□米文豪

(中國人民公安大學，北京 100038)

【治安管理與行政執(zhí)法】

居住證制度在預防流動人口犯罪中的作用及完善

□米文豪

(中國人民公安大學，北京 100038)

隨著經(jīng)濟高速增長和城鄉(xiāng)一體化進程的加快，大量流動人口的涌入為城市發(fā)展增添了新的動力，同時，由于流動人口在福利待遇上與當?shù)鼐用翊嬖谳^大差異，也給社會治安帶來一定的風險隱患。近年來，我國推行的居住證制度注重對流動人口權(quán)益的保障與服務，特別是國務院最新頒布的《居住證暫行條例》，明確提出了流動人口可以享有的權(quán)利，吸引流動人口主動申領(lǐng)登記，這有助于公安機關(guān)掌握準確人口信息，對預防和減少犯罪有十分重要的作用。

居住證制度；流動人口；犯罪預防

2015年12月10日，北京市政府法制辦公室發(fā)布了《北京市積分落戶管理辦法(征求意見稿)》；同年12月12日，國務院發(fā)布了《居住證暫行條例》，2016年1月1日起正式施行。積分落戶是居住證制度的配套措施之一，上述兩項法律文件意味著居住證制度在未來流動人口的管理方面將發(fā)揮重要作用。國家通過法律文件規(guī)定居住證制度，列舉流動人口應當享有的社會權(quán)利，這是社會進步之舉，更為現(xiàn)實的意義在于通過充分保障流動人口的權(quán)利，不僅有效緩解社會緊張情緒，而且可以吸引流動人口主動到公安機關(guān)登記，從而預防和減少犯罪?！毒幼∽C暫行條例》頒布之前，在我國大多數(shù)省份已經(jīng)進行了探索實踐，并取得了一定成果。筆者認為，盡管居住證制度的落地執(zhí)行必然受制于城市有限的資源環(huán)境承載能力，但通過努力完善、穩(wěn)步推進居住證制度，可以彌補當前戶籍制度的不足，有效預防和減少流動人口違法犯罪的發(fā)生。

一、現(xiàn)行戶籍制度下流動人口犯罪現(xiàn)狀分析

(一)流動人口的犯罪現(xiàn)象

流動人口的概念十分寬泛，凡是離開戶籍所在地的人均可稱之為流動人口，這其中包含了長期外出務工的人員，也包含了接受醫(yī)療、求學、旅游、走親訪友等暫時性外出的人員。在研究流動人口與社會犯罪的關(guān)系以便有針對性地作出應對措施時，應著重考量人口流動的經(jīng)濟性目的。因此，本文研究的流動人口是指因長期在外務工而導致人戶分離的群體，且主要指農(nóng)村流向城市的人口。

我國流動人口規(guī)模龐大，到2014年末，全國人戶分離的人口為2.98億人*數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局2015年發(fā)布的《中華人民共和國2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。。流動人口的特點表現(xiàn)為，在年齡結(jié)構(gòu)上以青壯年為主，受教育程度整體較低，從事的職業(yè)以第二、三產(chǎn)業(yè)為主。流動人口大量涌入為城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，但同時也使得家庭結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)趨于松散，給當?shù)氐纳鐣刃颉⒅伟矤顩r造成了巨大的沖擊，流動人口違法犯罪現(xiàn)象頻發(fā)。改革開放以前，受宏觀政策的影響，居民流動性較小，流動人口的犯罪占全國犯罪總數(shù)的5%以下；改革開放以后，流動人口犯罪的比例迅猛上升，在經(jīng)濟發(fā)達的地方，流動人口的犯罪總數(shù)5%占到犯罪總數(shù)的80%左右，就全國范圍內(nèi)來講，流動人口的犯罪總數(shù)也占到犯罪總數(shù)的50%左右[1]。因此，流動人口與社會犯罪存在密切關(guān)聯(lián)，做好流動人口的犯罪預防是減少社會犯罪的重要一環(huán)。

(二)現(xiàn)行戶籍制度對流動人口犯罪的影響分析

導致流動人口犯罪的原因是多方面的，這其中自然有知識水平不足，工作技能缺乏，承受能力較弱等個人因素，但更應該從制度層面探尋原因。我國現(xiàn)行的戶籍制度對居民的日常生活影響極為重大，簡單的戶籍制度捆綁了太多諸如醫(yī)療、教育、住房等與基本生存息息相關(guān)的權(quán)利，流動人口由于沒有當?shù)貞艏钭兊美щy重重。李斯特曾有過一個著名論斷——最好的社會政策就是最好的刑事政策，這對于分析流動人口的犯罪成因極具啟發(fā)意義。

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，流動人口相對被剝奪感體驗強烈。我國現(xiàn)行的戶籍制度不單單是公民的身份象征，同時還附著了很多與百姓息息相關(guān)的社會權(quán)利。農(nóng)村人口在城市付出了與城市人口相同的勞動，由于戶籍的原因往往得不到相同的報酬和福利待遇，而且時常受到當?shù)氐呐艛D與歧視，長此以往容易在認識上出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生強烈的相對剝奪感，并將此歸咎于社會的不公。相對被剝奪感體驗強烈是觸發(fā)流動人口犯罪的重要心理機制，默頓的社會失范理論認為，當人們追求的價值目標不能根據(jù)制度化的合法手段實現(xiàn)時，失范就有可能產(chǎn)生，流動人口在得不到應有的回報與尊重時，很有可能采取偷盜、詐騙、報復社會等方式適應這種失范，以此抵制社會現(xiàn)有規(guī)定[2]。

2.流動人口的子女教育得不到保障，形成惡性循環(huán)。良好的教育有助于提升公民素質(zhì)，增強守法意識，是預防和減少犯罪的有效途徑。農(nóng)村人口進城務工，會產(chǎn)生大量的隨遷子女，這個群體大部分處于學齡期，需要接受良好的教育。但是，我國“分級管理，屬地管理”的教育體制使得農(nóng)民工子女難以接受與當?shù)貙W生同等質(zhì)量的教育。這歸咎于戶籍制度，地方政府在宏觀規(guī)劃和財政投入時，一般只會以當?shù)爻Ｗ∪丝谧鳛榻y(tǒng)計基準，因為如果將外來人口納入規(guī)劃，不僅會增加當?shù)刭Y源壓力，還有可能拉低當?shù)氐慕y(tǒng)計指標。農(nóng)民工的子女未接受完整的教育而過早流落社會，會造成潛在的治安風險。這些人沒有正式工作，往往三五成群形成自己的小團體，崇尚“哥們義氣”，加之父母疏于管教，缺乏引導，很容易由最初實施小的違法行為最終走上犯罪道路。一項來自貴州某少年犯管教場所的調(diào)查顯示，犯罪農(nóng)民工子女受教育程度普遍較低，22%只有小學文化水平，50%的青少年初中沒有畢業(yè)。[3]農(nóng)村人口迫于生計流向城市，他們的子女非但沒有實現(xiàn)向上流動，反而走向違法犯罪的深淵，這樣的教訓十分慘痛且發(fā)人深省。

3.現(xiàn)行戶籍制度不利于公安機關(guān)對流動人口實施全面管控。隨著市場經(jīng)濟的繁榮，我國的戶籍制度有所松動，對個人的控制大幅削減，公民可以自由流動。為了應對人口管控上的新情況，我國推出了暫住證制度。隨著2004年《行政許可法》實施，暫住證制度的合法性遭到強烈質(zhì)疑*暫住證本質(zhì)是一種行政許可，但其法律依據(jù)的級別為部門規(guī)章，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，規(guī)章不能設(shè)定行政許可。，暫住證在社會治安防范中發(fā)揮的效用也飽受爭議。暫住證多數(shù)情況下是外來人口去公安機關(guān)自覺辦理，是一種公民自律行為，公安機關(guān)在實踐工作中也缺乏統(tǒng)一強制辦理的現(xiàn)實可能性，加之辦理暫住證還要收取工本費，使得暫住證辦證率整體不高。大量流動人口游離于公安機關(guān)的監(jiān)管之外，不利于公安機關(guān)及時甄別可疑人員，案發(fā)后也不利于對嫌疑人追蹤定位，這些均為流動人口實施違法犯罪提供了便利條件。

二、居住證制度預防流動人口犯罪的積極效應

(一)居住證制度內(nèi)涵解讀

居住證制度是我國適應新形勢下人口管理需要的階段性產(chǎn)物，是為了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進戶籍制度改革取得的階段性成果。隨著暫住證在流動人口管理方面弊端的不斷顯現(xiàn)，從2004年起，上海、成都、深圳等地在原先工作居住證的基礎(chǔ)上先后出臺居住證制度；2010年，國務院轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，其中提出了在全國范圍內(nèi)實行居住證制度，許多地方在之后的幾年中確立居住證制度或進行試點；2015年12月國務院頒布《居住證暫行條例》，標志著居住證制度在全國確立。

從《居住證暫行條例》的規(guī)定和之前的實踐可以看出居住證有以下特色：第一，管理理念向服務理念轉(zhuǎn)變。之前的暫住證借助于收容遣送辦法(已廢止)發(fā)揮效用，帶有剛性管理色彩；居住證制度則更多體現(xiàn)了對流動人口的服務保障，《條例》明確規(guī)定了居住證持有人可以享有6項公共服務，基本實現(xiàn)“準市民”待遇。第二，重保障，輕處罰。從之前各地施行的居住證制度來看，流動人口的權(quán)利保障均得到體現(xiàn)，但對未辦理居住證的個人和招用未辦理居住證員工的單位如何進行處罰，規(guī)定得較為簡單籠統(tǒng)。第三，出臺居住證制度的同時一般也規(guī)定了在當?shù)芈鋺舻臈l件。《條例》中根據(jù)城市人口規(guī)模和其他實際情況的不同，規(guī)定了梯次落戶條件，分為完全開放落戶，附條件(住所、就業(yè)、繳納社保的年限)落戶和積分落戶三種。在完全開放落戶的地方，只要有固定住所即可實現(xiàn)落戶。

(二)居住證制度有利于預防流動人口犯罪

1.居住證制度便于流動人口獲得較高社會支持，減少越軌發(fā)生。流動人口辦理取得居住證以后可以獲得很多社會權(quán)利，享受更為便捷的公共服務。犯罪學中的社會支持理論認為，一個人獲得的社會支持越高，其犯罪的可能性就越低，這里的社會支持是指來自社會的實際或想象的物質(zhì)上和精神上的幫助。農(nóng)村人口流入城市的初衷很簡單，多數(shù)只是為了解決生計，能夠過上更幸福的生活，當他們因為自己的身份問題在滿足基本需求方面屢屢碰壁，通過自身努力也難以獲得理想的社會支持時，就容易選擇通過越軌行為去實現(xiàn)。健全的社會支持系統(tǒng)對于穩(wěn)固社會結(jié)構(gòu)，整合社會秩序具有很強的促進作用，居住證制度為這種穩(wěn)定提供了一種可能，它猶如社會矛盾的緩沖器，通過明確規(guī)定流動人口的保障性權(quán)利，使流動人口在物質(zhì)上和精神上獲得較高的社會支持，能及時融入到流入地的社會生活當中，在實施越軌行為時會更加審慎地考慮犯罪成本，從而減少犯罪的發(fā)生。

2.居住證制度有助于流動人口加強日常自律，減少社會歧視。居住證制度不僅為流動人口提供了制度上的保障，更有一種心理上的撫慰功能，通過確認并保障流動人口在流入地的權(quán)利，使其享有“準市民”待遇，能夠培養(yǎng)流動人口的主人翁精神，強化日常自律，增強責任意識，珍惜來之不易的城市生活，自覺加入維護當?shù)厣鐣刃虻年犖楫斨衃4]。特別是在一些落戶門檻較低的地方，居住證制度提供了暢通的晉升通道，流動人口可以通過自身的努力“轉(zhuǎn)正”成為當?shù)貞艨冢@種對未來的可預期性會產(chǎn)生積極的心理暗示，促使流動人口全身心投入到工作生活中，遠離犯罪環(huán)境。此外，相比于之前部分城市推行的人才居住證，現(xiàn)行居住證制度含有流動人口平等享有社會權(quán)利的價值目標，對人才和普通流動人口不作區(qū)分，有利于從制度上弱化流動人口內(nèi)部的歧視以及社會對流動人口區(qū)別對待。平等的社會環(huán)境有利于消除人與人之間的歧視與隔閡，降低流動人口反社會的可能，這份源自內(nèi)心的幸福平和是減少犯罪的可靠保障。

3.居住證制度有助于公安機關(guān)摸清人口底數(shù)，防止管理失控。人口管理是公安機關(guān)的基礎(chǔ)性工作，公安機關(guān)在實施治安管理、制定防控預案、摸排違法犯罪時都需要可靠的人口信息作為前提。居住證制度以其附帶的社會福利為依托，吸引流動人口主動辦理登記，爭取實現(xiàn)全面覆蓋的目標。公安機關(guān)掌握了較為準確的人口信息后，可以減少管理死角，對發(fā)現(xiàn)的重點人口予以教育引導，對流動人口聚居的地方重點關(guān)注，及時消除治安隱患，最大限度預防違法犯罪的發(fā)生，相比于之前實行的暫住證制度，居住證制度在人口管理方面手段更柔性，收效更明顯。

三、未來居住證制度在預防犯罪中的完善

從上述分析不難看出，居住證制度在預防和減少犯罪方面發(fā)揮著較為重要的作用，而且居住證制度更加符合現(xiàn)代社會管理理念，符合戶籍制度改革的階段性要求。但是，我國的居住證制度處于初級階段，距離完全依靠居住證實現(xiàn)流動人口管理和提升公共服務水平還有較大差距。

(一)居住證制度在預防犯罪中存在的不足

1.居住證申領(lǐng)設(shè)有門檻，不利于公安機關(guān)全面管控。居住證制度預防流動人口犯罪的功能主要通過促使最大范圍的流動人口申領(lǐng)登記并予以一定的權(quán)利保障來實現(xiàn)。從公安機關(guān)實施人口管理角度而言，對流動人口全面登記是居住證制度預防犯罪的應有之義，然而《居住證暫行條例》中規(guī)定，申領(lǐng)居住證要求公民離開戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居所、連續(xù)就讀條件之一。這樣的規(guī)定會將部分流動人口排除在外，不利于公安機關(guān)實時動態(tài)監(jiān)管。

2.財政支付制度不完善，流動人口權(quán)利難落實。從流動人口的角度來看，是否自覺辦理居住證取決于辦理后取得的權(quán)利能否達到內(nèi)心預期，居住證能夠?qū)α鲃尤丝诋a(chǎn)生吸引力需要有關(guān)乎日常生活的權(quán)利附著，所以，問題的關(guān)鍵最終落在了流入地財政支付上。地方政府的事權(quán)與財權(quán)不相對稱，居住證每附著一項權(quán)利都會經(jīng)過多方勢力的博弈，有的地方雖然明確規(guī)定了很多權(quán)利，但在實踐中卻暗設(shè)門檻，不愿兌現(xiàn)，使得居住證制度不能從根本上解決流動人口融入城市的難題。

3.居住證地方銜接性差，影響辦證率的提高。我國的居住證制度已經(jīng)在全國統(tǒng)一確立，但缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標準，地方銜接性差。流動人口有很強的流動性，現(xiàn)實中即便是省內(nèi)的跨區(qū)域流動，個體每到一個新的地方都需要重新申請辦理，而非簡單變更登記即可。有統(tǒng)計表明，即使在申領(lǐng)門檻很低的地方，流動人口的辦證率只有六成左右，居住證技術(shù)含量較低，地區(qū)間信息難以共享，辦理手續(xù)重復，這些因素都影響了辦證率，不利于公安機關(guān)對流動人口進行全面管控。

(二)未來完善的思路

如何破除推行居住證制度中遇到的困難和阻礙，使其更好地發(fā)揮在人口管理和預防犯罪中的效用，是當下亟待解決的難題。

第一，進一步降低居住證的申領(lǐng)門檻，注重基本權(quán)利保護。城市資源不足是現(xiàn)階段城市發(fā)展的現(xiàn)實難題，一方面要加大國家和地方財政投入，確保基本生存保障；另一方面，公民在獲取教育、醫(yī)療、住房等一系列社會權(quán)利時，居住證不能成為享受權(quán)利的唯一條件，應當與其所做的社會貢獻掛鉤，解綁過多依附于身份的特權(quán)，消除不合理差異，暢通流動人口依靠努力獲取更多權(quán)利的途徑。在居住證的申領(lǐng)上要使其充分發(fā)揮治安效用，在保障基本生存權(quán)利的基礎(chǔ)上進一步降低申領(lǐng)門檻，吸引流動人口主動登記報備，避免制度原因造成管理的死角。

第二，細化流動人口公共服務梯次分配方式。梯次式分配方案是降低申領(lǐng)門檻的重要補充，它可以緩解大量流動人口涌入與地方財政支付能力不足之間的矛盾，有很強的現(xiàn)實意義，同時也體現(xiàn)了權(quán)利義務相對等的內(nèi)在要求。梯次式享有權(quán)利要求流動人口辦理居住證后，除基本公共服務以外，還要根據(jù)其居住年限、個人職稱、納稅情況等進一步享受更多福利待遇，直至與落戶當?shù)叵嚆暯印＿@種設(shè)計可以最大程度激發(fā)個人活力，防止流動人口進行福利尋租，引導社會人口理性有序流動，弱化社會風險。

第三，提高居住證的技術(shù)含量，簡化辦理手續(xù)。居住證在制作發(fā)放時應充分考慮流動人口流動性的特點，不能僅僅止步于身份確認功能。未來的居住證應具備記錄流動人口人社、住建、民政等多種信息的功能，且便于辦理變更登記，這要求各個政府部門打造技術(shù)平臺，實現(xiàn)部門信息共享。現(xiàn)代IC卡和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為實現(xiàn)上述構(gòu)想提供了現(xiàn)實可能，流動人口每到一個新的地方只要變更登記即可，也為居住證在全國范圍內(nèi)適用奠定了基礎(chǔ)。

[1]馬青福．論我國城市流動人口犯罪的成因與防控[D]．上海：復旦大學，2013.

[2]張海梅．默頓的緊張理論對我國犯罪原因研究的意義[J]．經(jīng)濟與法，2010(12)：71-72.

[3]余 華，鄭久平．農(nóng)民工子女犯罪高發(fā)原因探尋及社會綜合救治對策調(diào)研報告[A]．當代法學論壇,2010(第3輯)：385.

[4]司仲鵬．居住證制度與流動人口犯罪控制[J]．河北公安警察職業(yè)學院學報，2013(9)：33-34.

(責任編輯：劉永紅)

The Function and Perfection of the Residence Permit System in Preventing the Crime of Floating Population

MI Wen-hao

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

With the rapid economic growth and acceleration of the process of urban-rural integration, the pour of many floating population has added new impetus for urban development. Meanwhile, it has also brought certain risks and defects because of great difference on social benefits between floating population and local residents. In recent years, residence permit system carried by our country has focused on the protection and service to floating population, especially the latest provisional regulations on residence permit issued by the State Council clearly put forward the rights that floating population could enjoy, attracted floating population to apply for registration actively, which is helpful for public security organs to master right population information and plays an important role in preventing and reducing crime.

residence permits system; floating population; crime prevention

2016-01-12

米文豪(1989-)，男，山西晉中人，中國人民公安大學2013級公安學治安學方向碩士。

D631.42

A

1671-685X(2016)02-0048-04