麻　寶　斌賈茹

（吉林大學(xué)，長春　130012）

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管理與服務(wù)關(guān)系的反思與前瞻*

麻寶斌賈茹

（吉林大學(xué)，長春130012）

摘要：管理與服務(wù)是公共行政的兩項(xiàng)基本職能，二者的關(guān)系也構(gòu)成了公共行政理論發(fā)展與實(shí)踐演進(jìn)的主線。本文從理論上反思并澄清了管理與服務(wù)的對立統(tǒng)一關(guān)系，并通過審視現(xiàn)實(shí)的中國行政體制與行政活動，分析當(dāng)前行政實(shí)踐中管理與服務(wù)關(guān)系的病灶所在。著眼未來，在行政改革和服務(wù)型政府建設(shè)過程中，需重新審視并定位管理與服務(wù)的關(guān)系，校正行政理念與行政價(jià)值，進(jìn)而解決制度設(shè)計(jì)、職能定位和組織機(jī)構(gòu)等方面存在的難題。

關(guān)鍵詞：管理；服務(wù)；理論；現(xiàn)實(shí)

*本文系國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國社會公平正義現(xiàn)狀測評與改善對策”（12&ZD060）；吉林大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心成果。

賈茹女（1991-）吉林大學(xué)行政學(xué)院公共治理與公共政策專業(yè)碩士研究生

經(jīng)濟(jì)形態(tài)的演化催生政治模式的變革，伴隨著人類文明從農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明到后工業(yè)文明的演進(jìn)，政府治理模式也隨之從統(tǒng)治型、管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。當(dāng)今中國處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，既經(jīng)歷著機(jī)器化大生產(chǎn)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)，又帶有后工業(yè)經(jīng)濟(jì)的鮮明印記。在社會關(guān)系上則表現(xiàn)為雙重要求：一方面，人們締結(jié)契約關(guān)系，崇尚法治理念；另一方面，人們期望社會合作，呼吁倫理道德。這種混合的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和社會關(guān)系決定了在組織行為中，一方面，人們奉行管理理念，追求效率和秩序；另一方面，人們推崇服務(wù)意識，關(guān)注質(zhì)量和滿意。由此，管理和服務(wù)的關(guān)系成為了困擾公共組織理論界和實(shí)際工作部門的一個(gè)難解悖論。

伴隨著管理思想和組織理論的批判與重建，在實(shí)踐中交替出現(xiàn)了“重管理，輕服務(wù)”，“輕管理，重服務(wù)”，甚或“以管理代服務(wù)”及“以服務(wù)代管理”的現(xiàn)象，管理和服務(wù)的關(guān)系存在于公共組織理論與實(shí)踐的光譜之中，并伴隨現(xiàn)實(shí)形勢左右搖擺。筆者認(rèn)為，管理與服務(wù)的關(guān)系并非“重此輕彼”與“非此即彼”的二元對立關(guān)系，而是“對立與統(tǒng)一”的辯證關(guān)系。能否處理好二者的關(guān)系，不僅關(guān)系到國家政策能否合理制定、有效落實(shí)，同時(shí)也關(guān)系到政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能履行是否恰當(dāng)有序；不僅關(guān)系到政府、市場和社會三者關(guān)系該如何界分與調(diào)試，同時(shí)關(guān)系到行政人員及社會成員能否具有合理的價(jià)值取向和行為規(guī)范。本文擬從公共行政學(xué)視角對管理與服務(wù)的關(guān)系做初步的理論探討，并在反思行政體制和行政活動中存在現(xiàn)實(shí)問題的基礎(chǔ)上，探討如何以管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合的思路指導(dǎo)下一階段行政改革。

一、管理與服務(wù)關(guān)系的理論反思

一般來說，管理是指一個(gè)或者多個(gè)人通過計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等職能，對資源（人力、物力、財(cái)力、時(shí)間、信息等）進(jìn)行優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程?？梢?，管理是依托于組織存在的，既包括組織內(nèi)部的管理活動，也包括對組織外部對象的約束性行為。在公共行政學(xué)視角中，人們更多強(qiáng)調(diào)后一類行為。服務(wù)是指一方提供物品、活動或者益處，以滿足另一方需求的過程。管理側(cè)重于“任務(wù)”的完成，服務(wù)強(qiáng)調(diào)對“人”的滿足。關(guān)于管理與服務(wù)的關(guān)系，大體存在兩類觀點(diǎn)，一類觀點(diǎn)認(rèn)為二者是此消彼長的并列關(guān)系，突出表現(xiàn)在傳統(tǒng)公共行政階段的“重管理，輕服務(wù)”和新公共管理階段的“輕管理，重服務(wù)”。另一類觀點(diǎn)認(rèn)為管理和服務(wù)是分屬不同層次的價(jià)值，二者之間為從屬關(guān)系，認(rèn)為在現(xiàn)代民主制度建立之前，服務(wù)從屬于管理，突出表現(xiàn)在封建專制時(shí)期，政府所提供的便民利民的服務(wù)，如開鑿大運(yùn)河、修繕道路等，根本目的是維護(hù)封建帝制，加強(qiáng)中央集權(quán)，對百姓進(jìn)行管理；現(xiàn)代民主制度建立之后，管理從屬于服務(wù)，無論是為了解決自然壟斷、過度競爭的經(jīng)濟(jì)管理，還是為了解決外部性和信息不對稱問題的社會管理，根本目的在于為社會公眾服務(wù)，提供良好的市場秩序，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，保障公眾健康、安全和環(huán)境優(yōu)美。我們認(rèn)為，理論分歧的根本原因在于混淆了目的和手段，未能區(qū)分“作為目的的管理與服務(wù)”和“作為手段的管理與服務(wù)”。事實(shí)上，管理與服務(wù)是對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系，二者既相互對立、彼此沖突；又相互統(tǒng)一、相輔相成。

一方面，管理與服務(wù)的相互對立和沖突關(guān)系，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是人性假設(shè)不同。管理（尤其是早期的科學(xué)管理）是基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)或者管理者的意愿為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)利用層級節(jié)制的組織結(jié)構(gòu)、清晰合理的法律規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行流程來完成工作任務(wù)。而服務(wù)則基于“社會人”假設(shè)，以滿足被服務(wù)者的需求為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)溝通、合作、關(guān)心他人、平等、信任和給予尊重，始終將“人類行為要素”處于核心的支配地位。

二是實(shí)現(xiàn)方式不同。管理通常采取命令、控制等剛性手段，實(shí)行自上而下的單向度行為模式，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、程序性的運(yùn)行過程。而服務(wù)通常采取溝通、合作等柔性手段，實(shí)行平等互動的雙向行為模式，推進(jìn)多元化、靈活性的運(yùn)行過程。誠如哈拉爾所言，工作決定著生活條件，生活條件則影響我們的觀點(diǎn)和流行的文化價(jià)值，然后改變被認(rèn)為合法的權(quán)力類型①。機(jī)器化大生產(chǎn)的工業(yè)時(shí)代多以制造業(yè)為主，制造統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的工業(yè)產(chǎn)品勢必要求依據(jù)產(chǎn)品說明書和工作流程進(jìn)行生產(chǎn)，而層級節(jié)制的組織形式和命令控制的行為模式有助于提高生產(chǎn)效率。價(jià)值多元的后工業(yè)時(shí)代則以服務(wù)業(yè)和服務(wù)行為為主，而服務(wù)由消費(fèi)者來評判，這就決定了服務(wù)無法采用命令控制的手段；為了讓消費(fèi)者滿意，服務(wù)者只有以平等的身份與消費(fèi)者進(jìn)行互動才可獲悉消費(fèi)者的需求；因消費(fèi)者的需求不同，服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式也必然呈現(xiàn)多元化和差異性的特質(zhì)。

三是行為取向不同。管理的宗旨是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，主要依賴于權(quán)力、制度、紀(jì)律等強(qiáng)制性力量，被管理者往往缺乏表達(dá)意愿和參與的機(jī)會。而服務(wù)以服務(wù)對象愿意接受服務(wù)為前提，實(shí)現(xiàn)方式依賴雙方互動、彼此認(rèn)同，被服務(wù)者處于自愿狀態(tài)。管理通過制定法律法規(guī)、政策條例、紀(jì)律準(zhǔn)則等明確規(guī)定被管理者哪些行為被禁止，哪些行為被鼓勵，一旦被管理者違背規(guī)定，管理者將會依據(jù)事前規(guī)定對被管理者進(jìn)行處罰。然而，在提供服務(wù)行為之前，被服務(wù)者有決定是否接受服務(wù)的自由；在服務(wù)行為提供過程中，被服務(wù)者有提出要求、完善服務(wù)的自由；在服務(wù)行為完成之后，被服務(wù)者尚可自由感知對服務(wù)行為是否滿意，而不受服務(wù)者的強(qiáng)制。

四是實(shí)際效果不同。管理借由工具理性和技術(shù)理性提高生產(chǎn)效率，服務(wù)則借由人文理性和價(jià)值理性讓客體滿意。無論是改良管理方法的科學(xué)管理，還是改善組織結(jié)構(gòu)的組織管理，抑或是通過關(guān)注員工需求來激發(fā)生產(chǎn)能力的行為科學(xué)均致力于達(dá)成維護(hù)秩序、提高效率、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的實(shí)際效果。然而，從服務(wù)的互動關(guān)系角度來看，巴斯夏認(rèn)為對于提供服務(wù)的甲方來說，服務(wù)是付出的努力，對于享受服務(wù)的乙方來說，服務(wù)是需要和滿足；從服務(wù)的活動特征角度來看，希爾認(rèn)為服務(wù)生產(chǎn)活動會改善其他一些經(jīng)濟(jì)單位或個(gè)人的狀況，也就是說，無論是附著在產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售過程中，還是從中脫離出來的服務(wù)活動都致力于滿足顧客的需要，“給予一種快樂，消除不便或痛苦”②，獲得被服務(wù)者的認(rèn)同和滿意。

另一方面，管理與服務(wù)是相互統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：

一是目標(biāo)一致。現(xiàn)代民主制度的建立是現(xiàn)代社會文明進(jìn)步的標(biāo)志之一，體現(xiàn)在政府不再是統(tǒng)治者進(jìn)行統(tǒng)治的官僚機(jī)器，而是公民權(quán)利讓渡的結(jié)果。公民是公共權(quán)力的合法擁有者，委托政府進(jìn)行公共事務(wù)的管理。為此，“從應(yīng)然的角度來分析，我們可以把政府看做是負(fù)責(zé)履行供給公益產(chǎn)品職能，以公共利益為目標(biāo)的一種公共權(quán)力機(jī)構(gòu)”③，換言之，公共行政的核心價(jià)值在于服務(wù)公眾，而管理所追求的效率、秩序等價(jià)值處于次要地位。一方面，“作為目的的服務(wù)”是“社會主義政治文明的核心價(jià)值，它貫穿于政治的和公共行政以及第三部門社會治理活動的一切方面?！雹芰硪环矫?，制度體系、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序等“作為手段的管理”是服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)保障和實(shí)現(xiàn)途徑。

二是手段互補(bǔ)。一般來說，管理所采用的剛性手段，具有規(guī)范化、流程化和標(biāo)準(zhǔn)化的特點(diǎn)，有助于快速有效地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。例如，作為政府管理行為之一的行政審批能夠依據(jù)規(guī)章條例審核企業(yè)是否具備進(jìn)入市場的資格，對于符合準(zhǔn)入條件的予以認(rèn)證，對于不符合準(zhǔn)入條件的予以攔截，便于實(shí)際操作，也有利于提高效率。服務(wù)所采用的柔性手段，能夠調(diào)動被服務(wù)者的參與熱情，提高政策制定的民主化程度，增強(qiáng)政策執(zhí)行的合理性依據(jù)，提升公民滿意度。行政行為能夠既具備有效性又具備合理性，離不開兩種手段的優(yōu)勢互補(bǔ)、剛?cè)岵?jì)。例如，政府推行嚴(yán)禁酒駕的交通法規(guī)，既要依靠宣傳和動員的柔性手段激發(fā)公眾認(rèn)同，又要依靠嚴(yán)格執(zhí)法的剛性手段確保令行禁止、言出必行。在一定程度上，管理手段和服務(wù)手段能夠通過外在的互補(bǔ)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)內(nèi)在的統(tǒng)一。

三是過程相融。行政行為在表現(xiàn)形式上難以嚴(yán)格地劃分究竟是管理行為還是服務(wù)行為，在行政行為的制定、執(zhí)行和評估的整個(gè)過程中，管理和服務(wù)相互融合。一方面，政府對于一些人所提供的服務(wù)可能同時(shí)具有管理的特征。比如，社會福利的提供無疑是政府對社會所提供的服務(wù)，但是對于各類受益者來說也意味著一種管理，那些不允許社區(qū)工作人員調(diào)查家庭狀況的人，可能被拒絕提供最低生活保障的救濟(jì)，那些無法提供醫(yī)院診斷證明的病人，可能被拒絕提供社會醫(yī)療保險(xiǎn)的福利。另一方面，管理行為本身在增進(jìn)公共利益的同時(shí)，同樣提供著服務(wù)。比如禁止超速駕駛，違規(guī)的駕駛員會遭受行政處罰，這是典型的管理行為，但這種管理行為是為了保證駕駛員及行人的安全，在這個(gè)意義上，交通執(zhí)法也是一種服務(wù)。

審視社會發(fā)展的實(shí)際狀況，每當(dāng)社會政策由于偏重于管理而限制公民的自由發(fā)展、企業(yè)的自由競爭時(shí)，要求改善服務(wù)的呼聲必然高漲；每當(dāng)社會政策過于迎合公眾需求而致使管理效率低下、社會秩序混亂、社會問題難以有效解決時(shí)，要求加強(qiáng)管理的呼聲又會方興未艾。管理和服務(wù)呈現(xiàn)出對立統(tǒng)一的關(guān)系樣態(tài)，決定了兩者之間不存在“孰輕孰重”和“非此即彼”的問題。政府應(yīng)該致力于增進(jìn)公共利益，以服務(wù)為目的；在執(zhí)行手段上，依據(jù)社會現(xiàn)實(shí)動態(tài)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)的優(yōu)勢互補(bǔ)。

二、管理與服務(wù)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)檢視

管理與服務(wù)的關(guān)系問題在不同時(shí)間和空間范圍中有不同的表現(xiàn)。在以美國為代表的西方國家，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、民主社會的日臻成熟、信息技術(shù)的日新月異和多元文化的不斷裂變，自19世紀(jì)80年代起，出現(xiàn)加強(qiáng)管理、放松管理和重新管理的發(fā)展歷程，服務(wù)也隨之由輕視服務(wù)、重視服務(wù)走向新公共服務(wù)的發(fā)展階段。在中國，以改革開放為分水嶺，公共行政模式開始從“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。1978年以前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，行政權(quán)力滲透到社會生活的方方面面，市場和社會都處于政府嚴(yán)格的管控之下。1978年以來，市場經(jīng)濟(jì)逐漸取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，社會結(jié)構(gòu)走向分化和多樣化，政府推進(jìn)“簡政放權(quán)”的漸進(jìn)式改革，政府職能開始轉(zhuǎn)變，直到黨的“十六大”將“公共服務(wù)”明確定位為政府的基本職能，行政改革也確定了“服務(wù)型政府”建設(shè)的總體目標(biāo)。但是，長期計(jì)劃式管理所形成的“管理思維”和“官本位”觀念依然根深蒂固，政府機(jī)構(gòu)“重管理，輕服務(wù)”，甚至是“以管理代服務(wù)”的行政行為層出不窮，公眾日益增長的公眾需求無法得到滿足?！案猩贁?shù)政府部門以管理為名謀取部門利益，亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，加重企業(yè)和公民負(fù)擔(dān)”⑤，嚴(yán)重?fù)p害了政府在公眾中的形象，甚至危害到公共權(quán)力的合法性。反思中國行政實(shí)踐，之所以“管理有余而服務(wù)不足”的現(xiàn)象難以避免，很大程度要?dú)w因于未能正確認(rèn)識和妥善處理管理與服務(wù)的關(guān)系。

首先，公共行政出現(xiàn)了邏輯顛倒、主次不分的錯誤，錯誤地將管理作為了公共行政的主要目的，未能體現(xiàn)服務(wù)的核心價(jià)值地位。公共行政是指“那些不以追求利潤最大化為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動”⑥，公共行政的根本目的在于服務(wù)公眾，次生目的才是管理所追求的效率和秩序。作為手段的管理和服務(wù)，都有助于作為目的的“服務(wù)”的實(shí)現(xiàn)。也就是說，在一定意義上，管理是服務(wù)的手段，而管理本身不能成為公共行政的根本目的。從應(yīng)然角度出發(fā)，政府應(yīng)該是“為民行政”的權(quán)力代理者，而不是采取“牧民之術(shù)”控制者；公民是政府權(quán)力的委托者，是國家權(quán)力的實(shí)際擁有者，而不是被管理者和服從者。但從實(shí)然角度來看，近年來不僅不斷出現(xiàn)城管暴力執(zhí)法、因強(qiáng)征土地或強(qiáng)制拆遷而引發(fā)群體性事件等現(xiàn)象，還有更為普遍存在的“公章旅行”“證明你媽是你媽”等“為管理而管理”的行政現(xiàn)象，無不顯露出政府角色錯位、公共行政目標(biāo)置換，簡單甚至粗暴地以“管理”取代“服務(wù)”的痼疾。

其次，公共行政出現(xiàn)局限思考、以偏概全的錯誤，割裂了管理手段和服務(wù)手段之間的統(tǒng)一關(guān)系。公共行政需要處理政府、市場和社會復(fù)雜的利益關(guān)系，而管理和服務(wù)是政府職能的一體兩面，不可偏廢，二者在手段上優(yōu)勢互補(bǔ)，在過程中相互融合，割裂了兩者之間統(tǒng)一關(guān)系，就會導(dǎo)致手段簡化、過程僵化、能力弱化。單純依靠標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、帶有強(qiáng)制性的管理手段來治理社會，注重形式理性而忽略價(jià)值理性，不僅無法有效履行行政職能，同時(shí)也會損害社會公平正義等價(jià)值?，F(xiàn)階段，我國有關(guān)環(huán)境問題的行政法規(guī)達(dá)50余項(xiàng)，部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件，依據(jù)這些規(guī)章進(jìn)行管理，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)排污超標(biāo)，將予以整頓甚至停產(chǎn)，但是政府單純地運(yùn)用管理手段，往往缺乏和企業(yè)共同解決污染問題的服務(wù)行為，企業(yè)也往往基于成本考慮，不采取改善排污技術(shù)的方式來減少污染量，而是以繳納罰款或者短時(shí)期內(nèi)減少排污量來應(yīng)對政府管理，其結(jié)果必然是政府的環(huán)境管理失去了效力，污染問題長期得不到根本解決。

最后，管理者因?yàn)槭种形沼泄芾淼摹板N子”，而把一切社會問題都看作“釘子”，導(dǎo)致公共行政出現(xiàn)辨識不清、手段誤用的錯誤。作為履行政府職能的不同手段，管理和服務(wù)既具有內(nèi)在一致性，也具有各自特質(zhì)和適用范圍。對于需要維護(hù)穩(wěn)定、保證安全的社會問題，理應(yīng)通過提升管理能力來科學(xué)地、系統(tǒng)地解決；對于需要公眾參與、滿足公眾需求的社會問題，理應(yīng)通過優(yōu)化公共服務(wù)來獲得公眾滿意。例如，“僵尸肉”、“瘦肉精”、“地溝油”等食品安全問題危害公眾的健康生活，很大程度上與政府“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的多部門食品安全管理體制有關(guān)。政府應(yīng)該建立科學(xué)而嚴(yán)格的檢測系統(tǒng)，在管理機(jī)構(gòu)、權(quán)力配置和職能定位方面謀求改善，而非將行政重心置于向公眾提供普及食品安全訊息的服務(wù)之中。而諸如政府解決“小商小販遍布街道”、“醫(yī)患沖突”等社會問題，往往依賴行政執(zhí)法或是法律訴訟，忽略小商販的生活維艱和患者的失衡心理，強(qiáng)制執(zhí)法的管理行為往往帶來暴力沖突，行政效果差強(qiáng)人意。

在中國的公共行政實(shí)踐中，理論上對管理和服務(wù)關(guān)系的認(rèn)知不清，現(xiàn)實(shí)中則突出表現(xiàn)為“管理有余而服務(wù)不足”，或者是將管理當(dāng)成了行政活動的主要目的，或者是將管理手段凌駕于服務(wù)手段之上，實(shí)際上都是割裂了管理與服務(wù)的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系。這一弊端對市場、社會和政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展會產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。

其一，“管理有余而服務(wù)不足”的行為導(dǎo)向制約了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?！肮芾碛杏喽?wù)不足”的政策導(dǎo)向?qū)κ袌鼋?jīng)濟(jì)的制約作用主要表現(xiàn)在“破壞有效競爭”和“阻礙生產(chǎn)發(fā)展”兩個(gè)方面。一方面，為了解決自然壟斷產(chǎn)生的“市場失靈”問題，政府有必要對市場進(jìn)行干預(yù)，但卻可能因政府的管理行為過多過濫而產(chǎn)生新的行政性壟斷。誠如哈耶克所言，市場自發(fā)形成的壟斷通常不忽視潛在的競爭，但是行政性壟斷受到國家權(quán)力的保護(hù)，使其不受到潛在的競爭和有效的批評，“如果本來要由政府消除的一種弊端現(xiàn)在卻要政府負(fù)責(zé)管理它，如果批評壟斷的行為就等于批評政府，那么想使壟斷替公眾服務(wù)的希望是很小的”⑦，政府和行政性壟斷行業(yè)的利益捆綁在一起，如中國電信行業(yè)由于行政性壟斷所形成的移動和電信雙寡頭控制模式，不僅破壞了電信市場的有效競爭，同時(shí)制約了電信行業(yè)的健康發(fā)展。另一方面，政府過度管理也降低了企業(yè)運(yùn)營效率，延緩了新產(chǎn)品的研制和開發(fā)。政府管理的范圍過大和力度過強(qiáng)，致使企業(yè)在承受著生產(chǎn)經(jīng)營壓力的同時(shí)，疲于應(yīng)對政府部門的各項(xiàng)管理行為，例如從事食品生產(chǎn)的企業(yè)就要面臨著食品藥品管制局、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工商、藥監(jiān)、城管、公安出入境檢疫等近十個(gè)部門機(jī)構(gòu)的管理，管理之繁往往使企業(yè)分身乏術(shù)、安于生產(chǎn)現(xiàn)狀、降低生產(chǎn)能力和損耗創(chuàng)新力。

其二，“管理有余而服務(wù)不足”的行為導(dǎo)向損耗社會資本、破壞民主風(fēng)氣、加劇社會不公。社會資本是指“社會上個(gè)人之間的相互聯(lián)系——社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和由此產(chǎn)生的互利互惠和相互信賴的規(guī)范”⑧。一方面，過度管理使個(gè)人習(xí)慣性地依賴政府解決公共問題，缺少通過合作、協(xié)商等方式建立社會聯(lián)系來解決問題的動力，廣泛的互惠規(guī)則和社會信任便難以維持，社會資本難以在社會生活中發(fā)揮潤滑作用。另一方面，基于通過消減社會不確定性來保障公共利益的目的，管理機(jī)構(gòu)在民主社會得以設(shè)立，然而，過分地依賴管理手段，管理的自主性便逐漸顯現(xiàn)，管理對社會生活的諸多方面進(jìn)行著實(shí)質(zhì)性的控制，諸如買房需要當(dāng)?shù)貞艏C明等等，事無巨細(xì)的社會管理給行政權(quán)威提供了滋生腐敗的土壤，弱化了公民進(jìn)行自主管理的能力，阻礙了公民民主意志的表達(dá)。同時(shí)，據(jù)2014年筆者主持的“當(dāng)代中國公民社會公平感狀況”調(diào)查結(jié)果顯示（見表2），受訪者“生活中經(jīng)歷過的不公平事件”中排名第一的是“政府干部不秉公辦事”，占18.0%；其次是“到政府辦事時(shí)被拖延或遭遇不合理收費(fèi)”，占16.2%，政府管理行為不公所引發(fā)的社會后果可見一斑。“管理有余而服務(wù)不足”割裂了管理與服務(wù)之間的統(tǒng)一關(guān)系，不僅在行政過程中造成大量自由裁量空間，部分公共行政人員在行使權(quán)力時(shí)帶有個(gè)人隨意性，公眾往往借由關(guān)系、人情來解決問題，干擾了行政程序的正常運(yùn)行，并且，過分依賴管理手段導(dǎo)致行政人員以“權(quán)力為中心”、“以管理為武器”，處理行政事務(wù)時(shí)態(tài)度惡劣，增加了公眾在與政府打交道時(shí)的不公平感。（見文后表1）

其三，“管理有余而服務(wù)不足”的行為導(dǎo)向損害了政府的執(zhí)行力和公信力?！罢畧?zhí)行力是指政府在貫徹執(zhí)行法律法規(guī)、制度紀(jì)律、政策決策和組織戰(zhàn)略中完成目標(biāo)與任務(wù)的實(shí)際程度”⑨。在行政實(shí)踐中，“管理有余而服務(wù)不足”會降低管理成效，使政府完成目標(biāo)和任務(wù)的實(shí)際程度受到影響，進(jìn)而影響到社會公眾對政府的信任，具體表現(xiàn)在組織和個(gè)人兩個(gè)方面。組織層面，管理強(qiáng)調(diào)職能部門分工負(fù)責(zé)，而過度的專業(yè)化分工勢必造成管理機(jī)構(gòu)的職能交叉和權(quán)責(zé)模糊。職能交叉使公共行政陷入“多頭管理”的困境，增加行政成本，降低執(zhí)行效率；權(quán)責(zé)模糊為各管理機(jī)構(gòu)之間相互扯皮提供了機(jī)會，公眾在進(jìn)行利益申訴時(shí)，往往被推諉塞責(zé)。在城市管理中，路燈維修涉及建交委、電力、交通等諸多管理機(jī)構(gòu)，排污管道的維護(hù)處理涉及屬地政府、交通、水務(wù)、規(guī)土等諸多行政部門，當(dāng)公眾需要恢復(fù)路燈照明和處理排污異味等公共服務(wù)時(shí)，各行政管理機(jī)構(gòu)間推諉扯皮，形成“多龍不治水”的亂象，致使組織執(zhí)行滯凝，政府公信力受損。在個(gè)人層面，行政人員過于依賴剛性的管理手段處置社會問題，勢必忽視對管理相對人心理需求和特殊情境的理解，也會制約針對相對人的特定情境和需求創(chuàng)新執(zhí)行方式來提高公眾滿意度的動力。

三、面向未來：管理與服務(wù)關(guān)系的再平衡

當(dāng)前，中國已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革時(shí)期，進(jìn)入全面建設(shè)小康社會的決勝階段，政府、市場和社會都面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。政府職能需要切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來；伴隨著簡政放權(quán)的步伐，市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，自由競爭的秩序在逐步建立；信息技術(shù)的快速發(fā)展改變著人們的生活方式，社會由單一控制走向了多元合作。在此背景下，公共行政部門需要重新審視價(jià)值觀念，定位自身職能，將服務(wù)公眾做為公共行政的根本目的，摒棄固有的管理控制思維，依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況動態(tài)平衡管理和服務(wù)手段，真正落實(shí)服務(wù)型政府的建設(shè)任務(wù)。

1.明晰執(zhí)政理念，堅(jiān)持執(zhí)政為民的基本宗旨。觀念決定著公共政策和管理行為的取向。冰凍三尺，非一日之寒，從“官本位”觀念切實(shí)地走向“公民本位”觀念，需要聚沙成塔、集腋成裘的努力，不可能一蹴而就。事實(shí)上，脫離服務(wù)宗旨的管理也是不現(xiàn)實(shí)和不可取的，甚至?xí)霈F(xiàn)因行為偏激導(dǎo)致滿盤皆輸?shù)奈ｋU(xiǎn)?；跉v史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)的考量，優(yōu)化和協(xié)調(diào)管理與服務(wù)的關(guān)系意味著，政府首先要堅(jiān)持“為人民服務(wù)”的基本方向，明確將管理融入服務(wù)的宗旨，以服務(wù)來考量管理的成效。同時(shí)，在各項(xiàng)管理規(guī)定和管理措施的制定與實(shí)施過程中，要堅(jiān)持民主協(xié)商，實(shí)現(xiàn)換位思考，平衡管理者和被管理者的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，更好地將服務(wù)與管理有機(jī)結(jié)合起來，在管理之中融入服務(wù)的精神，充分體現(xiàn)人性化關(guān)懷，真正貫徹以人為本的價(jià)值追求。政府執(zhí)政觀念的貫徹，不僅僅體現(xiàn)在政策導(dǎo)向上，也應(yīng)該扎扎實(shí)實(shí)地體現(xiàn)在政府日常的行政行為和對于突發(fā)公共事件的處理上；不僅僅體現(xiàn)在行政組織職能的履行上，也應(yīng)該體現(xiàn)在公共行政人員每一個(gè)具體管理行為和每一次管理活動中。

2.動態(tài)平衡自由與安全、公平與效率等多重價(jià)值。管理和服務(wù)也維護(hù)著自由和安全、公平和效率等多重價(jià)值。通常來講，管理能夠減少甚至消除市場和社會中的不安全因素，但是，當(dāng)安全和穩(wěn)定被置于極端重要的位置而得到過度維護(hù)，自由就可能受到一定程度的損害?，F(xiàn)實(shí)管理中，為了保證乘客出行安全，需要進(jìn)行安全檢查，禁止乘客攜帶易燃易爆的違禁物品，這也會在一定程度觸及乘客的個(gè)人隱私和行動自由。管理行為通常以強(qiáng)制力為保障，管理效果立竿見影，但是管理者往往因被管理者處于服從地位而忽視了公眾需求，破壞權(quán)利平等；服務(wù)行為因其公開、透明、自愿的特性，維護(hù)機(jī)會平等，但是溝通協(xié)作的成本較大，面臨著效率不佳的困境。在公共行政的實(shí)踐中，管理和服務(wù)應(yīng)該在自由與安全、公平與效率等多重價(jià)值之間進(jìn)行動態(tài)平衡。管理以服務(wù)為目的，維護(hù)社會公平，保障人的自由發(fā)展；服務(wù)以管理為手段，增進(jìn)社會效率，保障社會安全不受侵害。

3.在制度設(shè)計(jì)過程中，堅(jiān)持以滿足公眾需求為目的，以規(guī)范管理為手段。制度是指規(guī)范和約束行為的各種規(guī)則，其基本功能在于塑造或影響著人們的社會行為。通常而言，科學(xué)完整的制度包括原則性條款、實(shí)施執(zhí)行程序和檢查程序三個(gè)部分。在原則性條款中，理應(yīng)將“人類行為要素”處于核心的支配地位，明確規(guī)定行政行為相對方的行為邊界，保證管理者的權(quán)力不侵犯被管理者利益；在實(shí)施執(zhí)行程序中，針對公眾需求，制定實(shí)施方法和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，使服務(wù)目的轉(zhuǎn)化為可操作的管理過程；在檢查程序中，將公民的滿意度作為衡量政府績效的重要指標(biāo)，鞏固公眾作為監(jiān)督管理行為的主體地位。從性質(zhì)上看，制度可以分為禁止性制度和倡導(dǎo)性制度，之所以禁止性制度屢禁不止，倡導(dǎo)性制度引導(dǎo)無力，很大程度上源于兩種制度割裂了管理與服務(wù)的統(tǒng)一關(guān)系。政府應(yīng)該在理解公共需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，使禁止性制度取得公眾認(rèn)同，使倡導(dǎo)性制度得到有效管理。

4.在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，著力整合組織關(guān)系，優(yōu)化服務(wù)職能，更好地滿足公眾需求。在組織結(jié)構(gòu)方面，政府機(jī)構(gòu)的過度細(xì)化會加劇公共行政管理有余而服務(wù)不足的問題。從橫向上看，應(yīng)進(jìn)一步以“權(quán)力清單”方式明晰部門的權(quán)力邊界，理清各部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，便于優(yōu)化公共服務(wù)；從縱向上看，應(yīng)適當(dāng)減少政府的執(zhí)行層次，降低行政溝通成本，避免因?qū)訉觽鲗?dǎo)而造成的服務(wù)低效。在為政府機(jī)構(gòu)做“減法”的同時(shí)，以服務(wù)公眾為導(dǎo)向，為政府機(jī)構(gòu)做“加法”。在組織機(jī)構(gòu)之間，建立銜接和配合機(jī)制來處理爭端問題，如設(shè)立聯(lián)席會議機(jī)制、引進(jìn)彈性運(yùn)行機(jī)制、完善協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、采用無縫隙運(yùn)行機(jī)制等，設(shè)置工作組、跨部門委員會等組織結(jié)構(gòu)，整合管理資源，使政府行為協(xié)調(diào)一致，從而更好地滿足公眾需求。在組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部，暢通層級間雙向互動機(jī)制，避免公共政策在各層級間因信息不暢而偏離服務(wù)公眾的初衷。在組織機(jī)構(gòu)外部，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、司法訴訟或者調(diào)查機(jī)構(gòu)建立通暢的溝通機(jī)制，便于政府及時(shí)獲取公眾的服務(wù)需求，公眾能夠充分理解政府的管理意圖。

5.在政府職能實(shí)現(xiàn)方式上，剛?cè)岵?jì)，優(yōu)勢互補(bǔ)，以剛性手段確保規(guī)范管理，以柔性手段供給優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在現(xiàn)實(shí)中，行政人員過于依賴剛性的管理手段處理社會問題，就會忽視對公眾需求的了解和分析，也會缺乏改善服務(wù)的內(nèi)在動力，管理思維滋生的“官僚主義”思想，甚至?xí)偈股贁?shù)行政人員以權(quán)力攫取部門利益甚至個(gè)人私利。實(shí)際上，優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)離不開科學(xué)規(guī)范的管理，管理與服務(wù)的辯證統(tǒng)一關(guān)系決定行政行為的實(shí)現(xiàn)方式為軟硬兼施、剛?cè)岵?jì)。一方面，行政人員嚴(yán)格地依據(jù)法律、法規(guī)、政策、規(guī)章等進(jìn)行管理，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，確保令行禁止，符合程序正義。另一方面，行政人員應(yīng)及時(shí)了解公眾違法違規(guī)的真實(shí)原因，建立救濟(jì)、互助等配套管理機(jī)制，通過熱情服務(wù)和用心溝通真正解決公眾的現(xiàn)實(shí)需求。在公共服務(wù)的日常供給中，建立“從源起到重建的管理信息系統(tǒng)”，服務(wù)伊始，通過預(yù)約申請系統(tǒng)獲悉公眾需求；服務(wù)之中，借由行政行為相對方的雙向互動了解公眾的需求動向；服務(wù)之后，借助報(bào)紙、電信、網(wǎng)絡(luò)等信息渠道整理公眾的反饋意見，收入案例數(shù)據(jù)資料庫，為下一次的行政行為提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

6.在政府績效評價(jià)體系建設(shè)過程中，兼顧管理與服務(wù)的雙重要求，綜合考量行政效率和公眾滿意度。我國公共行政的績效評估多為內(nèi)部測評，此種評估方式容易導(dǎo)致管理行為異化，使行政行為偏離了服務(wù)公眾的初衷，而“唯上級政府是從”，縱然一些政府機(jī)構(gòu)將第三方評估機(jī)構(gòu)和公眾引入評估系統(tǒng)，也多因評估標(biāo)準(zhǔn)模糊混亂而收效甚微。實(shí)際上，評估方法應(yīng)該綜合服務(wù)與管理的雙重特質(zhì)，既要將服務(wù)對象的滿意度作為政府績效評估的重要標(biāo)準(zhǔn)，又要兼顧效率、秩序、規(guī)范等管理目標(biāo)的達(dá)成。評估主體應(yīng)該多方參與，既要涉及第三方的客觀評價(jià)，又要綜合行政行為相對方的心理體驗(yàn)。工具理性致力于達(dá)成的目標(biāo)通常容易量化，而價(jià)值理性所要達(dá)到的效果常常難以計(jì)量，所以，在評估標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)著力建構(gòu)能夠?qū)⒐姖M意程度進(jìn)行量化處理的測評指標(biāo)體系，用以科學(xué)計(jì)量服務(wù)對象對政府行政服務(wù)的滿意程度。

注釋：

①[美]W·E·哈拉爾：《新資本主義》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999年，第181頁。

②[英]穆勒：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會哲學(xué)上的若干應(yīng)用》，北京：商務(wù)印書館，2005年，第62頁.

③麻寶斌：《公共利益與政府職能》，《公共管理學(xué)報(bào)》2004年第1期.

④張康之，程倩：《作為一種新型社會治理模式的服務(wù)行政——現(xiàn)實(shí)訴求、理論定位及研究取向》，《學(xué)習(xí)論壇》2006年第5期.

⑤周光輝：《從管制轉(zhuǎn)向服務(wù)：中國政府的管理革命》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期.

⑥陳慶云：《公共管理基本模式初探》，《中國行政管理》2000年第8期.

⑦[英]哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等（譯），北京：中國社會科學(xué)出版社，1997年，第188頁.

⑧[美]羅伯特·帕特南：《獨(dú)自打保齡：美國社區(qū)的衰落與復(fù)興》，劉波等（譯），北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第7頁.

⑨麻寶斌，丁晨：《政府執(zhí)行力的多維分析》，《學(xué)習(xí)論壇》，2011年第4期.

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表1　對“生活中經(jīng)歷過的不公平事件”的調(diào)查結(jié)果（排序）

（責(zé)任編輯陶柏康）

Reflection and Prospective on the Relationship between Governance and Service

Ma Baobin/Jia Ru

Abstract:Governance and service are the two main functions of public administration,and their relationship has formed the main issue of its theory and practice.This paper reflects on this relationship and analyzes the current drawbacks in administrative practice,and provides some prospective in future design of regulations and organization of institutions.

Keywords:Governance;Service;Theory;Reality

作者簡介：麻寶斌男（1973-）吉林大學(xué)行政學(xué)院教授博士生導(dǎo)師

收稿日期：2015-11-21

中圖分類號：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）01-039-（7）