàng)新的同時(shí)，也為測量和評價(jià)政府創(chuàng)新提供了契機(jī)。雖然獲獎(jiǎng)是鳳毛麟角的小概率事件，但如果某個(gè)轄區(qū)或政府部門三番五次地獲獎(jiǎng)，那么它的創(chuàng)新能力肯定不會是最低的。反之，如果某個(gè)地區(qū)很少或從未獲獎(jiǎng)，那么至少說明它的政府創(chuàng)新意愿不強(qiáng)和能力不足。

美國政府創(chuàng)新的地域分布

美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院主辦的美國政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，從1985年開始遴選政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。剛開始一年一次，只有州和地方政府參選。1995年開始允許聯(lián)邦政府部門參選，2010年開始每兩年遴選一次。獲獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)共4項(xiàng)，包括獨(dú)特性、效益性、重要性和可轉(zhuǎn)移性。遴選過程包括5個(gè)環(huán)節(jié)，申報(bào)項(xiàng)目需要過五關(guān)斬六將，通過專家委員會的嚴(yán)苛評審才能有希望入圍并獲獎(jiǎng)。

每年有上千個(gè)項(xiàng)目申報(bào)，但通常只有20個(gè)左右的項(xiàng)目獲獎(jiǎng)。2000年以后這個(gè)數(shù)字縮水到15個(gè)左右，最近兩輪則銳減到只有5個(gè)。由此可見，該獎(jiǎng)項(xiàng)所肯定的政府創(chuàng)新項(xiàng)目可謂實(shí)至名歸，也能表征獲獎(jiǎng)?wù)块T的創(chuàng)新能力。

在這項(xiàng)研究中，筆者聚焦美國50個(gè)州政府，因?yàn)樗鼈兊目杀刃暂^強(qiáng)。數(shù)據(jù)顯示，各州的政府創(chuàng)新表現(xiàn)差異極大。在近30年間，馬薩諸塞州名列前茅，獲得了22個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)。緊隨其后的是加利福尼亞州（15個(gè)）、紐約州（12個(gè)）、北卡羅來納州（11個(gè)）和伊利諾伊州（10個(gè)）。其他州政府的獲獎(jiǎng)數(shù)量均少于10個(gè)，甚至有9個(gè)州從未獲獎(jiǎng)，包括南達(dá)科他州、特拉華州、內(nèi)布拉斯加州等。

一個(gè)值得關(guān)注的問題是，為什么這些州政府的表現(xiàn)差異如此之大？什么因素決定了州政府創(chuàng)新的水平？對此，一般認(rèn)為外部轄區(qū)特征和內(nèi)部政府狀況會共同影響政府創(chuàng)新。

研究顯示，政府的意識形態(tài)和州的社會資本是影響較大的因素。當(dāng)某個(gè)州的政府越傾向于自由派而非保守派時(shí)，政府創(chuàng)新的表現(xiàn)越好。這意味著，如果選民期望政府創(chuàng)新，那么就要給民主黨投票，而不是共和黨。

以公民之間的相互信任程度來衡量，社會資本較強(qiáng)的州，政府創(chuàng)新能力也越強(qiáng)。社會資本富足的地區(qū)，往往能夠推動公民的集體行動，這使政府創(chuàng)新的壓力和動力倍增。

此外，政府規(guī)模越大，變革精神越強(qiáng)，政府越容易創(chuàng)新。但是，政府的管理能力越強(qiáng)，政府創(chuàng)新水平卻并不高。這可能是因?yàn)?，能力較弱意味著政府創(chuàng)新的需求很強(qiáng)，并且推動政府采取了合作創(chuàng)新途徑。

有趣的是，政府創(chuàng)新同財(cái)政狀況、人均收入、城鎮(zhèn)化率、失業(yè)率等因素關(guān)系不大。盡管哈佛大學(xué)位于馬薩諸塞州，各州同創(chuàng)新獎(jiǎng)所在地的距離遠(yuǎn)近并不影響獲獎(jiǎng)與否。

中國政府創(chuàng)新的分布

我們可以使用同樣的做法，刻畫中國政府創(chuàng)新的分布情況。筆者與吳建南教授利用中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，對所有省份的創(chuàng)新程度進(jìn)行了初步評估。我們將這個(gè)數(shù)據(jù)更新，可以獲得2001年至2015年所有各省的排名。

數(shù)據(jù)顯示，8屆評審共有2012個(gè)項(xiàng)目申報(bào)，其中入圍項(xiàng)目99個(gè)，獲獎(jiǎng)項(xiàng)目80個(gè)，共計(jì)179個(gè)（包括3個(gè)中央政府部門獲獎(jiǎng)）。需要注意的是，這里包括了所有省份內(nèi)部各級政府部門的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，而不像美國的案例那樣僅指州政府一級。

結(jié)果表明，浙江省以27個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目名列前茅，可謂創(chuàng)新之鄉(xiāng)。排名第二的是四川省和廣東省，均為17個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目。緊隨其后的是江蘇?。?2個(gè)）、山東省和北京市（9個(gè)）、上海市（8個(gè)）、福建省和河北省（7個(gè)），廣西自治區(qū)和陜西?。?個(gè)）。甘肅省和青海省沒有政府創(chuàng)新項(xiàng)目獲獎(jiǎng)，而西藏自治區(qū)和山西省各只有一個(gè)項(xiàng)目獲獎(jiǎng)。

為什么在政府創(chuàng)新方面，各個(gè)省份之間會存在如此大的差距？顯然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完全能夠解釋這種差異，因?yàn)樗拇ㄊ〉任鞑壳钒l(fā)達(dá)省份的政府部門同樣創(chuàng)意無窮。那么，是否還有其他因素可以解釋政府部門的創(chuàng)新？對此，還有待進(jìn)一步的研究。

誠然，獲獎(jiǎng)項(xiàng)目數(shù)量可以作為衡量政府創(chuàng)新的一個(gè)指標(biāo)，但還需要匹配其他指標(biāo)，比如政府創(chuàng)新項(xiàng)目的申報(bào)數(shù)量。如果說獲獎(jiǎng)項(xiàng)目表明了政府創(chuàng)新質(zhì)量的話，那么申報(bào)數(shù)量則反映了政府創(chuàng)新的涌現(xiàn)潛能。將兩者結(jié)合起來，可能會得到一個(gè)更完整的政府創(chuàng)新圖譜。