唐文玉

（上海行政學(xué)院，上海　200233）

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社會組織公共性的生長困境及其超越*

唐文玉

（上海行政學(xué)院，上海200233）

摘要：社會組織公共性生長，是當(dāng)代中國新型多元公共性構(gòu)建的重要內(nèi)容，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有非常重要的意義。然而，從整體上而言，當(dāng)前中國社會組織公共性還存在著“組織外形化”、“弱正外部性”和“偏向性生長”等明顯的不足，這是由于社會組織公共性生長遭遇到了舊公共性的路徑依賴、差序格局的文化制約和制度環(huán)境的現(xiàn)實缺陷等多重困境。要走出社會組織公共性的生長困境，需要注重從理念和體制的層面擺脫以往高度行政集權(quán)的桎梏，通過法律引導(dǎo)個人與共同體之間的公共道德要素，并從管理和支持兩個維度構(gòu)建有利于社會組織公共性生長的良好制度環(huán)境。

關(guān)鍵詞：社會組織；公共性；結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；差序格局；制度環(huán)境

改革開放以來，中國日漸走入了一個多元化的時代。多元化時代公共需求的滿足和公共秩序的建構(gòu)，要求不斷突破以往由國家或者說政府（state）單一主體承載公共性的一元公共性格局，而不斷發(fā)展出由多元主體共同建構(gòu)公共性的新型多元公共性格局。社會組織公共性生長，是當(dāng)代中國新型多元公共性構(gòu)建的重要內(nèi)容，對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有非常重要的意義。從整體上而言，當(dāng)前中國社會組織公共性還存在著明顯的不足，社會組織公共性生長面臨著諸多的制約因素。如何走出社會組織公共性的生長困境，充分激發(fā)社會組織對于公共性的開拓力量，成為了當(dāng)前中國亟需研究的重要課題。

一、社會組織公共性不足的三種表現(xiàn)

在本文的敘述中，社會組織公共性，關(guān)注的是社會組織開拓公共性的功能問題，可以通俗地界定為社會組織成員以組織化的形式思考、討論、決定和實行“為大家好”的事情的過程并由此而帶來的“為大家好”的結(jié)果。在此所述的“大家”，沒有明確的界限，只是相對于“私人”而言的籠統(tǒng)概念，可以僅僅指涉組織成員，也可以擴展到社區(qū)、城市、國家乃至于整個人類社會。改革開放以來，中國社會組織得到了迅速的發(fā)展，并日益發(fā)揮了開拓公共性的功能，但從整體而言，當(dāng)前中國社會組織公共性還存在著明顯的不足，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）“組織外形化”與社會組織公共性迷失

“組織外形化”是田凱在對中國慈善組織與政府關(guān)系的研究中所提出來的一個新的概念，描述的是組織形式與組織實際運作方式明顯不一致的現(xiàn)象，亦即組織的“名”與“實”之間的相互背離?！耙粋€組織從名稱、章程等公開宣稱的形式上毫無疑問應(yīng)該歸為A類，但其實際運作方式卻與B類組織相同或近似，那么我們就可以認(rèn)為該組織存在著組織外形化現(xiàn)象?！雹僭诮M織外形化發(fā)生的情況下，組織的“名”僅僅具有形式上的意義，是組織達(dá)成某種目標(biāo)的合法性外衣，而這種目標(biāo)是組織不便于或不能夠通過與它的“實”相一致的“名”所達(dá)致的。就當(dāng)前中國的社會組織而言，組織外形化是一個比較突出的現(xiàn)象，也就是說還存在著比較普遍的“名”與“實”相背離的現(xiàn)象，這樣一種現(xiàn)象使得名義上以社會組織作為主體而開拓的公共性事實上迷失在了其他主體開拓的公共性之中，失去了主體性上的實質(zhì)意義。

具體而言，當(dāng)前中國社會組織的外形化表現(xiàn)在兩個方面：一是社會組織徒有其名，而實質(zhì)上是作為變形的政府組織而存在。當(dāng)前中國相當(dāng)部分的社會組織，其實是政府為了更廣泛而具有合法性地獲取基于志愿主義（voluntarism）而產(chǎn)生的社會資源、以更好地實現(xiàn)政府對社會的治理而形式轉(zhuǎn)換或主動建構(gòu)的產(chǎn)物。這些社會組織以“社會組織”為名，而實質(zhì)上是變形的政府組織，以一種類似于政府組織的邏輯而運作，充當(dāng)?shù)氖钦穆毮懿块T、附屬組織或者延伸組織的角色。這樣一種現(xiàn)象，表明社會組織相對于政府組織而言的主體性的缺失，社會組織的“社會性”被“政府性”所超越，形式上以社會組織為主體而開拓的公共性實質(zhì)上則相當(dāng)于政府組織開拓的公共性，不能真正突顯公共性開拓的社會主體色彩，亦不能彰顯社會組織相對于政府組織而言在公共性開拓上的優(yōu)越性，比如對社會需求的快速而有效地回應(yīng)，社會組織公共性迷失在了政府組織公共性之中。二是社會組織徒具其形，而實質(zhì)上是作為變相的市場組織而存在。社會組織不同于市場組織的最重要特征，在于社會組織受到“非分配約束”，②亦即不以營利為目的。然而，當(dāng)前中國很多社會組織以“獲利”為支配性的動機，披著社會組織的合法性外衣大肆追逐基于民眾自愿捐助以及政府的政策優(yōu)惠所帶來的物質(zhì)利益，成為了變相的市場組織。這樣一種現(xiàn)象，表明社會組織區(qū)別于市場組織的主體性缺失，社會組織的“社會性”被“市場性”所超越，形式上以社會組織為主體而開拓的公共性實質(zhì)上則相當(dāng)于市場組織開拓的公共性，也就是說，公共性成為了追逐物質(zhì)利益的副產(chǎn)品，社會組織公共性迷失在了市場組織公共性之中。

（二）“弱正外部性”與社會組織公共性羸弱

盡管外部性首先是作為一個經(jīng)濟學(xué)的概念而應(yīng)用的，但在經(jīng)濟學(xué)之外也得到了認(rèn)可并被廣泛使用，從而成為了一個超越經(jīng)濟學(xué)的一般意義上的概念?！巴獠啃詥栴}具有這樣的特征：人們能夠參與一些影響整個社會其他成員福利的活動。只要人們的行為不受限制，可以不顧及其行為對他人產(chǎn)生的影響，那么很明顯，整個結(jié)果從所有受到影響的人們的角度來看可能是不完備的?！雹廴绻藗兊男袨槟軌蚪o他人帶來利益而無需受益者付出相應(yīng)的成本，那么這樣的外部性屬于正外部性；相反，如果人們的行為給他人造成損失卻沒有為此而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，那么這樣的外部性就屬于負(fù)外部性。從外部性的視角來考察公共性，公共性其實是一種正外部性，而社會組織公共性事實上就是社會組織的行為對于增進社會福利的正外部性。從當(dāng)前中國的現(xiàn)實情況來看，社會組織的正外部性生產(chǎn)功能從整體上而言還比較羸弱，這是當(dāng)前中國社會組織公共性不足的主要表現(xiàn)。

具體而言，當(dāng)前中國社會組織的“弱正外部性”，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是當(dāng)前中國很多社會組織存在著比較明顯的“業(yè)余主義”現(xiàn)象。這種“業(yè)余主義”現(xiàn)象，一方面表現(xiàn)為社會組織缺乏具有志愿服務(wù)專業(yè)技能的職業(yè)人員的參與，從而呈現(xiàn)出比較弱的專業(yè)服務(wù)能力；另一方面表現(xiàn)為社會組織缺乏具有與外部民眾進行攜手互動的新型職業(yè)人員的參與，從而呈現(xiàn)出比較弱的社會資源動員和整合能力。薩拉蒙（L.M.Salamon）認(rèn)為，“業(yè)余主義”是志愿失敗一個大的方面。④所以，一些東亞學(xué)者強調(diào)，社會組織需要成為新職業(yè)組織（new professional organization），這樣才能更容易與“新的公共性”結(jié)合起來。⑤二是當(dāng)前中國很多社會組織存在著閉塞和自我滿足的特征。前文已述，社會組織公共性可以通俗地界定為社會組織成員以組織化的形式思考、討論、決定和實行“為大家好”的事情的過程并由此而帶來的“為大家好”的結(jié)果。在此所述的“大家”沒有明確的界限，但就公共性的程度而言，在其他條件同等的前提下，社會組織所涉及的“大家”范圍越廣，社會組織公共性就越強。而從當(dāng)前中國的現(xiàn)實情況來看，大量的社會組織屬于伙伴型組織或者說朋友俱樂部，尤其是“快速發(fā)展的社區(qū)層面的社會組織，大多停留于‘自娛自樂’層次，或僅提供‘俱樂部產(chǎn)品’”。⑥也就是說，當(dāng)前中國很多社會組織所涉及的“大家”范圍比較狹隘，具有明顯的“弱正外部性”的特點。

（三）“偏向性生長”與社會組織公共性失衡

日本學(xué)者今田高俊在對公共性的研究中指出，公共性可以分為言論系譜的公共性和實踐系譜的公共性兩種類型：從阿倫特（H.Arendt）經(jīng)過哈貝馬斯(J.Habermas)到梅魯西(A.Melucci)的有關(guān)公共性的討論，是公共輿論和討論等言論系譜的公共性；而由支援活動開拓出來的公共性，則是實踐系譜的公共性。⑦他通過對志愿者集團和NPO的考察，認(rèn)為實踐系譜的公共性和言論系譜的公共性都很重要，應(yīng)該在這兩方面保持平衡?；诮裉锔呖〉挠^點，社會組織公共性其實包括言論系譜的公共性和實踐系譜的公共性兩個方面。從言論系譜的公共性來看，社會組織公共性體現(xiàn)為社會組織的公共言論生產(chǎn)功能，這種公共言論生產(chǎn)可以是為某些社會群體的利益代言或者說反映利益訴求，也可以是就某些公共議題發(fā)表自己的意見、看法和建議；從實踐系譜的公共性來看，社會組織公共性體現(xiàn)為社會組織的公共服務(wù)提供功能，這種公共服務(wù)提供包括一切可以直接增進社會福利⑧的實踐行為。由此而言，社會組織公共性具體體現(xiàn)在社會組織的公共言論生產(chǎn)功能和公共服務(wù)提供功能兩個方面，社會組織公共性生長需要從這兩個方面來予以考量。當(dāng)然，這并不意味著所有的社會組織都需要具備這兩個功能或者都需要在這兩個功能上實現(xiàn)協(xié)調(diào)性的發(fā)展，不同的社會組織由于宗旨、使命和目標(biāo)的不同，會在這兩個功能的發(fā)展上存在著差異，但從一個國家或地區(qū)的整體層面而言，社會組織公共性生長應(yīng)該注重這兩個功能的動態(tài)協(xié)調(diào)性發(fā)展。

然而，從當(dāng)前中國的現(xiàn)實情況來看，社會組織公共性生長呈現(xiàn)出了比較明顯的非協(xié)調(diào)性的“偏向性生長”格局，亦即社會組織的公共服務(wù)提供功能相對而言得到了比較好的發(fā)展，而社會組織的公共言論生產(chǎn)功能則裹足不前或者說發(fā)展明顯滯后。對此，康曉光指出，當(dāng)前中國的社會組織，“更多的是發(fā)揮提供公共服務(wù)的功能，更多的是為政府‘分憂解愁’，幫助政府解決社會問題，滿足社會需求”。⑨需要指出的是，社會組織的公共言論生產(chǎn)功能，盡管會對政府的權(quán)力運作形成一種公共輿論的場，但這并不意味著社會組織的公共言論生產(chǎn)功能是作為政府的對立面而存在的。只要社會組織的公共言論生產(chǎn)沒有超越法律和道德的邊界，其對于政府的權(quán)力運作事實上具有矯正和完善的功能，會在多個方面支持政府權(quán)力的正常運轉(zhuǎn)，提升民眾對政府的認(rèn)同度和支持度，并促進社會的良性治理。相反，如果社會組織具有公共言論生產(chǎn)的社會需求和內(nèi)在動力，但缺少制度化的進行公共言論生產(chǎn)的權(quán)利、機會和載體，那么社會組織鏈接政府與民眾之間的中介和橋梁的作用就不能得到充分、有序而有效的發(fā)揮，這不僅不利于推進國家治理的現(xiàn)代化，同時還可能會導(dǎo)致社會組織通過非制度化的方式進行公共言論生產(chǎn)甚至直接走向政府的對立面，從而影響政治秩序和社會秩序的良性建構(gòu)。所以，社會組織公共性的“偏向性生長”，亦是當(dāng)前中國社會組織公共性不足的主要表現(xiàn)。

二、社會組織公共性不足的成因剖析

依上所述，“組織外形化”、“弱正外部性”和“偏向性生長”是當(dāng)前中國社會組織公共性不足的三種主要表現(xiàn)。事實上，這三個方面是很難以完全地分割開來的，它們相互地交纏在一起，共同描述著當(dāng)前中國社會組織公共性不足的現(xiàn)實狀況。那么，究竟是什么原因?qū)е庐?dāng)前中國社會組織公共性的不足？對此，本文試圖從歷史、文化和制度三個層面來予以剖析。

1.舊公共性的路徑依賴

“舊公共性”無疑是相對于“新公共性”而言的，在此指的是晚清以來直至中華人民共和國逐漸形成的具有一元化特征的國家主義公共性。這種國家主義公共性把“公”集中到了國家或者說政府（state）之中，國家等同于“公”，實現(xiàn)了對公共性的壟斷，扮演了一種全能主義的為民謀幸福的角色。改革開放以來，尤其是20世紀(jì)90年代以來，中國公共性形態(tài)發(fā)生了深刻的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以往由國家壟斷公共性的一元化格局不斷解體，公共性的建構(gòu)主體逐漸地由“壟斷”走向了“擴散”，社會組織成為了相對于政府而言的公共性建構(gòu)的新主角。這樣一種擴散了的公共性，就是中國語境下的“新公共性”，筆者稱之為多元主義公共性。由于多元主義公共性是基于國家自上而下的改革開放而直接脫胎于國家主義公共性，并且當(dāng)前還只是初具雛形，因而存在著對以往國家主義公共性的顯性路徑依賴。這樣一種路徑依賴構(gòu)成了當(dāng)前中國社會組織公共性不足的重要原因。

首先，當(dāng)前中國相當(dāng)部分的社會組織，是直接從政府組織中分化出來的，深刻地受到政府組織母體的影響。一方面，政府組織與從其中分化出來的社會組織存在著某種程度上的委托—代理關(guān)系，政府組織為了達(dá)成其最初目標(biāo)，會直接干預(yù)社會組織的運行，以使社會組織在利益和目標(biāo)上盡可能與政府一致，從而導(dǎo)致社會組織的外形化；⑩另一方面，從政府組織中分化出來的社會組織，盡管擁有了社會組織的形式，但由于存在著路徑依賴，依然習(xí)慣于政府組織的運作邏輯，再加上其在人員和資源上對政府組織的顯性依附，因而傾向于以政府的職能部門、附屬組織或者延伸組織的身份而存在。

其次，政府依然傾向于占有或控制公共空間。一方面，由于當(dāng)前中國從國家主義公共性向多元主義公共性轉(zhuǎn)型尚處于初始階段，面對政府強而社會弱的現(xiàn)實情形，政府擔(dān)心社會組織缺乏承擔(dān)社會公共事務(wù)的能力，因而傾向于取代社會組織而由政府來直接承擔(dān)社會公共事務(wù)，從而影響到社會組織公共性生長。對此，托克維爾(A.Tocqueville)指出：“政府當(dāng)局越是取代社團的地位，私人就越是不想聯(lián)合，而越要依靠政府當(dāng)局的援助。這個原因和結(jié)果將不斷循環(huán)下去。”?另一方面，在政府認(rèn)可或委托社會組織發(fā)揮作用的公共空間中，由于受到以往國家主義傳統(tǒng)中支配、服從和秩序的價值高于自由、同意和參與的價值的深刻影響，政府依然習(xí)慣于自上而下地控制公共空間，忽視、輕視甚至壓制社會組織公共言論生產(chǎn)的功能，從而導(dǎo)致社會組織公共性的“偏向性生長”。

最后，民眾依然習(xí)慣于政府來處理社會公共事務(wù)。長期以來，政府全能主義地承擔(dān)著社會公共事務(wù)，使得民眾對政府處理社會公共事務(wù)產(chǎn)生了過度依賴的心理。就像托克維爾對于那個時代一些歐洲國家的居民所描述的那樣，“居民認(rèn)為自己是外來的移民，毫不關(guān)心當(dāng)?shù)氐拿\。他們對國內(nèi)發(fā)生的一些重大變化均未參與，甚至并不確切了解變化是怎樣發(fā)生的，只是感到發(fā)生了變化，或偶然聽到了他人講述某某事件而已。更有甚者，他們對自己村莊的遭遇、街道的治安、教堂教士的處境，都無動于衷。他們認(rèn)為，這一切事情與他們毫無干系，應(yīng)由被他們稱作政府的強大的第三者管理?！?這種依賴心理在國家主義公共性發(fā)生轉(zhuǎn)型之后依然存在著思維的慣性，從而使得社會組織參與社會公共事務(wù)缺少民眾的認(rèn)可和支持，同時也使得很多社會組織對于社會公共事務(wù)的參與缺少職業(yè)主義的精神或者停留于一種自我滿足的狀態(tài)。

2.差序格局的文化制約

公共性與一個國家或者民族的習(xí)俗、思想、生活方式等文化層面的因素是密切聯(lián)系在一起的。費孝通曾經(jīng)深刻地指出了中國社會“私”的毛病，認(rèn)為“私”在中國是比“愚”和“病”更普遍得多的毛病，而之所以會存在著如此嚴(yán)重的“私”的毛病，是因為中國社會偏勝于“差序格局”，受到了差序格局倫理關(guān)系文化的深刻影響。?所謂差序格局，依據(jù)費孝通的界定，指的是以“己”為中心由近及遠(yuǎn)而推開的私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在這種私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，由于“己”或者說“私”始終位于中心的位置，而“公”只不過是“私”的關(guān)系向外拓展的產(chǎn)物，所以基于差序格局而建構(gòu)出來的公共性非常脆弱。故費孝通說：“一個人為了自己可以犧牲家，為了家可以犧牲黨，為了黨可以犧牲國，為了國可以犧牲天下。”?同時，在差序格局中，不同的人相對于“自我”而言在關(guān)系上是存在著親疏厚薄之分的，普遍的標(biāo)準(zhǔn)在此并不發(fā)生作用，缺乏不分差序的兼愛，一個人究竟是否會對他人好、又會好到什么樣的程度，需要看對方是誰、對方和自己是什么樣的關(guān)系，所以基于差序格局而建構(gòu)出來的公共性也具有明顯的狹隘性特征。

可見，差序格局不可能成為公共性生長的沃土，其作為文化層面的重要制約因素，導(dǎo)致中國社會抽象的、非個人的和純粹目的性的社團、公司等真正“共同體”的匱乏以及組織的共同行動經(jīng)常被卷入到純粹的個人關(guān)系、特別是各種親戚關(guān)系中而被其所限定。?差序格局的倫理關(guān)系文化即便是在市場化的今天，依然在中國社會中頑固地存在著，并從深層的文化層面制約了社會組織公共性生長。一方面，差序格局的倫理關(guān)系文化由于其中心始終是“自我”，因而歸根結(jié)底是一種“自我主義”的文化。正是基于此，英國學(xué)者王斯福（S.Feuchtwang）把差序格局理解成為“社會自我主義”（social egoism）。?傳統(tǒng)中國的道德體系，也正是針對這種“自我主義”而強調(diào)了“克己”的德性，“自天子以至于庶人，壹是皆以修身為本”，目的在于通過“克己”來發(fā)展公共性。然而，近代以來伴隨著中國革命現(xiàn)代性和市場現(xiàn)代性的推進，傳統(tǒng)的以“克己”為出發(fā)點的私人道德體系逐漸淡化，而差序格局的倫理關(guān)系文化卻依然頑固地存在著甚至被現(xiàn)代性發(fā)展所進一步強化，從而對社會組織公共性生長產(chǎn)生了強大的文化制約。這種文化制約作為重要的因素，導(dǎo)致當(dāng)前中國很多社會組織缺乏特定的公益價值追求，而是以“自我”為中心，帶有明顯的服務(wù)“自我”的工具主義色彩而非服務(wù)“共同體”的公益主義色彩。另一方面，差序格局的倫理關(guān)系文化是一種具有伸縮性的私人關(guān)系文化，存在著關(guān)系的親疏厚薄之分，缺乏個人與共同體之間的公共道德觀念。這種公共道德觀念的缺乏作為重要的因素，導(dǎo)致當(dāng)前中國很多社會組織的內(nèi)部治理和外部行為經(jīng)常被家人關(guān)系、親屬關(guān)系、朋友關(guān)系、熟人關(guān)系、小圈子關(guān)系等各種私人關(guān)系所限制，從而影響到社會組織對于公共性的開拓。

3.制度環(huán)境的現(xiàn)實塑造

本文在此所述的制度指的是由政府確立或認(rèn)可的正式或非正式的規(guī)則、程序和規(guī)范。社會組織始終是生存于政府所確立的制度環(huán)境之中的，其行為可以說無時無刻不在接受著制度環(huán)境的塑造，這樣一種塑造表現(xiàn)為相關(guān)制度會對社會組織行為提供激勵、促進、約束或規(guī)范的機制，由此而限定了社會組織角色和功能的基本框架。當(dāng)前中國社會組織開拓公共性的行為，同樣接受著現(xiàn)實制度環(huán)境的塑造，甚至可以說當(dāng)前中國社會組織公共性的不足在一定程度上就是社會組織所生存于其中的制度環(huán)境的缺陷在社會組織開拓公共性行為上的一種映射。

具體而言，當(dāng)前中國社會組織公共性生長的制度環(huán)境缺陷，可以從兩個方面來予以概括：一方面，從管理的維度來看，當(dāng)前中國社會組織大體上還是生存于一種“控制型管理”的制度環(huán)境中，盡管這種制度環(huán)境目前開始發(fā)生改變。控制型管理，顧名思義，以控制或者說支配社會組織、防止其挑戰(zhàn)政府權(quán)威為主要目的。這種管理模式其實是在國家主義公共性向多元主義公共性初步轉(zhuǎn)型的過程中，面對社會組織的興起而對社會組織進行管理的一種初級階段的管理模式，它在制度體系的設(shè)計上把重點放在防止社會組織對政府權(quán)威的挑戰(zhàn)上，而對社會組織開拓公共性的行為缺少細(xì)致而有效的規(guī)范，同時存在著比較多的對社會組織隨意性過大的行政性介入和干預(yù)的行為。康曉光描述了這種“控制型管理”模式的兩個核心機制，亦即“控制”和“功能替代”：“控制”是為了直接防止社會組織挑戰(zhàn)政府權(quán)威；而“功能替代”則是一種更為精巧的控制手段，它通過發(fā)育出“可控的”社會組織體系，并利用它們滿足社會的需求，進而從功能上替代那些“自治的”社會組織，避免社會領(lǐng)域中出現(xiàn)獨立于政府的社會組織，從而達(dá)到“通過替代實現(xiàn)控制”的目的。?顯然，“控制型管理”不利于社會組織公共性的良性生長，是當(dāng)前中國社會組織公共性不足的重要原因。

另一方面，從支持的維度來看，當(dāng)前中國社會組織大體上還是生存于一種“工具性支持”的制度環(huán)境中，盡管這種制度環(huán)境目前也開始發(fā)生改變。所謂“工具性支持”，就是政府對社會組織的支持懷有一種工具主義的動機，而不注重培育和發(fā)展社會組織相對于政府而言的“主體性”。具體而言，這種“工具性支持”體現(xiàn)在兩個層面：一是社會組織不被政府視為在公共治理中相對于政府而言的自由而平等的合作主體，而是被政府視為“分憂解愁”或者“拾遺補缺”的工具性角色；二是政府有選擇性地支持那些能夠承接政府公共服務(wù)職能、幫助政府提供公共服務(wù)的社會組織的發(fā)展，而忽視甚至限制那些具有相對自主性活動領(lǐng)域的、尤其是那些自發(fā)生成的具有較強公共言論生產(chǎn)功能的社會組織發(fā)展。“工具性支持”和“控制型管理”是相伴而隨的，它限制了社會組織的主體性生長和公共性生產(chǎn)，尤其是對于那些超出政府工具主義支持范疇的社會組織，更是會由于資源的供給不足而難以發(fā)揮開拓公共性的功能，因為在當(dāng)前中國的現(xiàn)實語境中，政府有能力允許或限制社會組織獲取并非來自于政府的社會資源，?那些得不到政府支持的社會組織，也難以從社會中獲取生存和發(fā)展的資源。因此，這種“工具性支持”模式，事實上阻滯了多元“治理”格局的真正達(dá)成。

三、走出社會組織公共性的生長困境

走出社會組織公共性的生長困境，是一項復(fù)雜的立體工程且不可能一蹴而就。本文僅從路徑選擇的基礎(chǔ)層面來作一個簡單的討論。

1.擺脫舊公共性的路徑依賴

國家主義公共性，事實上是一種高度行政集權(quán)的公共性，這樣一種高度行政集權(quán)表現(xiàn)在兩個方面：一是在國家權(quán)力體系內(nèi)部，行政權(quán)力高度向中央政府集中，縱向權(quán)力強大，而橫向權(quán)力則被縱向權(quán)力所嚴(yán)重切割和抑制，表現(xiàn)為一種高度中央集權(quán)的權(quán)力形態(tài)。二是在國家與社會的權(quán)力關(guān)系上，政府等同于“公”，而社會則意味著“私”的領(lǐng)域，政府與社會之間存在著一種“公”與“私”的相互對應(yīng)關(guān)系，社會全面依附于政府而呈現(xiàn)出一種軟弱無權(quán)的狀態(tài)。高度行政集權(quán)有利于分散的資源得到合理而集中的使用，這在特定的歷史時期是有必要的，但是其最大的弊端在于過于強調(diào)中央政府的責(zé)任和能力，而壓抑了地方和社會的積極性和能動性，不利于達(dá)成一種多元主體共同參與的富有持續(xù)活力和創(chuàng)新性的治理格局。對此，托克維爾指出：“行政集權(quán)只能使它治下的人民萎靡不振，因為它在不斷消磨人民的公民精神。不錯，在一定的時代和一定的地區(qū)，行政集權(quán)可能把國家的一切可以使用的力量集結(jié)起來，但將損害這些力量的再生?！?托克維爾的觀點或許有些言過其實，但也不可否認(rèn)地指出了行政集權(quán)的主要弊端。

為此，要擺脫舊公共性的路徑依賴，推進公共性結(jié)構(gòu)的“新舊”轉(zhuǎn)型，促進社會組織公共性的生長，需要從理念和體制的層面擺脫以往高度行政集權(quán)的桎梏，構(gòu)建一種更為分權(quán)的治理體制。事實上，當(dāng)前中國中央政府也正在強調(diào)簡政放權(quán)、發(fā)揮中央和地方兩個積極性以及解放和增強社會活力，以推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。具體而言，構(gòu)建更為分權(quán)的治理體制，一方面，在國家權(quán)力體系內(nèi)部，需要注重縱向權(quán)力的收縮和調(diào)適以及橫向權(quán)力的擴張和增強，亦即在“條”、“塊”權(quán)力的配置上，需要注重“塊”的權(quán)力的統(tǒng)籌配置，以激發(fā)地方和基層政府的積極性和主動性。因為“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及。當(dāng)它要獨立創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動的時候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力”。?另一方面，在國家與社會的權(quán)力關(guān)系上，需要注重政府權(quán)力的收縮和調(diào)適以及社會權(quán)力的擴張和增強，亦即需要注重向社會組織讓渡公共空間，提升社會的自我運轉(zhuǎn)和自我管理能力以及社會對于政府權(quán)力的矯正和完善功能，彰顯社會組織相對于政府而言的主體性地位，讓公民的集體力量創(chuàng)造出更大的社會福利。

2.突破差序格局的文化制約

如前所述，差序格局不可能成為公共性生長的沃土，要走出社會組織公共性的生長困境，需要著力于突破差序格局的文化制約。那么，究竟如何才能突破差序格局的文化制約？對此，傳統(tǒng)中國的道德體系，針對以“己”為中心的差序格局私人關(guān)系文化對于公共性開拓的束縛，突出了“克己”的德性，強調(diào)通過“克己”來發(fā)展公共性。以“克己”為出發(fā)點的傳統(tǒng)中國道德體系，對于當(dāng)代中國的公共性開拓依然十分重要，因而需要注重通過弘揚傳統(tǒng)而使之成為個人的重要道德要求。但是，需要指出的是，以“克己”為出發(fā)點的傳統(tǒng)中國道德體系，依據(jù)費孝通的觀點，只是差序格局中的私人道德，其并沒有超越親疏厚薄的差序特性，缺乏個人與共同體（團體）之間的公共道德要素，而要突破差序格局對于公共性開拓的文化束縛，最重要的還在于培育和發(fā)展個人與共同體之間的公共道德要素，因為“超己”的觀念必須在“團體格局”中才能得以發(fā)生。?

那么，怎樣才能培育和發(fā)展個人與共同體之間的公共道德要素？費孝通對此沒有給出明確的答案，而只是看到了宗教的作用，認(rèn)為西方“團體格局”中的公共道德體系，是離不開他們的宗教觀念的。托克維爾同樣也看到了宗教對于個人與共同體之間公共道德的引導(dǎo)作用，但托克維爾除了強調(diào)宗教的作用之外，還突出強調(diào)了法律的作用。“法律不能重新點燃已經(jīng)熄滅的信仰，但能使人們關(guān)心自己國家的命運。法律能夠喚醒和指導(dǎo)人們心中模糊存在的愛國本能，而在把這種本能與思想、激情和日常習(xí)慣結(jié)合起來時，它就會成為一種自覺的和持久的感情?！?顯然，在當(dāng)代中國要改造以“己”為中心的差序格局的私人關(guān)系文化，培育和發(fā)展個人與共同體之間的公共道德文化要素，不能寄托于宗教對于民情的引導(dǎo)，而只能突出法律的作用。法律之所以具有引導(dǎo)個人與共同體之間的公共道德的功能，是因為法律其實是底線的公共道德或者說是必須強制性要求遵循的公共道德，其規(guī)范的是個人與共同體之間的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系，可以喚醒和強化人們的共同體觀念。在現(xiàn)代法律的規(guī)范下，以國家為最大的共同體，共同體中的每一分子在法律面前是平等的，都是平等受尊重和對待的一分子，都需要相互地尊重權(quán)利而不論關(guān)系的親疏厚薄。就政府與民眾的關(guān)系而言，政府可以要求民眾的服務(wù)，但與此同時也得保障民眾的權(quán)利，不能隨意地侵害民眾權(quán)利，需要在以公道和愛護為基本設(shè)計原則的法律體系框架內(nèi)行使公共權(quán)力；反過來，民眾亦需要服從政府權(quán)力的依法行使，維護政府的合法權(quán)威。一言以蔽之，當(dāng)代中國唯有充分發(fā)揮法律對于喚醒和強化人們共同體觀念的功能，才能持續(xù)而堅定地激發(fā)國民的愛國熱情和公共精神，亦才能為社會組織公共性生長創(chuàng)造良好的文化土壤。

3.構(gòu)建良好的組織制度環(huán)境

從具體的制度層面來看，走出社會組織公共性的生長困境，離不開有利于社會組織公共性生長的良好制度環(huán)境的建構(gòu)。就當(dāng)前中國的現(xiàn)實情況而言，這樣一種良好制度環(huán)境的建構(gòu)，需要包括兩個方面的內(nèi)容：一方面，需要從“控制型管理”走向“發(fā)展型管理”。發(fā)展型管理，顧名思義，管理的目的在于更好地促進社會組織發(fā)展而不是消極地控制或支配社會組織，它強調(diào)規(guī)制社會組織的不良行為，鉗制社會組織公共性的異化或流失，從管理的維度促進社會組織公共性的生長。就管理的方式而言，“發(fā)展型管理”是一種法治化的管理。它要求政府對社會組織的管理走上“依法管理”的軌道，消除對社會組織隨意性過大的行政性介入和干預(yù)的行為；同時要求社會組織運作在法律的邊界之內(nèi)，尤其是要求社會組織遵循非營利性的基本原則，阻滯影響社會組織公共性生長的不良動機的參與，防止社會組織成為變相的營利組織和公共秩序的破壞者。就管理的主體而言，“發(fā)展型管理”是一種立體化的管理。它一方面針對單一政府部門力量的單薄，而強調(diào)民政部門、稅務(wù)部門、司法部門等多個政府部門對社會組織的共同管理；另一方面針對單一政府主體力量的有限，而強調(diào)發(fā)展行業(yè)自律、社會監(jiān)督以及社會組織理事會為主體的多種社會力量來與政府力量一起構(gòu)筑對社會組織的立體化管理體系，以實現(xiàn)對社會組織的有效管理。

另一方面，需要從“工具性支持”走向“主體性支持”。主體性支持，要求政府對社會組織的支持?jǐn)[脫工具主義的動機和理念，把社會組織視為與政府自由而平等的合作主體，全面發(fā)展與社會組織在公共服務(wù)提供和公共政策制定上的合作關(guān)系，從支持的維度促進社會組織公共性生長。具體而言，一方面，政府對社會組織的支持，除了需要通過購買服務(wù)、資助補貼、項目獎勵、人才扶持等方式促進政府資源高效性地向社會組織轉(zhuǎn)移之外，還需要注重通過稅收優(yōu)惠、放寬社會募捐資格、發(fā)展支持型社會組織、營造良好的社會捐贈和志愿參與的社會環(huán)境等方面促進社會資源直接流向社會組織，以充分激發(fā)社會組織的主體性活力。另一方面，政府對社會組織的支持，不能局限于支持社會組織公共服務(wù)提供功能的發(fā)展，同時也需要注重拓展社會組織公共言論生產(chǎn)的功能，這對于構(gòu)筑政府與民眾之間雙向平衡溝通的“雙軌政治”?格局，提升國家治理的現(xiàn)代化水平具有非常重要的價值和意義。在這方面，需要逐步放寬對那些具有較強公共言論生產(chǎn)功能的社會組織的制度約束，比如放寬對民間性社會團體的制度約束，賦予其更好的生存環(huán)境和制度空間；與此同時，需要注重建構(gòu)和完善政府與社會組織之間溝通交流、對話協(xié)商的制度化和常規(guī)化的平臺，把社會組織的公共言論生產(chǎn)功能納入到制度化和有序化的軌道，實現(xiàn)社會活力與公共秩序的并行發(fā)展。

注釋：

①⑩田凱：《組織外形化：非協(xié)調(diào)約束下的組織運作——一個研究中國慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《社會學(xué)研究》2004年第4期。

②所謂“非分配約束”，指的就是社會組織不能把所獲得的凈收入在理事、管理人員、組織成員等之間進行分配。具體參見：H.B.Hansmann,"The Role of Nonprofit Enterprise," The Yale Law Journal,1980,89(5),pp.835-901.

③[美]詹姆斯·M.布坎南、[美]羅杰·D.康格爾頓：《原則政治，而非利益政治：通向非歧視性民主》，張定淮、何志平譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第89頁。

④L.M.Salamon,"Rethinking Public Management: Third-Party Government and the Changing Forms of Government Action," Public Policy,1981,29(3),pp.255-275.

⑤[日]佐佐木毅、[韓]金泰昌：《中間團體開創(chuàng)的公共性》，王偉譯，北京：人民出版社，2009年，第35-46頁。

⑥?李友梅等：《當(dāng)代中國社會建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國社會科學(xué)》2012年第4期。

⑦[日]今田高?。骸稄纳鐣W(xué)觀點看公私問題——支援與公共性》，載[日]佐佐木毅、[韓]金泰昌主編《社會科學(xué)中的公私問題》，劉榮、錢昕怡譯，北京：人民出版社，2009年，第60-62頁。

⑧這種社會福利包括物質(zhì)層面的或有形的社會福利；亦包括精神層面的或無形的社會福利，比如文化娛樂、社會信任、互惠規(guī)范、合作網(wǎng)絡(luò)等等。

⑨?康曉光：《依附式發(fā)展的第三部門——第三部門的環(huán)境分析》，載康曉光、馮利主編《中國第三部門觀察報告（2011）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第54頁。

?[法]托克維爾：《論美國的民主（下卷）》，董果良譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第135頁。

????[法]托克維爾：《論美國的民主（上卷）》，董果良譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第117、110、114、119頁。

???費孝通：《鄉(xiāng)土中國生育制度》，北京：北京大學(xué)出版社，1998年，第24-36、29、31-36頁。

?[英]王斯福：《社會自我主義與個體主義——一位西方的漢學(xué)人類學(xué)家閱讀費孝通“中西對立”觀念的驚訝與問題》，龔浩群、楊青青譯，《開放時代》2009年第3期。

?C.Hsu."Beyond Civil Society: An Organizational Perspective on State -NGO Relations in the People's Republic of China".Journal of Civil Society,2010,6(3),pp.259-277.

?“雙軌政治”是費孝通提出的概念，費孝通認(rèn)為“政治體系是不可能在一根從上向下的單軌上發(fā)展起來的。在任何政治體系下，人民的意見都不可能被完全忽視。這意味著必須有某種方式的從下向上的平行軌道。一個完善的體系必須保證這樣的‘雙軌’?！本唧w參見：費孝通：《中國紳士》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2006年，第46頁。

（責(zé)任編輯方卿）

The Development Predicament of NPOs' Publicity in China and How It can be Surmounted

Tang Wenyu

Abstract:The development of NPOs' publicity is the important content of building the new pluralistic publicity in contemporary China,and it is of great importance to promote the modernization of Chinese governance system and governance capacity.However,viewed from the whole now,NPOs' publicity in China has some obvious shortcomings which include decoupling of form and operation,weak positive externalities and biased development.These shortcomings arise from the path dependence of former publicity,the cultural restriction of differential mode of association and the realistic defects of institutional environment.To surmount the development predicament of NPOs' publicity,China should pay attention to get out of the outdated shackle of highly administrative centralization from idea and system,cultivate and develop the public moralities between individual and community leaded by law,and also build the good institutional environment in favor of the development of NPOs' publicity from two dimensions of supervision and support.

Keywords:NPO;Publicity;Structural Transformation;Differential Mode of Association;Institutional Environment

作者簡介：唐文玉男（1979-）上海行政學(xué)院社會學(xué)教研部副教授博士

收稿日期：2015-7-7

*基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金青年項目“社會組織公共性生長中的政府角色研究”（13CSH051）的階段性成果。

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）01-105-（7）