鄒麗麗　顧愛華

（遼寧大學，沈陽　110036）

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基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提升中政策執(zhí)行風險研究*

鄒麗麗顧愛華

（遼寧大學，沈陽110036）

摘要：貫徹落實基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案需要完美的制度設計和有效的政策執(zhí)行。統(tǒng)籌層次提升中政策執(zhí)行風險的增加不但會加重中央政府的財政負擔，也給養(yǎng)老保險制度帶來更多的風險與挑戰(zhàn)。構建養(yǎng)老金收支平衡模型，探討地方政府政策執(zhí)行風險及其成因，完善體制建設、引入利益驅動和加強監(jiān)管對于控制地方政府政策執(zhí)行風險，保障全國統(tǒng)籌實施效果具有重要意義。

關鍵詞：基礎養(yǎng)老金；統(tǒng)籌層次；地方政府；政策執(zhí)行

顧愛華女（1958-）遼寧大學哲學與公共管理學院公共管理系主任遼寧大學公共管理研究中心主任管理學博士教授

一、研究基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提升中政策執(zhí)行風險的必要性

提升基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次、實行全國統(tǒng)籌是國家實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。雖然在經濟體制轉軌過程中經過不斷的探索與改革，我國已建立起世界上覆蓋范圍最大的養(yǎng)老保險體系并取得了舉世矚目的成就，但在制度設計和運行中依然存在著一系列的問題，其中基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低是阻礙我國養(yǎng)老保險制度進一步發(fā)展的瓶頸?；A養(yǎng)老金的低層次統(tǒng)籌不僅極大地限制了養(yǎng)老保險統(tǒng)籌互濟功能的有效發(fā)揮和人才的合理流動，而且管理風險高、基金易被擠占和挪用，同時基金的分散化管理與“碎片化”狀態(tài)，導致其很難實現(xiàn)保值增值。提升統(tǒng)籌層次不但可以將養(yǎng)老金集中起來實施專業(yè)化的管理和投資運營以達到保值增值的目標，還可以降低分散化管理模式下所面臨的各種風險，確?；鸬陌踩?，而且養(yǎng)老金全國范圍內的調劑使用，還有利于在更大的范圍內發(fā)揮養(yǎng)老保險的收入再分配功能，實現(xiàn)社會公平和人力資源的合理流動。

實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是制度運行的必然選擇，然而統(tǒng)籌層次的提升進程卻由于面臨重重阻力而進展緩慢。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌目標的順利實現(xiàn)不但需要科學完美的制度設計，更需要相關政策能夠得到有效的貫徹實施。但是，作為養(yǎng)老保險政策實施主體的地方政府，如果不按照中央政策行事，在執(zhí)行中央和上級部門的各種指令時采取“上有政策、下有對策”的行動，不但會使統(tǒng)籌層次提升的效果大打折扣，而且將使養(yǎng)老保險在化解部分風險的同時面臨更多新的風險與挑戰(zhàn)，同時這些風險的隱蔽性還將進一步增加國家對基礎養(yǎng)老金監(jiān)管的難度。統(tǒng)籌層次提高中如果能對地方政府的政策執(zhí)行風險及其成因進行深入分析，進而尋求相應的解決對策，無疑對保障全國統(tǒng)籌的實施效果具有重要意義。

二、統(tǒng)籌層次提升中地方政府政策執(zhí)行存在的風險分析

低層次統(tǒng)籌下的地方政府是養(yǎng)老保險責任的主要承擔者，為保證養(yǎng)老保險制度的良性運行，地方政府將采取一切有力措施維持基金的收支平衡。然而統(tǒng)籌層次提升后伴隨著責任與權力的上移，激勵機制的減弱將引起地方政府責任的弱化，甚至為追求地方利益的最大化不惜增加制度整體運行風險。為了對統(tǒng)籌層次提升中地方政府政策執(zhí)行風險進行全面的分析，本文構建了政策執(zhí)行影響因素及其結構關系圖。通過圖1的結構關系可以看出政策執(zhí)行影響因素之間存在著錯綜復雜的關系，并對養(yǎng)老金的收支均衡產生著影響。

圖1　政策執(zhí)行影響因素及其結構關系

統(tǒng)籌層次提升后，激勵機制的減弱將使地方政府失去維持基金收支平衡的動力源泉，進而在政策執(zhí)行時通過對圖1中影響因素發(fā)生作用來追求地方利益的最大化，因此，把根據(jù)影響因素構建的基礎養(yǎng)老金收支平衡模型即作為研究地方政府政策執(zhí)行風險的起點，對統(tǒng)籌層次提升中基礎養(yǎng)老金所面臨的風險進行全面分析。模型中t為指定研究年份，C為繳費率，W為在崗職工平均工資，F(xiàn)為養(yǎng)老保險覆蓋率，G為政府對養(yǎng)老保險的財政補貼，N為退休職工基礎養(yǎng)老金替代率，D為退休職工基礎養(yǎng)老金平均給付基數(shù)，Zi為i歲在崗職工人數(shù)，Tj為j歲退休職工人數(shù)，a為職工參加工作年齡，b為退休年齡，e為人口平均預期壽命。通過基礎養(yǎng)老金收支平衡模型可以看出統(tǒng)籌層次提升中，地方政府政策執(zhí)行風險主要形成于養(yǎng)老金的籌集與支付環(huán)節(jié)。

1.基礎養(yǎng)老金籌集環(huán)節(jié)的風險

（1）對逃費行為管制松懈。養(yǎng)老金是養(yǎng)老制度穩(wěn)定和持續(xù)運行的物質基礎，社會統(tǒng)籌部分的基礎養(yǎng)老金主要來源于企業(yè)的繳費貢獻。對企業(yè)k而言假設按照相關規(guī)定企業(yè)為在職職工參保繳費，企業(yè)的養(yǎng)老保險覆蓋率為Ftk，則企業(yè)繳納養(yǎng)老保險費的總額為，繳費總額的多少取決于繳費率Ctk、企業(yè)職工工資Wtk和參保職工人數(shù)，其中繳費率對企業(yè)而言是固定不變的，為達到逃費的目的企業(yè)主要是在繳費基數(shù)Wtk和繳費人數(shù)上做文章。2013年發(fā)布的《2012中國企業(yè)社保白皮書》顯示我國只有31%的單位做到了合規(guī)繳費，面對企業(yè)的逃費行為，有的地方政府非但不加以嚴格管理，反而還將免除參加養(yǎng)老保險作為當?shù)卣猩桃Y的優(yōu)惠條件。2012年國家審計署對全國社會保障資金的審計結果顯示：3個省本級、10個市本級和28個縣征收機構擅自減免企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費8.80億元；4個省本級、16個市本級和66個縣隱瞞欠費74.03億元；1個省本級、1個市本級和3個縣擅自核銷欠費2186.21萬元。①

基礎養(yǎng)老金實行省級統(tǒng)籌時，養(yǎng)老金的發(fā)放還需由省級政府負主要責任，因此,為了保障養(yǎng)老金的按時、足額發(fā)放,地方政府對企業(yè)逃費行為管理松懈還只是局部地區(qū)的做法，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后伴隨著養(yǎng)老金全國范圍內的調劑使用，為追求地方利益的最大化，地方政府對逃費行為的放任可能將會更加普遍，不但社會統(tǒng)籌部分基礎養(yǎng)老金存在結余的地方政府對逃費行為有放松管制的動機，而且基礎養(yǎng)老金出現(xiàn)入不敷出的地方政府在地方利益的驅動下也有放松管制的動機，這主要是因為對于基礎養(yǎng)老金存在結余即的地區(qū)而言，地方政府對企業(yè)逃費行為的管制越嚴，養(yǎng)老金的結余額越多意味著基金的轉出數(shù)額越大，相反對于基礎養(yǎng)老金存在缺口即的地區(qū)而言，加大對企業(yè)逃費行為的治理力度，養(yǎng)老金的缺口越小意味著養(yǎng)老金的轉入數(shù)額越小，地方政府的收益越小，而地方政府對企業(yè)逃費行為的管制松懈，不但可以減少養(yǎng)老金的轉出或增加養(yǎng)老金的流入，同時對于企業(yè)來講更是意味著企業(yè)繳費負擔的降低，由此帶動的將是投資基金的流入和本地經濟的短期發(fā)展。

（2）養(yǎng)老金財政支持力度下降。除了企業(yè)繳費外，政府也通過讓稅、讓利和財政補貼撥款等方式承擔著對養(yǎng)老保險制度的財政支撐責任，其中財政補貼撥款是政府承擔財政責任最重要的一種方式。如表1所示城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度發(fā)展過程中政府財政補貼占基金收入的比例一直在12%以上，2015年的社會保險預算中這一比例將進一步提升到15.1%。

表1　財政對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金補貼情況（單位：億元）

財政補貼資金是Gt由中央政府的財政補貼Gth與地方政府的財政補貼Gtl共同構成的即Gt=Gth+ Gtl，但兩者之間在財政投入方面存在著不穩(wěn)定性和不平衡性，中央政府一直是政府財政補貼的主體，地方政府財政投入比例相對較低，但卻有所增長并將對制度可持續(xù)發(fā)展產生深遠影響。然而伴隨著統(tǒng)籌層次的提升，養(yǎng)老金將在全國范圍內的結余地區(qū)和短缺地區(qū)進行調劑使用，中央政府也將接替地方政府對基礎養(yǎng)老金的收支平衡負主要責任，這必將引起地方政府財政投入積極性的下降，因為對于養(yǎng)老金存在結余的地區(qū)而言，Gtl越大則地區(qū)養(yǎng)老金結余越多統(tǒng)籌層次提高后轉出資金越多，而對于養(yǎng)老金存在缺口的地區(qū)而言，由于全國統(tǒng)籌后中央政府將對養(yǎng)老金的收支平衡負主要責任，因此t在年所需財政補貼Gt一定的情況下，中央政府的財政補貼Gth與地方政府的財政補貼Gtl兩者之間存在著此消彼長的關系，為爭取更多的資金流入地方政府的財政支持力度同樣會有下降的趨勢，而這必將進一步增加中央政府的財政負擔，降低養(yǎng)老金供給的可持續(xù)性。

（3）養(yǎng)老保險擴面進程放緩。為了緩解養(yǎng)老金的支付壓力，通過挖掘內部潛力即提高本地區(qū)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險覆蓋率Ft，鼓勵更多個體工商戶和靈活就業(yè)人員等加入職工養(yǎng)老保險，是省級統(tǒng)籌下養(yǎng)老金出現(xiàn)入不敷出的地方政府增加繳費收入、彌補資金缺口的重要途徑。有的地方政府為了保證城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險擴面工作的順利推進，將擴面征繳列入政府的考核指標，并對其擴面工作進行考核，同時為了減輕靈活就業(yè)人員繳納養(yǎng)老保險的費用負擔，調動靈活就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老保險的積極性，地方政府還對符合規(guī)定的靈活就業(yè)人員制定了較低的繳費率并給予一定的養(yǎng)老保險補貼，這些政策的實施切實保障了擴面工作的順利開展。然而伴隨著統(tǒng)籌層次的提高，如果地方政府彌補養(yǎng)老金缺口責任也隨之上移給中央政府，則征繳壓力的下降將會使已陷入擴面困境的地方政府擴面征繳工作的積極性順勢下降，不利于職工養(yǎng)老保險覆蓋面的進一步擴大。而根據(jù)圖1所示養(yǎng)老保險覆蓋率的提高，一方面意味著參保繳費人數(shù)增多而帶來的養(yǎng)老金收入的增加，同時還意味著未來將有更多的職工享受養(yǎng)老保險待遇，所以擴大職工養(yǎng)老保險覆蓋面，讓更需要養(yǎng)老保障的低收入群體參保，不僅僅是為了應對養(yǎng)老金入不敷出的風險，更重要的是通過解決低收入職工養(yǎng)老的后顧之憂保障勞動者的合法權益，維護社會公平，而地方政府擴面進程放緩所帶來的將是養(yǎng)老金籌集收入流失與社會公平性下降的雙重風險。

2.基礎養(yǎng)老金支付環(huán)節(jié)的風險

（1）養(yǎng)老金給付選擇高基數(shù)。根據(jù)《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號）中關于基礎養(yǎng)老金計發(fā)辦法的規(guī)定，可將職工x的基礎養(yǎng)老金給付基數(shù)Dx用公式表示為：，公式中Wp為職工退休前p年當?shù)卦趰徛毠て骄べY，為職工退休前年本人繳費工資，n為職工繳費年限，其中Wp是影響統(tǒng)籌區(qū)域內退休職工養(yǎng)老金給付水平的重要因素之一，統(tǒng)籌層次提高進程中對Wp的選擇將會成為經濟發(fā)展水平相對較低的地方政府提高本地區(qū)退休職工養(yǎng)老金水平的一條重要途徑。

對于當?shù)卦趰徛毠て骄べY較低的地區(qū)而言，統(tǒng)籌層次提高后如果基礎養(yǎng)老金的發(fā)放選擇以高一層次在崗職工平均工資作為基數(shù)，當?shù)赝诵萋毠さ酿B(yǎng)老金將會隨著計發(fā)基數(shù)的提高而增加。而對于當?shù)卦趰徛毠て骄べY較高的地區(qū)而言，在統(tǒng)籌層次提高后則會保持原有的計發(fā)標準不變，以保證退休職工養(yǎng)老待遇的不降低。因此，伴隨統(tǒng)籌層次的提升，地方政府總會做出有利于保障本地區(qū)退休職工利益的政策選擇。對于經濟發(fā)展水平較低的地區(qū)而言，基礎養(yǎng)老金給付水平的提高雖然能夠改善退休職工的生活質量，但是，如果由于計發(fā)標準的改變而使養(yǎng)老金增加額超出合理水平也必將會加大養(yǎng)老金支付的壓力，不利于養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

（2）養(yǎng)老金指數(shù)化調整標準高。維持一定的基礎養(yǎng)老金替代率Nt是保障退休人員基本生活的重要條件。為了保障退休職工基礎養(yǎng)老金的購買力并分享經濟發(fā)展的成果，退休職工養(yǎng)老金待遇確定后，政府還會對退休職工的養(yǎng)老金待遇水平逐年進行指數(shù)化調整，這對于改善退休職工的生活品質、維護社會公平發(fā)揮了積極的作用。但伴隨著統(tǒng)籌層次提升中養(yǎng)老金支付壓力的上移，在對本地區(qū)退休職工的養(yǎng)老金待遇水平進行指數(shù)化調整時，地方政府很可能僅出于地方利益的考慮而采取高標準的指數(shù)化調整方案，這不僅會增加養(yǎng)老金的支付壓力，造成養(yǎng)老金在給付環(huán)節(jié)的流失，同時示范效應所引起的地區(qū)間養(yǎng)老待遇上調的攀比行為還將會進一步增加制度的整體運行風險，從長期來看必將影響退休職工養(yǎng)老保障權利的實現(xiàn)。

（3）提前退休資格審查不嚴格。提前退休行為是指在法定的正常退休年齡之前退休且可以享受養(yǎng)老保險待遇的行為。世界上包括中國在內很多國家的養(yǎng)老保險制度中都有關于提前退休的相關規(guī)定，這體現(xiàn)了對某些勞動者的特殊照顧，然而現(xiàn)實生活中卻有很多企業(yè)為了達到減員增效的目的而違規(guī)辦理提前退休，致使我國的提前退休行為已非常普遍且日益嚴重，人力資源和社會保障部公布的相關數(shù)據(jù)顯示我國目前城市人口總體的平均退休年齡為56.1歲，其中男性平均退休年齡為58.3歲，女性為52.4歲。

從養(yǎng)老金收支平衡的角度來看，違規(guī)辦理提前退休意味著退休年齡的提前，這不但會使養(yǎng)老金由于繳費職工人數(shù)的減少和繳費時間的縮短而降低基金的籌資規(guī)模，同時還將由于退休職工人數(shù)的增多和領取時間e-b的延長而使養(yǎng)老金的支出額度有所增加，收少支多的共同作用會給基金的收支平衡帶來挑戰(zhàn)。而統(tǒng)籌層次提升中隨著責任與權力的上移，地方政府將會進一步放松對提前退休行為的審查甚至會違規(guī)辦理提前退休。因為地方政府對提前退休行為的放任不但會增加本地區(qū)養(yǎng)老保險資金的轉入，而且還可以改善本地職工的生活狀況，減輕企業(yè)的人力資本壓力，并且在就業(yè)崗位一定的情況下，提前退休還將帶動本地區(qū)年輕勞動力就業(yè)率的上升和經濟的發(fā)展，由此可見統(tǒng)籌層次的提升將在一定程度上激勵提前退休行為的發(fā)生并加重養(yǎng)老保險的負擔。

三、統(tǒng)籌層次提升中政策執(zhí)行風險產生的深層原因

1.養(yǎng)老保險制度不完善是政策執(zhí)行風險產生的重要原因

（1）中央政府與地方政府間養(yǎng)老保障責任劃分不清是引起地方政府政策執(zhí)行風險的首要原因。中央與地方政府在養(yǎng)老保險中的責任主要指兩者的財政支出責任。為應對人口老齡化高峰到來時將要出現(xiàn)的養(yǎng)老金支付危機，1997年我國養(yǎng)老保險籌資模式由原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌與個人賬戶相結合的部分基金積累制，但在養(yǎng)老保險制度轉軌過程中不可避免地產生了轉制成本問題，即新制度所要承擔的“老人”和“中人”在舊制度下積累的養(yǎng)老金權益，但對于制度所產生的轉軌成本的償還問題政府并未做出明確表態(tài)，只是寄期望于通過社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的新制度供款來逐步化解制度變遷的成本，進而回避了巨大轉軌成本責任在中央政府和地方政府之間的分攤，導致在后來的養(yǎng)老保險制度中一直存在中央與地方政府間責任劃分不清的問題，造成了地方政府對中央財政的依賴，為統(tǒng)籌層次提升中地方政府養(yǎng)老保險成本外化提供了可能。

（2）中央政府對地方政府擁有的養(yǎng)老保險實施細則制定權缺乏有效監(jiān)督。養(yǎng)老保險制度的實際運行過程是由中央政府與地方政府共同主導的，中央政府負責全國養(yǎng)老保險制度框架和政策的統(tǒng)一制定，地方政府則在此基礎上根據(jù)本地實際情況研究制訂具體的實施方案。養(yǎng)老保險制度中中央政府賦予地方政府的實施細則制定權使地方政府在費率確定、資金籌集、管理運營和養(yǎng)老金發(fā)放等方面擁有較大的自主權，對此國家雖然規(guī)定各地根據(jù)本地實際情況提出的具體實施意見和辦法需報相關部門審批后實施，但實際運行中卻缺乏實質有效的監(jiān)督機制，這為地方政府利用實施細則制定權維護地方利益創(chuàng)造了空間，致使地方政府在缺乏有效監(jiān)督機制的情況下，會在追求地方利益最大化的驅動下，制定有利于自己的實施細則，使養(yǎng)老保險在自主的空間內服從地方政府招商引資和發(fā)展經濟的需要，這不但會損害職工的切身利益，還將導致養(yǎng)老保險基金的大量流失，損害中央政府的權威性和養(yǎng)老保險政策改革的統(tǒng)一性。

2.地方政府對經濟利益的追求是政策執(zhí)行風險產生的根本原因

（1）獨立利益主體地位不斷強化下的地方政府具有明顯的利益取向。分稅制改革極大地調動了地方政府參與經濟建設和社會發(fā)展的積極性，為地方政府發(fā)展本地經濟和維護社會穩(wěn)定提供了動力，促進了中國經濟的持續(xù)增長，同時分稅制下地方政府相對獨立的利益主體地位得到確認和強化，在財政支出上有了更大的自主權，這在一定程度上增強了對地方政府的財政激勵，其行為雖不以盈利為根本目的，但卻具有了明顯的利益取向，表現(xiàn)出理性經濟人的特征。這一特征使既要對中央政府負責同時也要對本地區(qū)利益負責的地方政府在既定的約束條件下，為獲得更多的自身利益總會選擇能實現(xiàn)地方利益最大化的行動方案來滿足自身對利益的追求，進而在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提升的過程中影響甚至左右統(tǒng)籌層次提升的進程與效果，不斷削弱中央政府相關政策在地方實施的有效性，導致地方政府養(yǎng)老保險管理目標與中央政府預期管理目標發(fā)生一定程度的偏離。

（2）財權與事權不匹配下的地方政府面臨財政資金不足的困境。合理劃分政府間的財權與事權有利于經濟運行效率的提高和養(yǎng)老保險制度的順利實施，而我國的分稅制改革雖然明確了中央政府與地方政府之間的財權，但對兩者之間事權的劃分卻只做了原則上和粗線條的界定，明細程度顯然不夠，難以達到規(guī)范清晰的事權劃分要求，這使我國呈現(xiàn)出財政收入向中央政府集中，財政支出向地方政府集中的趨勢。地方政府財政收入占全國財政收入的比重由1989年的69.1%滑落到2013年的53.41%，而地方政府財政支出占全國財政支出的比重由1989年的68.5%提升到2013年的85.4%，承擔大量事權的地方政府由于財權事權的不匹配而面臨著財政資金嚴重不足的問題。②這使作為養(yǎng)老保險主要承擔者的地方政府總是想方設法通過各種手段來獲得中央政府更多的養(yǎng)老保險財政補貼以減輕自身的財政負擔，同時中央政府的養(yǎng)老保險財政補貼也將進一步弱化地方政府作為養(yǎng)老責任主體通過增強養(yǎng)老保險費征繳力度、擴大養(yǎng)老保險覆蓋面和嚴格養(yǎng)老金給付等增收節(jié)支的手段來縮小基金缺口的責任意識，加大了統(tǒng)籌層次提升中養(yǎng)老保險制度的運行風險。

3.現(xiàn)行的政治激勵機制不利于地方政府養(yǎng)老保險責任的強化

地方利益的存在是地方經濟發(fā)展的基礎，但除了追求地方利益的最大化，地方政府官員也關心其在官場中政治升遷的機遇，而這種激勵在現(xiàn)實中可能顯得更為重要。目前的政治管理體制下，上級政府掌握著人事管理權并將地方官員的政治升遷與當?shù)亟洕鲩L績效掛鉤，這種以經濟增長為基礎的官員晉升激勵機制有效地鼓勵了地方政府對于任期內實現(xiàn)地方經濟增長的偏好，也衍生出地方政府對養(yǎng)老保險制度建設的價值取向。盡管地方政府同時肩負轄區(qū)內經濟、政治、社會發(fā)展等多重任務，但為了追求任期內的“政績最大化”，往往會選擇通過降低企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率、放松對企業(yè)欠繳行為的管制、放緩養(yǎng)老保險擴面進程等犧牲職工養(yǎng)老保障權益的策略，吸引更多的資本要素流入，以實現(xiàn)經濟增長的目標，使養(yǎng)老保險讓位或服務于經濟增長目標的價值取向，從而對地方政府政策執(zhí)行的有效性產生不利影響。

四、統(tǒng)籌層次提升中控制政策執(zhí)行風險的路徑選擇

1.完善體制建設是降低政策執(zhí)行風險的首要前提

（1）在明確地方政府養(yǎng)老責任的基礎上構建政策執(zhí)行評價機制，并對地方政府政策執(zhí)行情況進行長期跟蹤與評估。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌目標的實現(xiàn)需要中央政府與地方政府的共同承擔和分級實施才能得以有效實現(xiàn)，為了減少政策執(zhí)行風險，保障地方政府能夠進行積極的配合和有效的協(xié)作，基礎養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次提升中要首先細化方案設計并明確地方政府應承擔的責任以控制其政策執(zhí)行的彈性空間，降低養(yǎng)老成本外化的可能性。同時養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌政策實施中為了保證并提升地方政府的政策執(zhí)行力，需構建政策執(zhí)行評估機制，專門針對地方政府在參保繳費、待遇支付和基金管理等方面的政策執(zhí)行情況，建立包含收入類、支出類和綜合發(fā)展類的數(shù)量指標、質量指標和評估指標體系，通過定性與定量分析定期對地方政府的政策執(zhí)行及執(zhí)行效果進行跟蹤與評估，及時發(fā)現(xiàn)并糾正統(tǒng)籌層次提高中地方政府在政策執(zhí)行中所出現(xiàn)的不當行為，通過對政策執(zhí)行情況的監(jiān)督實現(xiàn)規(guī)范運行的目標。同時根據(jù)跟蹤機制與評估機制所反饋出的問題對統(tǒng)籌層次提高的相關政策或制度設計本身進行不斷調整與完善以保證政策的有效性。

（2）建立起自上而下的垂直管理體制，減少地方政府對養(yǎng)老保險的行政干預。目前我國的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管采取以行政監(jiān)管為主，審計監(jiān)管和社會監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式，由于各級社會保障部門及養(yǎng)老保險經辦機構仍然隸屬于地方管理，地方政府的利益必然成為各級養(yǎng)老保險相關機構的首選目標，養(yǎng)老保險的實際運行受地方政府的制約缺乏獨立性。因此，統(tǒng)籌層次提高后為了減少地方政府出于地方利益考慮而對養(yǎng)老保險進行干預，應建立起自上而下的垂直管理體制，即各級社會保障部門實行垂直一條線管理，加強人力資源與社會保障部對各地養(yǎng)老保險事務的縱向集中統(tǒng)一管理，強調養(yǎng)老保險基金的征收及調配與撥付的統(tǒng)一性。

2.建立利益引導機制是降低政策執(zhí)行風險的關鍵環(huán)節(jié)

（1）注重經濟利益的引導作用，妥善處理地方政府養(yǎng)老金結余與缺口。經濟利益是統(tǒng)籌層次提升中影響政策執(zhí)行效果的關鍵變量，政策執(zhí)行困境的化解需要從利益分配入手，因此妥善處理中央政府與地方政府之間的利益關系，可以減少政策執(zhí)行的阻力。地方政府基礎養(yǎng)老金的結余部分在某種程度上體現(xiàn)了地方政府的工作成果，可考慮將歷史結余養(yǎng)老金留給地方政府進行管理，使用時報中央政府審批以保證養(yǎng)老金的合理使用，而對于統(tǒng)籌層次提高后形成的養(yǎng)老金結余同樣要妥善處理，避免統(tǒng)籌層次提升初期就將所有結余資金全部用于調劑使用，可考慮在較長的時間內通過漸進的辦法逐步調高資金調劑使用的力度，以減少來自于基金結余地方政府的阻力。而對于基礎養(yǎng)老金存在缺口的地區(qū)，為避免地方政府對中央財政產生過度依賴，同樣要明確地方政府的財政支出責任，區(qū)別對待由于地方政府政策執(zhí)行不利和實際養(yǎng)老負擔重等不同原因產生的養(yǎng)老金缺口，而不能簡單地以收支缺口作為補貼的唯一標準。同時在正確劃分各級政府責任與權力的基礎上，還應建立起科學合理的獎懲機制，要針對地方政府不同的實際情況制定出明確、客觀、可量化的財政補貼標準，對養(yǎng)老保險制度貢獻較多的地方政府要給予獎勵，而對于不積極開展相關工作、責任懈怠的地方政府同樣要有懲罰的措施以配合養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提升。

（2）注重政治利益的引導作用，建立科學有效的政績考核指標體系，調動地方政府參與的積極性。中國高度行政和財政分權體制之下的地方政府實際承擔著養(yǎng)老保險政策管理和運行的主要責任并擁有很大的行動空間，在信息不對稱的情況下，為控制風險的發(fā)生，確保地方政府能夠認真負責地開展相關工作，完善地方政府考核指標體系并建立有效的激勵機制至關重要。在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提升進程中，為了讓中央政府的目標在地方政府的政策實施中得以有效實現(xiàn)，應建立科學有效的政績考核指標體系，改變原有的主要以經濟增長作為考核指標的狀況，不斷拓展考核內容，將包括養(yǎng)老保險覆蓋面、養(yǎng)老保險費足額征繳率、清欠率、地方政府養(yǎng)老保險財政投入比重、提前退休率等能夠反映地方政府養(yǎng)老保險政策執(zhí)行情況的指標納入到政府和政府官員政績考核指標體系中，并且對其進行定期和不定期的考核評估，以此增強地方政府在養(yǎng)老金籌集與支付環(huán)節(jié)的責任主體意識，激勵地方政府積極開展相關工作，推進養(yǎng)老保險層次提升的進程。

3.加強監(jiān)管是降低政策執(zhí)行風險的重要保障

（1）拓展監(jiān)管思路，建立養(yǎng)老金收支趨勢預測分析系統(tǒng)，加強對地方政府政策執(zhí)行行為的監(jiān)督與管理。目前，我國對養(yǎng)老保險監(jiān)督采用傳統(tǒng)的監(jiān)管思路，重點對繳費單位和參保個人是否按時足額繳費、養(yǎng)老金是否存在擠占挪用問題、支付是否及時到位等進行監(jiān)督與管理，而對地方政府是否配合中央政府的統(tǒng)籌層次提升目標，積極開展相關工作等政策執(zhí)行情況的監(jiān)督管理相對較少。為了加強對地方政府政策執(zhí)行情況的監(jiān)管，減少統(tǒng)籌層次提升中養(yǎng)老金在籌集與支付環(huán)節(jié)出現(xiàn)基金流失，應研究建立養(yǎng)老金籌集系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫和支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，全面掌握各地統(tǒng)籌層次提高前及統(tǒng)籌層次提高后影響?zhàn)B老金收支平衡的相關數(shù)據(jù)資料，包括各地經濟發(fā)展狀況、歷史結余及缺口、財政收入水平、人口年齡結構、養(yǎng)老保險覆蓋面、參保企業(yè)和職工數(shù)量、職工工資收入水平、養(yǎng)老保險足額征繳率和養(yǎng)老保險清欠率等的相關數(shù)據(jù)信息，并以此數(shù)據(jù)為基礎建立精算模型對各地歷年的養(yǎng)老金收支情況進行趨勢預測分析，為監(jiān)測地方政府行為提供客觀科學的參考依據(jù)，加強中央政府對地方政府養(yǎng)老金收支結余及缺口數(shù)據(jù)真實性的審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并糾正地方政府在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，確保統(tǒng)籌層次提高后地方政府在資金籌集與支付環(huán)節(jié)中政策執(zhí)行的有效性。

（2）發(fā)揮社會力量的作用，加強對地方政府政策執(zhí)行風險的監(jiān)管。為了保障地方政府政策執(zhí)行的有效性，除了強調政府的監(jiān)督職能外，還應充分發(fā)揮職工個人、工會組織和新聞媒體等社會力量的監(jiān)督作用，建立起完善的社會監(jiān)督機制，加強對地方政府執(zhí)行養(yǎng)老保險政策風險的監(jiān)督管理。第一，職工個人作為養(yǎng)老保險的最終受益者在制度的實施中應該承擔起一定的責任，國家應通過廣泛的政策宣傳提高職工對養(yǎng)老保險政策的認知水平，增強其參保的意愿，提高職工的維權意識，讓職工了解到企業(yè)為自己繳納養(yǎng)老保險費是自己的合法權益，當自身的合法權利受到侵害時能夠運用法律手段予以維護。第二，工會作為維護企業(yè)職工合法權益的重要組織，應在督促企業(yè)繳納養(yǎng)老保險費、維護職工參保權益等方面發(fā)揮積極的作用。第三，還應充分利用新聞媒體這一重要監(jiān)督力量，通過新聞媒體的報道功能及時發(fā)現(xiàn)地方政府在政策執(zhí)行中的偏差，從而督促養(yǎng)老保險政策能夠得到順利有效執(zhí)行。

注釋：

①田家官：《論我國養(yǎng)老保險逃費的危害、原因和治理》，《社會保障研究》2014年第1期.

②王志剛：《中國財政分權對地方政府財政支出的影響分析》，《首都經濟貿易大學學報》2013年第4期.

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（責任編輯方卿）

Research on the Risk of Policy Execution in Course of Raising the Pooling Level of Basic Pension

Zou Lili/Gu Aihua

Abstract:The realization of national pooling of basic pension needs not only perfect system design but also more effective implementation of policies.The risk of policy execution produced in course of raising the pooling level will not only increase the burden of the central government but also bring more risks and challenges to the pension.So it is very important to control the risk for preserving the effect of national pooling.On the basis of building the pension balance model we analyze the risk of policy execution and put forward some corresponding solutions such as perfecting the system construction,introducing the interest-driven and strengthening the regulation.

Keywords:Basic Pension；Pooling Level；Local Government；Policy Execution

作者簡介：鄒麗麗女（1979-）遼寧大學哲學與公共管理學院副教授經濟學博士

收稿日期：2015-10-2

*基金項目：本文為國家社會科學基金青年項目（項目編號：14CRK004）、遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目（項目編號：L12CSH014）和遼寧省教育廳項目（項目編號：W2014020）的階段性研究成果。

中圖分類號：F842.67

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）01-096-（9）