容　志

（上海行政學(xué)院，上海　200233）

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從失序到有序：大城市城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)社會(huì)治理困境的成因與對(duì)策分析

容志

（上海行政學(xué)院，上海200233）

摘要：城鄉(xiāng)結(jié)合部是指兼具城市和鄉(xiāng)村土地利用性質(zhì)的城市與鄉(xiāng)村地區(qū)的過(guò)渡地帶，又稱城市邊緣地區(qū)、城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶，尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的鄉(xiāng)村地帶。本文通過(guò)對(duì)上海市城鄉(xiāng)結(jié)合部典型地區(qū)的實(shí)證研究，梳理現(xiàn)有管理體制和公共服務(wù)存在的客觀問(wèn)題，并分析其內(nèi)在原因，探討城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)治理“失序”的暫時(shí)性抑或是長(zhǎng)期性，然后提出若干政策性意見和建議。

關(guān)鍵詞：大城市；城鄉(xiāng)結(jié)合部；管理與服務(wù)；過(guò)渡抑或塌陷

在城市化發(fā)展進(jìn)程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部作為“農(nóng)村之首，城市之尾”，是農(nóng)村走向城市的重要窗口，又是城市輻射農(nóng)村的橋頭堡。但與此同時(shí)，由于地域特征復(fù)雜，城鄉(xiāng)雙重屬性，人口流動(dòng)性大，管理體制較難理順，伴隨著工業(yè)、城市文明進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部的“周轉(zhuǎn)”也在加速，從而導(dǎo)致了許多管理和服務(wù)問(wèn)題，甚至引發(fā)“城市爛邊”式的驚嘆。如何改善這些地區(qū)的社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)運(yùn)行的良善和有序，成為多數(shù)大城市面臨的頭疼難題。這些問(wèn)題到底是“階段性”和“暫時(shí)性”的？還是“長(zhǎng)期性”甚至“陷阱式”的？城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展前景在哪里？這個(gè)問(wèn)題的討論不僅有助于我們更好地理解昨天和今天，更有益于規(guī)劃和把握好明天。

一、有關(guān)文獻(xiàn)研究

從發(fā)生學(xué)上看，城鄉(xiāng)結(jié)合部毫無(wú)疑問(wèn)是中國(guó)城市化進(jìn)程中的內(nèi)生性產(chǎn)物。在形態(tài)上，城市的逐步擴(kuò)張呈現(xiàn)出所謂的“攤大餅”式的發(fā)展，在某一平衡點(diǎn)上，城市這張“大餅”與周邊農(nóng)村的邊緣地帶就成為城鄉(xiāng)結(jié)合部。正因?yàn)槿绱?，部分學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部的存在具有歷史的合理性，并具有一定的正面效應(yīng)，例如甘斯、羅伯茲等人從個(gè)體發(fā)展的視角透視了城鄉(xiāng)結(jié)合部的合理性問(wèn)題，認(rèn)為進(jìn)城農(nóng)民工大多生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部，他們?yōu)檫m應(yīng)城市生活采取了種種生存策略并形成了相應(yīng)的潛規(guī)則。①國(guó)內(nèi)學(xué)者如藍(lán)宇蘊(yùn)對(duì)珠江村的研究②和王福定的研究，也涉及城鄉(xiāng)結(jié)合部在城市化進(jìn)程中的某些正面效應(yīng)。例如，王福定根據(jù)深圳市羅湖區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)和寧波市鎮(zhèn)海區(qū)金華村住宅建筑調(diào)查資料認(rèn)為，城中村盡管在居住環(huán)境等方面不符合現(xiàn)代生活和城市規(guī)劃的要求,但它的居住功能并沒(méi)有改變，其容納的暫住人口數(shù)量甚至是驚人的，可以說(shuō)城中村在容納城市化人口方面發(fā)揮了作用，它仍然是城市住宅區(qū)之一。③當(dāng)然，他也承認(rèn)城中村存在著“土地粗放使用、建設(shè)零亂、環(huán)境惡劣等現(xiàn)象，主要為建筑密集,居住環(huán)境、視覺環(huán)境差，基礎(chǔ)設(shè)施落后”等問(wèn)題，只不過(guò)這些問(wèn)題在城市化過(guò)程中必然會(huì)被逐步改造。

與此相反，關(guān)于城鄉(xiāng)結(jié)合部的多數(shù)研究都或多或少有著“污名化”傾向。有學(xué)者在對(duì)北京的考察后直接提出，“城鄉(xiāng)結(jié)合部是北京市城市環(huán)境最為臟亂、社會(huì)治安最為嚴(yán)峻、城鄉(xiāng)管理體制直接沖突、城鄉(xiāng)差距最為明顯、產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為緩慢、公共設(shè)施嚴(yán)重缺失的矛盾聚焦地帶”。④馬建秋等專門探討了城鄉(xiāng)結(jié)合部公共物品供給存在的突出問(wèn)題，包括基礎(chǔ)設(shè)施不足，公共衛(wèi)生亟待改善、公共安全隱患突出，管理體制混亂等問(wèn)題，并提出完善法律法規(guī)、改革行政管理體制、鼓勵(lì)多渠道的公共物品供給方式等對(duì)策。⑤⑥就管理體制來(lái)說(shuō)，謝寶富根據(jù)對(duì)北京市的觀察，將現(xiàn)有體制機(jī)制瓶頸歸納為城鄉(xiāng)二元交叉管理、鄉(xiāng)村街居體制不順、執(zhí)法力量分散、流動(dòng)人口管理與服務(wù)的組織嚴(yán)重缺乏等問(wèn)題，并提出僅依靠原有政府體制或者原有政府體制的拼湊合并難以改變現(xiàn)狀，應(yīng)針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化特點(diǎn)，對(duì)其政府管理體制進(jìn)行較為深刻的變革，才能跳出舊體制的路徑依賴,實(shí)現(xiàn)其有效治理與有序轉(zhuǎn)型。⑦孔祥利重點(diǎn)考察了城鄉(xiāng)結(jié)合部政府治理轉(zhuǎn)型的困境，將其概括為“城鄉(xiāng)行政體制交錯(cuò)”、“城鄉(xiāng)二元財(cái)政體制尚存”、“管理對(duì)象異質(zhì)性增強(qiáng)”以及“鄉(xiāng)村政權(quán)自身面臨雙重身份的抉擇與角色的迷失”等，并深入探討了政府治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中需要重點(diǎn)考察的若干問(wèn)題。⑧

現(xiàn)有文獻(xiàn)大都從當(dāng)?shù)匾暯瞧饰隽顺青l(xiāng)結(jié)合部各種“亂象”的深層次原因，如城鄉(xiāng)二元體制問(wèn)題、城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃滯后、土地管理和產(chǎn)權(quán)制度不合理。⑨劉玉等從經(jīng)濟(jì)因素、制度因素、規(guī)劃因素、歷史因素等方面對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的剖析，非常具有啟發(fā)意義。⑩事實(shí)上，這些原因可以被大致歸納為客觀和主觀兩個(gè)層面：前者主要指?jìng)鹘y(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的二元結(jié)構(gòu)，以及城市化進(jìn)程不可逾越的階段問(wèn)題，后者則更多指向管理體制設(shè)計(jì)（財(cái)政、行政等）、政策結(jié)構(gòu)運(yùn)行（上下脫節(jié)、資源配置失衡）和人員素質(zhì)能力等問(wèn)題。

這些研究無(wú)疑給我們描繪了城鄉(xiāng)結(jié)合部的大部分面貌，反映出了社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。但是，一方面，造成該區(qū)域社會(huì)治理和公共服務(wù)問(wèn)題的根本原因到底是什么？除了區(qū)域性因素外，是否還有城市整體性視角、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、人口？抑或是其他？我們似乎還是莫衷一是；另一方面，這種社會(huì)治理困境究竟是暫時(shí)的還是長(zhǎng)期的？是區(qū)域性機(jī)制缺失的還是整體性布局失衡造成的？出路到底在何方？這些都需要我們做進(jìn)一步的深入研究。

二、“輻射-梯度”還是“中部塌陷”

目前，分析和解釋城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展路徑及其現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的主要工具是“輻射-梯度”理論。這一理論的核心是用城市內(nèi)部的“產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移”來(lái)解釋城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的形成軌跡、困境生成及大城市的整體形態(tài)變遷。一般認(rèn)為，城市化過(guò)程本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)密度不斷提高，資產(chǎn)、設(shè)施、人和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量聚集程度逐步從低到高的發(fā)展過(guò)程。當(dāng)中心城區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到一定程度時(shí)，相對(duì)低端產(chǎn)業(yè)如勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)會(huì)因?yàn)橛霉?、用地、用電等成本上升而向非中心區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“騰籠換鳥”、優(yōu)化升級(jí)目的。而相對(duì)于中心城區(qū)來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的土地價(jià)格較低，是一個(gè)商務(wù)成本低地，同時(shí)距離中心城區(qū)較近，相對(duì)于遠(yuǎn)郊來(lái)說(shuō)又具有運(yùn)輸成本優(yōu)勢(shì)，因此“級(jí)差地租”引導(dǎo)著產(chǎn)業(yè)、資金和人口等資源在一段時(shí)期內(nèi)快速流入，并帶動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合部從農(nóng)業(yè)形態(tài)走向工業(yè)形態(tài)。工業(yè)和人口來(lái)了以后，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出就會(huì)逐步提高，財(cái)政收入隨之增加，高樓大廈、道路橋梁就逐漸增多，城市化的面貌就逐步出現(xiàn)。城市周邊地區(qū)就這樣成為郊縣之中最早接收中心城區(qū)輻射和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的區(qū)域，也較早從農(nóng)村變遷為城鎮(zhèn)。這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“時(shí)間差”在地理上就表現(xiàn)為一種類似圈層式、階梯式的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因此城市就可能容易形成“服務(wù)業(yè)（中心城區(qū)）-工業(yè)（結(jié)合部）-農(nóng)業(yè)（遠(yuǎn)郊）”的基本形態(tài)。在這個(gè)布局中，區(qū)域位置和級(jí)差地租無(wú)疑是一個(gè)重要的變量。

經(jīng)濟(jì)的輻射性不僅帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)梯度性，助力城郊地區(qū)快速發(fā)展，也決定著城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)和城市面貌。由于土地價(jià)格低廉，商務(wù)成本較低，必然承接中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并成為高端產(chǎn)業(yè)的配套區(qū)域，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以加工、制造、食品、廠房出租為主，同時(shí)大量土地用于房地產(chǎn)開發(fā)。然后又決定了這里的人口結(jié)構(gòu)以低端勞動(dòng)力為主，大量從事制造加工、五金、物流、植物花卉等行業(yè)。這些低端產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力定居以后，勢(shì)必還要有更為低成本的服務(wù)業(yè)為其服務(wù)，這樣就產(chǎn)生大量的“三黑”、“四黑”（黑車、黑摩的、黑診所、黑中介、黑幼兒園）。因此，該區(qū)域的人口結(jié)構(gòu)以外來(lái)流動(dòng)為主，產(chǎn)業(yè)能級(jí)以低端二產(chǎn)為主，社會(huì)管理和公共服務(wù)的壓力勢(shì)必不斷增高，這成為該區(qū)域被“污名化”的主要原因。

按照“輻射-梯度”理論，城鄉(xiāng)結(jié)合部的這些治理困境是“暫時(shí)的”，或者說(shuō)是階段性的。因?yàn)殡S著時(shí)間的流逝，在中心城區(qū)的波浪式輻射下，這里的土地價(jià)格也會(huì)逐步上升，到時(shí)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移就會(huì)再次發(fā)生，低端第二產(chǎn)業(yè)會(huì)逐步向中高端二產(chǎn)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。城鄉(xiāng)結(jié)合部會(huì)逐漸向中心城區(qū)靠齊，形成以高端服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并同步優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和城市面貌?？梢哉f(shuō)，該區(qū)域的未來(lái)不僅可以清晰預(yù)見，其良治形態(tài)亦是指日可待。事實(shí)上，目前多數(shù)城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型（“退二進(jìn)三”、“優(yōu)二進(jìn)三”）和人口調(diào)控（如居住證制度）政策，正是希望通過(guò)產(chǎn)業(yè)調(diào)整來(lái)優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)和城市面貌。

“輻射-梯度”理論在解釋城鄉(xiāng)結(jié)合部的形成過(guò)程方面具有一定說(shuō)服力，但該地區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)會(huì)果真如此嗎？如果我們仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，有這樣幾個(gè)問(wèn)題是“輻射-梯度”理論難以直接回答的。

第一，“同質(zhì)性復(fù)制”的邊界問(wèn)題?！拜椛?梯度”理論的本質(zhì)其實(shí)是城市發(fā)展的“同質(zhì)性復(fù)制”。也就是說(shuō)，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，城市不同區(qū)域遲早會(huì)呈現(xiàn)完全相同的形態(tài)，從這個(gè)意義上講，中心城區(qū)的今天就是城鄉(xiāng)結(jié)合部的明天。但是，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這種簡(jiǎn)單復(fù)制是否可行？是否存在一個(gè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)的邊界問(wèn)題？我們知道，服務(wù)業(yè)特別是高端服務(wù)業(yè)（如金融、咨詢、設(shè)計(jì)、研發(fā)等）往往具有一定的積聚效應(yīng)，一般都規(guī)模性地集中于城市中心，以便于信息溝通、人才交往和創(chuàng)意形成，這本身決定其區(qū)域規(guī)模是有限的，而不可能“攤大餅”式地覆蓋整個(gè)特大城市。另一方面，一個(gè)城市的高端產(chǎn)業(yè)容量是有限的，要把一個(gè)特大城市的大部分地區(qū)都變成高端服務(wù)業(yè)區(qū)域，不僅難以找到這么多支撐，更會(huì)因?yàn)槿丝诟呙芏染奂l(fā)嚴(yán)重城市病，其持續(xù)性值得懷疑。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部是否能夠如中心城區(qū)一樣向高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)邁進(jìn)，是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。從世界來(lái)看，紐約、倫敦、東京等國(guó)際大都市也沒(méi)有形成龐大的“攤大餅”式的城市形態(tài)和產(chǎn)業(yè)布局，中心城區(qū)之外的郊區(qū)往往都是生態(tài)宜居的衛(wèi)星城鎮(zhèn)而非中心城區(qū)的同質(zhì)性復(fù)制，因此，產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)的發(fā)展模式在現(xiàn)實(shí)中似乎并沒(méi)有太多例證。

第二，人口導(dǎo)入的非產(chǎn)業(yè)性因素。事實(shí)上，大量人口涌入城鄉(xiāng)結(jié)合部并非僅僅是二產(chǎn)崛起的結(jié)果，還有其他更宏觀的因素。例如，從城市整體來(lái)看，由于結(jié)合部區(qū)域的地價(jià)相對(duì)較低，其城市化起飛初期往往容易成為新興的、規(guī)模型住宅集聚區(qū)。隨著大量土地被開發(fā)為商品房，中心城區(qū)人口或外地新移民蜂擁而至，選擇在這里安家落戶；另一方面，隨著中心城區(qū)的舊城改造工程推進(jìn)，絕大多數(shù)的安居房和動(dòng)遷房也選定在城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域，形成集中性、規(guī)模性的移民浪潮。人口的大量涌入，一方面帶動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)的城市化起飛和發(fā)展，推動(dòng)其由農(nóng)業(yè)形態(tài)向城市形態(tài)變遷，但另一方面，也勢(shì)必要求當(dāng)?shù)卣峁└嗟墓卜?wù)，如交通、醫(yī)療、教育、文化、生活設(shè)施等，同時(shí)要求原有的以“村委”、“鄰里”為特點(diǎn)的農(nóng)村管理模式向以“街居”、“法治”為特征的城市模式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變必然是一個(gè)緩慢、漸進(jìn)和復(fù)雜的過(guò)程，產(chǎn)業(yè)形態(tài)優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展并不能自發(fā)推動(dòng)和完成這個(gè)過(guò)程。

第三，遠(yuǎn)郊新城的崛起挑戰(zhàn)?！疤荻取崩碚摳嬖V我們，城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展應(yīng)該早于和快于遠(yuǎn)郊地區(qū)，因?yàn)榍罢咴诮邮罩行某菂^(qū)輻射方面具有后者所沒(méi)有的地域優(yōu)勢(shì)和先發(fā)優(yōu)勢(shì)。但是，近年來(lái)，上海遠(yuǎn)郊地區(qū)的某些新城（如南橋新城、嘉定新城、松江新城等）大規(guī)模規(guī)劃建設(shè)，?雖然其起步時(shí)間較晚，但不論是規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性、基礎(chǔ)設(shè)施的完備性成熟性，以及公共服務(wù)水平、社會(huì)治理水平，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)近郊地區(qū)。從產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，遠(yuǎn)郊新城往往可以利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)和土地資源相對(duì)充裕的條件，集中、規(guī)模地發(fā)展高科技園區(qū)和“四新經(jīng)濟(jì)”，反而避免了重走近郊地區(qū)從一產(chǎn)到二產(chǎn)再到三產(chǎn)的漫長(zhǎng)轉(zhuǎn)型之路，快速跨越到產(chǎn)業(yè)發(fā)展最前沿。如果這種趨勢(shì)進(jìn)一步發(fā)展下去，相對(duì)于城市中心區(qū)的高端轉(zhuǎn)型以及遠(yuǎn)郊新城的后發(fā)崛起，近郊的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)就可能變成“中部塌陷”地帶，甚至進(jìn)入一個(gè)“路徑依賴”和“惡性循環(huán)”，而非“梯度理論”所預(yù)設(shè)的“樂(lè)觀的過(guò)渡”。

事實(shí)上，這種“塌陷”或者說(shuō)“陷阱”并非完全不可能。雖然城鄉(xiāng)結(jié)合部靠近中心城區(qū)，其地理優(yōu)勢(shì)能夠降低交通和運(yùn)輸成本，但由于土地開發(fā)完成和產(chǎn)權(quán)分散，二次創(chuàng)業(yè)的難度并不小。老百姓的期望值普遍提高，動(dòng)遷安置難度大，成本高，易形成社會(huì)矛盾和沖突；土地管理?xiàng)l條框框過(guò)多，不利于企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，以及整體產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造；村集體經(jīng)濟(jì)龐大，管理分散，難以形成合力，客觀上阻礙整體性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部普遍存在前期規(guī)劃不足的問(wèn)題，導(dǎo)致發(fā)展的前瞻性不夠，自發(fā)性過(guò)強(qiáng)。在房地產(chǎn)開發(fā)熱潮退卻后，基建配套陳舊、公共交通不足、商業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展不足等問(wèn)題自然而然涌現(xiàn)，等到問(wèn)題集中爆發(fā)，再來(lái)解決就已經(jīng)困難重重。這些都提醒我們，對(duì)于“輻射-梯度”理論，我們需要保持足夠的警惕。

三、一種新的解釋框架

為解決“輻射-梯度”理論在解釋和預(yù)測(cè)方面的不對(duì)稱性和非連貫性問(wèn)題，本文嘗試提出一種新的框架即以“區(qū)內(nèi)分工-土地財(cái)政”模型來(lái)解釋城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的發(fā)展過(guò)程和治理困境形成邏輯，并探討其發(fā)展前景以及干預(yù)策略。

現(xiàn)有“級(jí)差地租”及“產(chǎn)業(yè)梯度”理論都是有用的解釋工具，能夠描述城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛和城市化過(guò)程的基本原理。從范式上看，它將城市視為一個(gè)有機(jī)整體，并以整體觀來(lái)審視某一地區(qū)的發(fā)展變遷，以及這種變遷在整體格局中的位置。如果我們將這一視角再往前推進(jìn)一步就可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部的城市化進(jìn)程不應(yīng)僅僅從中心城區(qū)“輻射”效應(yīng)的角度來(lái)理解，而更應(yīng)該視之為一種“區(qū)（域）內(nèi)分工”。所謂“區(qū)（域）內(nèi)分工”，是指城市內(nèi)部的不同區(qū)域在產(chǎn)業(yè)、功能、形態(tài)等方面存在明顯差異，形成一種類似基于“分工”的合作機(jī)制以及城市形態(tài)。最極端的“分工”例子，就是將一個(gè)城市分為工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、居住區(qū)、教育區(qū)等功能板塊，每個(gè)板塊的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、功能作用都不同，但彼此共同構(gòu)成一個(gè)完整的現(xiàn)代城市生命體。雖然這種最純粹的功能差異在實(shí)際中是不存在的，但并不否認(rèn)存在某種類似的分工形態(tài)。

有了這個(gè)分析工具，我們就可以將“輻射-梯度”理論解釋過(guò)的城鄉(xiāng)結(jié)合部演進(jìn)史以另一種邏輯重新編排和敘事。在大城市的發(fā)展過(guò)程中，隨著要素不斷集中，中心城區(qū)的土地資源變得越來(lái)越稀缺，在“發(fā)展導(dǎo)向”這一觀念的支配下，這里必須走一條不斷提高“單位面積產(chǎn)出”的發(fā)展之路。因此也就必然推動(dòng)其業(yè)態(tài)不斷升級(jí)優(yōu)化，從原來(lái)低附加值的產(chǎn)業(yè)向辦公、商務(wù)、會(huì)展、綜合消費(fèi)體（餐飲、娛樂(lè)、體驗(yàn)等）等形態(tài)發(fā)展，借以容納越來(lái)越多的高附加值產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，由于上世紀(jì)九十年代以來(lái)形成的土地財(cái)政，地方政府需要通過(guò)房地產(chǎn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措大量資金，在土地財(cái)政收入的壓力下，低密度居住的“舊式里弄”就必須被淘汰或改造，為新興、高檔樓宇和高檔住宅的興建讓出空間，這就是所謂的“騰籠換鳥”。第三，高端服務(wù)業(yè)的興起，也客觀需要一定產(chǎn)業(yè)為其配套，如倉(cāng)儲(chǔ)物流、加工制造、生產(chǎn)性服務(wù)等，這些配套產(chǎn)業(yè)需要在城市中找到容身之所。

要同時(shí)解決騰籠換鳥和產(chǎn)業(yè)配套的問(wèn)題，從方向上看有三個(gè)選項(xiàng)：一是中心城區(qū)內(nèi)部消化解決，即在中心城區(qū)的不同地段進(jìn)行橫向分工，這就可能造成某些區(qū)域的高端發(fā)展而部分區(qū)域相對(duì)落后；二是向周邊其他城市轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的橫向分工，同時(shí)帶動(dòng)一批衛(wèi)星城、衛(wèi)星鎮(zhèn)的發(fā)展，這是西方很多城市如紐約、東京、倫敦的發(fā)展路徑；三是向城市郊區(qū)轉(zhuǎn)移和分工，將城市郊區(qū)納入深度城市化過(guò)程，將其變成中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)形態(tài)的置換場(chǎng)和配套區(qū)。究竟選擇什么樣的路徑呢？相比“輻射-梯度”理論而言，“區(qū)內(nèi)分工-土地財(cái)政”模型更能夠微觀解釋這一過(guò)程。事實(shí)上，強(qiáng)烈的“發(fā)展導(dǎo)向”，使得中心城區(qū)必須全面提高其單位面積產(chǎn)出，因此喪失了內(nèi)部進(jìn)行橫向分工的可能性；而土地的國(guó)有屬性，又使得政府能夠采取動(dòng)遷的方式，大力完成“騰籠換鳥”這一過(guò)程；上世紀(jì)八十年代以來(lái)形成的“市管縣”、“市轄區(qū)”的行政體制，幫助城市獲得大量廉價(jià)的市郊土地，將其從集體屬性變成國(guó)有屬性，而無(wú)須到更遠(yuǎn)的地方尋找土地資源和產(chǎn)業(yè)分工。在這三個(gè)因素的共同作用下，第三個(gè)選項(xiàng)即大城市內(nèi)部的“垂直分工”成為可能，甚至成為最優(yōu)選項(xiàng)。這就導(dǎo)致大量勞動(dòng)密集型企業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)物流等企業(yè)以及大規(guī)模城市居民被導(dǎo)出到土地成本相對(duì)低廉、距離中心城區(qū)較近的區(qū)域。大城市也就如“攤大餅”式地向外擴(kuò)張。

如此一來(lái)，城鄉(xiāng)結(jié)合部在無(wú)形之中就會(huì)逐漸變成中心城區(qū)的“配套”區(qū)域，為后者的發(fā)展和運(yùn)轉(zhuǎn)提供支持和保障：一是“蓄水池”，正是城鄉(xiāng)結(jié)合部相對(duì)較低的居住成本和生活成本，既為新興中產(chǎn)階層提供商品住房，又為城市流動(dòng)人口提供棲身之所，從而為大城市提供了廉價(jià)的勞動(dòng)力資源，降低了整體的勞動(dòng)力成本，這方面的意義同中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)于城市化進(jìn)程的特殊意義是完全相同的；二是“置換場(chǎng)”，將中心城區(qū)的人口通過(guò)動(dòng)遷方式轉(zhuǎn)移到近郊，一方面為中心城區(qū)的高端服務(wù)業(yè)發(fā)展騰出空間，另一方面也利于引進(jìn)相對(duì)高端的人群和人才資源；三是“配套區(qū)”，成為大型物流、倉(cāng)儲(chǔ)庫(kù)存、五金加工、產(chǎn)品制造、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等業(yè)態(tài)集中地帶，為大城市提供必要的產(chǎn)業(yè)和商品資源?？梢哉f(shuō)，正是通過(guò)帶動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展，中心城區(qū)完成了產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型和城市面貌更新，整個(gè)城市也完成了一次新的“區(qū)域分工”和功能再造。中心城區(qū)演變成為高端服務(wù)業(yè)和高端住宅的聚集區(qū)，而城鄉(xiāng)結(jié)合部則成為中產(chǎn)階層居住區(qū)，以及低端產(chǎn)業(yè)的聚集區(qū)。

這種“區(qū)域分工”無(wú)疑同其他國(guó)際大都市有著顯著區(qū)別。除了少數(shù)個(gè)別情況外，像紐約、倫敦、東京這樣的國(guó)際化城市一般都形成中心區(qū)高密度發(fā)展、周邊適宜居住的城市群形態(tài)。不論是高收入還是中產(chǎn)階層一般都選擇在自然環(huán)境良好的市郊居住，相對(duì)而言，部分保障性住房會(huì)集中在中心城區(qū)，因此城郊往往環(huán)境優(yōu)美、秩序井然，而中心城區(qū)的某些地段卻容易成為藏污納垢、治安混亂之所，這同上海、北京等中國(guó)大城市的情況恰恰相反。造成這種反差的主要原因，是城市本身及其所處的制度環(huán)境迥異。在以政府主導(dǎo)、土地財(cái)政為特征的“中國(guó)模式”之下，產(chǎn)出較低的業(yè)態(tài)必然向地價(jià)較低的周邊區(qū)域流動(dòng)，而“市管縣”、“市轄區(qū)”這樣的行政體制，又賦予政府大量廉價(jià)郊區(qū)土地，使得城市能將產(chǎn)業(yè)、人群直接向郊區(qū)引導(dǎo)，城市也如攤大餅式的快速發(fā)展，這種“分工”其實(shí)是一種垂直分工，依行政級(jí)別進(jìn)行。而在以市場(chǎng)主導(dǎo)、土地私有為特征的“西方模式”之下，雖然產(chǎn)出較低的業(yè)態(tài)也會(huì)向大城市周邊的小市鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但由于無(wú)法直接獲取新的土地資源，大城市必須同周邊縣市進(jìn)行平行分工，甚至向更遠(yuǎn)的小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這就保護(hù)了近郊區(qū)的原始風(fēng)貌，也帶動(dòng)一批“衛(wèi)星城”、“衛(wèi)星市”的興起；同時(shí)，土地的產(chǎn)權(quán)屬性也使得政府很難通過(guò)舊城改造，直接將大量居民動(dòng)遷到郊區(qū)居住，因此城市人口的區(qū)域分布不會(huì)在短期內(nèi)發(fā)生重大變化。

“區(qū)內(nèi)分工”模式能夠帶動(dòng)城市周邊農(nóng)村地區(qū)在短期內(nèi)完成城鎮(zhèn)化起飛。從市場(chǎng)角度看，產(chǎn)業(yè)會(huì)向要素成本較低的地區(qū)流動(dòng)，以尋求更高的利潤(rùn)率，而農(nóng)村地區(qū)的“發(fā)展導(dǎo)向”，也會(huì)主動(dòng)以“招商引資”的方式承接制造加工、倉(cāng)儲(chǔ)物流等企業(yè)，而房地產(chǎn)業(yè)的大開發(fā)，不僅改變了鄉(xiāng)村面貌，也為該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集到大量資金，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。從政府角度看，中心城區(qū)有強(qiáng)大動(dòng)力推進(jìn)舊城區(qū)改造，完成“騰籠換鳥”的過(guò)程，以獲取最寶貴的土地資源，并進(jìn)而提高單位面積產(chǎn)出。另外，城市政府也通過(guò)在郊區(qū)設(shè)置大規(guī)模的保障性、安居性“現(xiàn)代社區(qū)”，?完成中心城區(qū)“導(dǎo)出”和城郊地區(qū)“導(dǎo)入”的對(duì)接。

但是，另一方面，這種“區(qū)內(nèi)分工”也可能會(huì)對(duì)區(qū)域發(fā)展形態(tài)形成一種“路徑依賴”甚至“路徑鎖定”。從產(chǎn)業(yè)來(lái)看，受制于運(yùn)輸成本和土地出租年限，城鄉(xiāng)結(jié)合部的部分產(chǎn)業(yè)在短期內(nèi)可能無(wú)法繼續(xù)向遠(yuǎn)郊地區(qū)轉(zhuǎn)移，而部分遠(yuǎn)郊新城的崛起也極有可能進(jìn)一步固化城鄉(xiāng)結(jié)合部的配套功能，城鄉(xiāng)結(jié)合部同時(shí)為中心城區(qū)和遠(yuǎn)郊新城進(jìn)行產(chǎn)業(yè)配套。從居住來(lái)看，大量商品房和保障房的建設(shè)，引入成倍于原居民的移民群體居住，城郊結(jié)合部可能成為名副其實(shí)的“睡城”，而缺乏足夠的土地資源和適宜環(huán)境進(jìn)行產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。

更為嚴(yán)重的是，由于公共服務(wù)和社會(huì)管理資源的短缺，目前城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)在社會(huì)治理、公共服務(wù)（醫(yī)療、教育、社會(huì)服務(wù)等）、公共秩序維護(hù)等方面都遇到現(xiàn)實(shí)瓶頸和問(wèn)題，社會(huì)治理秩序可能進(jìn)入一種低水平徘徊，進(jìn)而影響制約該區(qū)域的轉(zhuǎn)型升級(jí)。一是公共服務(wù)供需矛盾緊張。由于人口密度大、配套設(shè)施不足，導(dǎo)致教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)相對(duì)短缺，有些地區(qū)甚至十分嚴(yán)重。松江區(qū)九亭鎮(zhèn)目前的二級(jí)醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心共有77名醫(yī)生，其中鄉(xiāng)村醫(yī)生17人，按照每萬(wàn)人配備2-3名全科醫(yī)生的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，目前需要全科醫(yī)生近90人，缺口比較大。閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)有大型居住社區(qū)，規(guī)劃導(dǎo)入28.68萬(wàn)左右常住人口，但目前只規(guī)劃了6所幼兒園、1所小學(xué)、1所初中、1所高中、2所九年一貫制學(xué)校，這離目前國(guó)內(nèi)普遍執(zhí)行的幼兒園與小學(xué)常住人口1萬(wàn)人／所、初中常住人口3萬(wàn)人／所的標(biāo)準(zhǔn)差距較大。二是基礎(chǔ)設(shè)施、公建配套嚴(yán)重不足。在松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)新凱家園、閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)等地的問(wèn)卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，居民對(duì)居住環(huán)境總體上是滿意的，但對(duì)基建配套意見較多。公建配套滿意度在所有滿意度調(diào)查中排名倒數(shù)第一，居民意見最大。菜市場(chǎng)、大賣場(chǎng)、超市、便利店等不能滿足居民就近買菜、購(gòu)物需求；銀行、郵政、電信設(shè)施短缺，居民日常生活感到不便利；文化活動(dòng)中心、圖書館、文體健身器材和兒童游樂(lè)設(shè)施硬件配置滯后；寬帶網(wǎng)速慢、移動(dòng)通訊信號(hào)差，“水電煤氣”繳費(fèi)手續(xù)辦理不方便等。三是社會(huì)管理事務(wù)非常紛雜。來(lái)安居性社區(qū)居住的多是社會(huì)弱勢(shì)群體和特殊群體，其中兩勞人員、精神病患者、低保人群等大量存在，再加上人戶分離嚴(yán)重，空置率較高，?出租房較多，人口流動(dòng)性大，管理壓力較大。另外，導(dǎo)入居民檔案材料不全，信息不準(zhǔn)確，交接存在斷裂，遷出地的居委會(huì)也已經(jīng)撤銷，給管理工作又帶來(lái)了非連續(xù)性的困難。同時(shí)，流動(dòng)人口爆炸式發(fā)展，人口倒掛現(xiàn)象明顯（即非戶籍常住人口超過(guò)戶籍常住人口）。人口的異質(zhì)化降低了居民的地區(qū)認(rèn)同感，也帶來(lái)一系列社會(huì)管理難題。尤其是2003年收容遣送管理辦法廢止后，原有高壓式管理的松綁，使流動(dòng)人員作案數(shù)升幅明顯，惡性程度不斷增加。同時(shí)，隨著大量人口導(dǎo)入，導(dǎo)入地所在的區(qū)、鎮(zhèn)在行政管理機(jī)構(gòu)、人員編制、財(cái)政資金上沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，管理資源配置相對(duì)不足，財(cái)政壓力大，背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。社區(qū)管理亂、物業(yè)管理差、市容環(huán)境臟成為群眾意見比較集中的問(wèn)題。一旦造成惡性循環(huán)，城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)的治理困境就很難說(shuō)是“暫時(shí)性”的。

四、城鄉(xiāng)結(jié)合部走出治理困境的路徑思考

冰凍三尺，非一日之寒。大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部治理困境的形成，是長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中諸多主客觀因素交糅沉淀的結(jié)果。既包括中國(guó)城鎮(zhèn)化模式、行政管理體制、土地性質(zhì)等一系列客觀因素，也包括當(dāng)?shù)匾?guī)劃滯后、觀念短視等主觀因素。本文著重從城市發(fā)展模式、城鎮(zhèn)化道路的視角對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析，將結(jié)合部的治理困境歸結(jié)為城市內(nèi)部的區(qū)域性分工的必然結(jié)果，并預(yù)測(cè)這種功能分工可能導(dǎo)致嚴(yán)重“路徑依賴”，城鄉(xiāng)結(jié)合部長(zhǎng)期陷入“污名化”狀態(tài)，成為城市塌陷之處。要避免這種路徑鎖定，走出治理困境，不僅需要整體思維、多策并舉；也要有近、中、遠(yuǎn)期階段性目標(biāo)，分階段實(shí)施政策。

1.系統(tǒng)反思傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，優(yōu)化大城市規(guī)劃，控制大城市規(guī)模，建立橫向分工機(jī)制

“區(qū)內(nèi)分工-土地財(cái)政”模式是我國(guó)大城市走上“攤大餅”、“巨無(wú)霸”式發(fā)展之路的重要原因。這一模式內(nèi)在性地要求大城市不斷吸納周邊土地，并將其納入自身的分工體系之中。雖然新世紀(jì)以來(lái)興起的“大造新城”的初衷是想建設(shè)“產(chǎn)城融合”的城市新區(qū)，改變簡(jiǎn)單化、極端化的區(qū)域分工形態(tài)，但是，由于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的稀缺性和沉淀性，以及高端服務(wù)業(yè)的積聚效應(yīng)，所謂的“新城”大多數(shù)還是淪為城市的居住區(qū)，也就是“睡城”。由此產(chǎn)生一系列城市管理難題：如交通擁堵、外來(lái)人口集中、公共服務(wù)非均等化、城鄉(xiāng)結(jié)合部治理失序等。同時(shí)，外延性的發(fā)展模式也造成“大城市攤大，衛(wèi)星城市不足”的格局，抑制了大城市與其周邊城市協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展的可能性。

改變這種區(qū)內(nèi)垂直分工，形成更優(yōu)化的橫向分工主要有兩個(gè)方向：一是通過(guò)產(chǎn)城融合在城市內(nèi)部進(jìn)行橫向分工。在中心區(qū)域，應(yīng)該減緩因片面追求“單位面積產(chǎn)出”而形成的“擠出”效應(yīng)，在中心城區(qū)保留一定地域建設(shè)保障房和安居房，形成居住、產(chǎn)業(yè)相融合的城市形態(tài)。在郊區(qū)，要力圖避免單一功能的新區(qū)建設(shè)，如大型居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、大學(xué)城等，而應(yīng)該根據(jù)科學(xué)規(guī)劃和穩(wěn)定投入，形成居住、就業(yè)、商業(yè)、公共服務(wù)等協(xié)同發(fā)展的新型城區(qū)，防止就業(yè)人群每天鐘擺式、潮汐式涌動(dòng)以及帶來(lái)的交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題。

二是建立跨行政區(qū)橫向分工的新型城市化發(fā)展模式。目前熱議的“京津冀協(xié)同發(fā)展”規(guī)劃就是這種思路的典型案例。根據(jù)“跨區(qū)分工”的思路，京津冀可能在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)形成梯隊(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。北京作為政治經(jīng)濟(jì)中心，著力發(fā)展文化、旅游、行政管理、商業(yè)服務(wù)業(yè)等；天津作為港口城市，主要發(fā)展對(duì)外貿(mào)易、物資交流、制造業(yè)、工業(yè)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)等；河北地區(qū)則以農(nóng)業(yè)、重工業(yè)和制造業(yè)為主。這種情況下，非首都核心功能得到有效疏解，交通一體化逐步實(shí)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有效改善。最終，京津冀形成區(qū)域一體化格局，并成為具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的重要區(qū)域，甚至能夠引領(lǐng)、支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。?

依照這種模式，國(guó)家可以從頂層設(shè)計(jì)若干城市群協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)，合理定位城市群內(nèi)部核心城市與衛(wèi)星城市的功能形態(tài)，這些城市都不要盲目鋪攤子、上項(xiàng)目，而應(yīng)該根據(jù)功能定位，整體性地規(guī)劃各自城市發(fā)展形態(tài)，以此避免形成特大城市越來(lái)越多、城市病越來(lái)越嚴(yán)重的城鎮(zhèn)化難題。這可以從根本上避免城市盲目攤大餅的發(fā)展模式，以及由此帶來(lái)的“城市爛邊”困境。當(dāng)然，還必須改變各個(gè)城市“GDP導(dǎo)向”的固定思維和各自為政、求全責(zé)備的發(fā)展路徑，為平衡、持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造體制機(jī)制條件。

2.建立城市內(nèi)部的統(tǒng)籌補(bǔ)償機(jī)制，在一定程度上彌補(bǔ)“區(qū)內(nèi)分工”造成的資源差距

正是由于中心城區(qū)的“擠出”動(dòng)作，造成產(chǎn)業(yè)、人口等要素不斷向城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)聚集。在“區(qū)內(nèi)分工”模式下，城鄉(xiāng)結(jié)合部客觀上承擔(dān)了中心區(qū)“置換場(chǎng)”、“蓄水池”和“配套區(qū)”的功能，因此，需要建立有效的統(tǒng)籌補(bǔ)償機(jī)制，在一定程度上彌補(bǔ)“區(qū)內(nèi)分工”造成的資源稟賦差異，才能推進(jìn)大城市內(nèi)部的公共服務(wù)均等化，助力城鄉(xiāng)結(jié)合部走出治理困境。

在市級(jí)層面進(jìn)一步完善“財(cái)隨事轉(zhuǎn)”、“財(cái)隨人走”的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)前，人口導(dǎo)入地區(qū)基層政府普遍面臨較大財(cái)政壓力。雖然上海市級(jí)財(cái)政有專項(xiàng)補(bǔ)貼用于大型居住社區(qū)建設(shè)和公共服務(wù)支出。但標(biāo)準(zhǔn)較低，尚難滿足需要。建議上海市相關(guān)部門進(jìn)一步研究提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，完善大型居住社區(qū)財(cái)力保障機(jī)制。市、區(qū)二級(jí)政府盡快建立“財(cái)隨事轉(zhuǎn)”財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，要完善人口導(dǎo)出區(qū)與導(dǎo)入?yún)^(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付，按照導(dǎo)出人口或保障房面積，進(jìn)一步提高橫向補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)或延長(zhǎng)橫向補(bǔ)貼年限。同時(shí)，還可逐步提高市級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金占年度財(cái)政預(yù)算的比重，合理安排新增財(cái)政增量向大型居住社區(qū)傾斜。妥善平衡人口導(dǎo)出區(qū)與導(dǎo)入?yún)^(qū)政府之間的統(tǒng)籌發(fā)展，有效緩解大居所在地政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，共同維護(hù)大居所在地新老居民的切身利益，確保大居所在地政府財(cái)政健康、持續(xù)發(fā)展。

另外，針對(duì)大型居住社區(qū)現(xiàn)實(shí)難題，建立市級(jí)層面的統(tǒng)籌管理機(jī)制：一是在全市層面建立大居建設(shè)管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制,具體承擔(dān)大型居住社區(qū)民生服務(wù)和社會(huì)管理的問(wèn)題研究、政策制定、工作協(xié)調(diào)、工作推進(jìn)和督促檢查等工作。二是切實(shí)根據(jù)實(shí)有人口規(guī)模來(lái)配置管理服務(wù)資源，充實(shí)大型居住社區(qū)的服務(wù)管理力量。公安、城管、市場(chǎng)監(jiān)管等執(zhí)法力量要進(jìn)一步下沉到大居導(dǎo)入?yún)^(qū)，提高執(zhí)法效率和效果。三是在導(dǎo)出地區(qū)與導(dǎo)入地區(qū)之間、大型社區(qū)居民管理部門和遷出地戶籍管理部門之間，建立信息對(duì)接共享機(jī)制，全面采集、對(duì)接、核對(duì)導(dǎo)入人口的基本信息，準(zhǔn)確掌握實(shí)有人口基本情況，并確保信息數(shù)據(jù)的完整、準(zhǔn)確和動(dòng)態(tài)更新。

3.推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，把郊縣發(fā)展作為大城市下一步發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署

城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的以上諸多難題，不能完全靠其自身解決，而必須從全市的層面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。一是研究制定《城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用總體規(guī)劃》。從目前的規(guī)劃編制情況來(lái)看，城鄉(xiāng)結(jié)合部是土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃最薄弱的地帶，二者的協(xié)調(diào)配合也存在許多矛盾，規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)、內(nèi)容、手法各不相同，造成規(guī)劃結(jié)果大相徑庭。因此，有必要編制《城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用總體規(guī)劃》，作為法律性文件，嚴(yán)格規(guī)定城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用的相關(guān)問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃控制，實(shí)現(xiàn)土地的有序利用。實(shí)事求是地改革土地管理辦法，允許城鄉(xiāng)結(jié)合部結(jié)合通過(guò)廠房改造、土地置換等方式建設(shè)外來(lái)人口集中居住廉租房，加強(qiáng)外來(lái)人口的集中管理。

二是在“十三五”期間應(yīng)該高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加大推進(jìn)力度。按照實(shí)有常住人口要求，規(guī)劃地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公建配套，保證城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局適度超前。建立健全新城推進(jìn)機(jī)制。加強(qiáng)全市統(tǒng)籌，優(yōu)化資源配置，加大新城建設(shè)的政策聚焦和扶持力度。進(jìn)一步下放項(xiàng)目建設(shè)、交通管理、市容綠化等審批權(quán)限。創(chuàng)新投融資模式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與新城建設(shè)。優(yōu)先在新城開展服務(wù)業(yè)、科技創(chuàng)新、教育醫(yī)療等改革試點(diǎn)。同時(shí)，加大對(duì)城郊地區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)教育衛(wèi)生和商業(yè)資源進(jìn)入這類地區(qū)，優(yōu)化公交出行、豐富文體設(shè)施，保障公共資源得到共享，特別是對(duì)城鄉(xiāng)的流動(dòng)人口提供公共服務(wù)。

三是注重提高大型居住社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、公建配套規(guī)劃的科學(xué)性。城市有關(guān)部門應(yīng)在對(duì)保障性住房的需求量進(jìn)行全面深入分析的基礎(chǔ)上，提出與郊縣新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、城市交通、人口規(guī)模等相關(guān)規(guī)劃相銜接的大居建設(shè)目標(biāo)，盡最大可能避免因規(guī)劃布局不合理，盲目推進(jìn)建設(shè)而帶來(lái)的“房等人”問(wèn)題。要科學(xué)合理調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目和設(shè)施配套，尤其要充分考慮到大型居住社區(qū)中老弱病殘者多、人戶分離嚴(yán)重、生活垃圾處置等實(shí)際情況，避免出現(xiàn)大型居住社區(qū)規(guī)劃建設(shè)千篇一律、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際的情況，做到規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)更加合理，推進(jìn)速度更加科學(xué)，少留硬傷。進(jìn)一步加快大型居住社區(qū)公建配套的建設(shè)速度。必須堅(jiān)持“同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步交付”原則。市、區(qū)兩級(jí)政府職能部門須嚴(yán)格執(zhí)行“四同”規(guī)定，將該標(biāo)準(zhǔn)作為公建配套建設(shè)績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。配套嚴(yán)重不到位的，政府職能部門要發(fā)揮對(duì)建設(shè)部門的監(jiān)督考核功能，利用行政權(quán)力督促建設(shè)部門加快建設(shè)速度，堅(jiān)決執(zhí)行配套交付使用后再實(shí)行人口導(dǎo)入的政策。

4.因地制宜、因難施策，根據(jù)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題改革、創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部政府管理體制

上下對(duì)應(yīng)、整齊劃一是中國(guó)行政管理體制的特點(diǎn)，這有益于統(tǒng)一管理、令行禁止，也容易形成“一刀切”、“削足適屐”的管理問(wèn)題。當(dāng)前，城鄉(xiāng)結(jié)合部面臨外來(lái)人口大量涌入、城市面貌急劇變動(dòng)、管理資源相對(duì)緊缺、公共服務(wù)供給不足等一系列治理難題，在這種情況下，需要建立重心下沉、權(quán)責(zé)一致、資源整合、聯(lián)動(dòng)協(xié)作的政府管理體制。一是要根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，合力規(guī)范城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力責(zé)任，將部分執(zhí)法權(quán)和社會(huì)管理權(quán)限切實(shí)從區(qū)政府下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并通過(guò)“網(wǎng)格化”、“大聯(lián)動(dòng)”搭建更多有效的管理平臺(tái)，整合條線部門資源，克服條塊矛盾，形成部門協(xié)同治理格局，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力。進(jìn)一步推進(jìn)郊縣“城市管理大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，構(gòu)建統(tǒng)一的“大聯(lián)動(dòng)”平臺(tái)，整合相關(guān)部門、人員、資源，提高部門聯(lián)合執(zhí)法、常態(tài)管理的合力。

二是針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體特點(diǎn)和難點(diǎn)，因地制宜地實(shí)行差異化管理。從全上?？矗瑯佣际翘幖?jí)單位的街鎮(zhèn)在區(qū)域面積、人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)和管理難度等方面的差異性很大。最小的街道不到2平方公里，最大的街道超過(guò)20平方公里，浦東新區(qū)的個(gè)別鎮(zhèn)甚至達(dá)到154平方公里。城市傳統(tǒng)社區(qū)、農(nóng)村傳統(tǒng)社區(qū)，還有新型社區(qū)、國(guó)際社區(qū)、大型居住社區(qū)等，形態(tài)各異、面臨的問(wèn)題不盡相同。目前“一刀切”的人員配置標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，造成某些地區(qū)的資源配置與實(shí)際需要之間出現(xiàn)較大的差距。應(yīng)該根據(jù)實(shí)有人口和管轄面積，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員編制，并適度向城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)A斜。積極探索城郊大型居住社區(qū)獨(dú)立建制的管理模式，參照中心城區(qū)街道社區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，建立適應(yīng)大居特征的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)大居由鎮(zhèn)政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的管理模式，這將有助于公共服務(wù)設(shè)施配套統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，有助于提高大居的管理效率，更有助于宜居家園的建設(shè)。

三是在用地、財(cái)政、項(xiàng)目、編制等方面加大對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的政策扶持力度，提高街鎮(zhèn)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的動(dòng)員和管理能力。將部分投入較大、負(fù)擔(dān)較重的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職責(zé)收歸市、區(qū)政府承擔(dān)，以減輕街鎮(zhèn)的財(cái)政壓力。將郊區(qū)某些城市化程度較高、面積相對(duì)較大的居民區(qū)劃出，獨(dú)立設(shè)置街道，以減輕現(xiàn)有壓力。目前的“鎮(zhèn)管社區(qū)”的做法，雖然在一定程度上解決了城鄉(xiāng)結(jié)合部鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理幅度過(guò)大的問(wèn)題，但由此產(chǎn)生的問(wèn)題也不少，如編制不足，協(xié)調(diào)難度大；級(jí)別與鎮(zhèn)平級(jí)（如上海市奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)下的西渡社區(qū)享受正處級(jí)），影響鎮(zhèn)對(duì)其公共服務(wù)的投入激勵(lì)。建議盡量少采用“鎮(zhèn)管社區(qū)”的做法，而是根據(jù)具體情況獨(dú)立設(shè)置街鎮(zhèn)。

四是探索機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)外來(lái)人口管理。首要任務(wù)是總量控制，確保人口規(guī)模。建立外來(lái)人口調(diào)節(jié)控制機(jī)制，導(dǎo)入高素質(zhì)的外來(lái)人口。從適度提高居住成本入手，營(yíng)造舒適居住環(huán)境，擴(kuò)大中產(chǎn)階層，改造“城中村”和處理違法建筑。要轉(zhuǎn)變管理觀念，以市民化為外來(lái)人口管理的方式定位，寓管理于服務(wù)之中，體現(xiàn)“以人為本”，建立新的外來(lái)人口管理體制。結(jié)合“居住證”制度，建立分層、分類、有梯度的公共服務(wù)制度。以“合法居住”、“合法就業(yè)”為前提，以居住證為基礎(chǔ)，綜合考慮來(lái)滬人員年限、履歷、參保、納稅、誠(chéng)信等情況，向持不同等級(jí)居住證的來(lái)滬人員提供相應(yīng)類別和水平的公共服務(wù)，達(dá)到規(guī)范管理、有序流動(dòng)、和諧融入、公平服務(wù)的目的。

注釋：

①?gòu)堨V雪：《城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)樣態(tài)與空間實(shí)踐》，吉林大學(xué)博士論文，2010年第7頁(yè)。

②藍(lán)宇蘊(yùn)：《都市里的村莊：一個(gè)“新村社共同體”的實(shí)地研究》，北京：三聯(lián)書店，2005年，第302-360頁(yè)。

③王福定：《城市化后村莊改建模式研究》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2004年第6期。

④馮曉英：《北京城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)建設(shè)淺議》，《首都建設(shè)大觀》2003年第11期。

⑤馬建秋、謝寶富：《我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部公共物品供給問(wèn)題分析：以北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部為例》，《中國(guó)軟科學(xué)》2009年增刊。

⑥劉杰：《我國(guó)城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)結(jié)合部的功能定位分析》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。

⑦謝寶富：《中國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)政府管理體制創(chuàng)新初探：以北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部為例》，《政治學(xué)研究》2010年第1期。

⑧孔祥利：《城鄉(xiāng)結(jié)合部政府治理轉(zhuǎn)型的困境與突圍--以北京市為重點(diǎn)觀察對(duì)象》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。

⑨隆學(xué)文：《北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展思路與對(duì)策研究》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期。

⑩劉玉、馮健、孫楠：《快速城市化背景下城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展特征與機(jī)制：以北京海淀區(qū)為例》，《地理研究》2009年第3期。

?2001年，上海市人民政府頒布《關(guān)于上海市促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展試點(diǎn)意見》，提出了“一城九鎮(zhèn)”國(guó)際化新城鎮(zhèn)規(guī)劃，率先重點(diǎn)建設(shè)“一城”（即松江新城）和“九鎮(zhèn)”（即：安亭、浦江、朱家角等9個(gè)中心鎮(zhèn)），以縮小中心城區(qū)和郊區(qū)之間過(guò)大的差距，促進(jìn)中心城區(qū)與郊區(qū)城鎮(zhèn)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。近年來(lái)，上海又提出“嘉定新城”、“青浦新城”、“松江新城”、“金山新城”、“南橋新城”、“臨港新城”和“城橋新城”七大新城發(fā)展規(guī)劃，計(jì)劃到2020年，形成新城與中心城區(qū)互補(bǔ)的新城群。

?大型居住社區(qū)，是指用地規(guī)模約為5平方公里，人口規(guī)模約10萬(wàn)人，以居住功能為主體，生活與就業(yè)適當(dāng)平衡，功能基本完善的城市社區(qū)，也是我市的大型保障性安居工程。上海目前已經(jīng)初步確定了15個(gè)大型居住社區(qū)規(guī)劃選址方案，其中包括以保障性住房為主的近郊6大基地和以中低價(jià)普通商品房為主的9個(gè)大型居住社區(qū)。

?目前，上海部分大型居住社區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)“兩個(gè)倒掛”，即出租戶多于自住戶，外來(lái)流動(dòng)人口超過(guò)本地戶籍人口。說(shuō)明大量安居性住房并未由動(dòng)遷戶居住，而是出租給外來(lái)流動(dòng)人口。其原因在于，部分動(dòng)遷戶在中心城區(qū)已有住房，不愿意到郊區(qū)居??；部分動(dòng)遷戶在大型居住社區(qū)有多套住房，除了自住外，多會(huì)選擇出租獲益。

?《頂層設(shè)計(jì)方案完成，京津冀協(xié)同發(fā)展再提速》，《河北日?qǐng)?bào)》2015-03-19。

（責(zé)任編輯譚力）

From Disorder to Order: The Governance Difficulty and Solution Discussion of Rural-urban Zone in Metropolis

Rong Zhi

Abstract：Rural-urban zone is the transition zone between urban and rural areas,which is also called the city edge area and the urban fringe,especially the rural area which is close to the city and has some characteristics of urbanization.Based on the empirical research of Shanghai city and rural areas,this paper describes the challenges of the existing management system and the public services,and then it analyzes its internal causes,discusses whether the current governance "disorder" are temporary or long-term phenomenon.At last the author raises some policy making recommendations and suggestions.

Keywords：Megalopolis;Rural-urban Fringe Zone;Transition or Collapse

作者簡(jiǎn)介：容志男（1980-）復(fù)旦大學(xué)公共管理學(xué)博士上海行政學(xué)院公共管理教研部教授

收稿日期：2015-4-22

中圖分類號(hào)：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3176（2016）01-029-（10）