程　暉　雍世仁　王麒麟（天水師范學(xué)院體育運動與健康學(xué)院　甘肅　天水　741001）

城市社會體育組織發(fā)展的困境及解決路徑
——以甘肅省天水市為例

程暉雍世仁王麒麟
（天水師范學(xué)院體育運動與健康學(xué)院甘肅天水741001）

城市社會體育組織的培育與發(fā)展是貫徹《體育法》的必然要求，是實施《全民健身條例》的有效載體，是大力發(fā)展公共體育服務(wù)的重點。在推行政府購買公共體育服務(wù)進程中，城市社會體育組織起著承接政府職能、化解社會體育矛盾、完善公共社會體育服務(wù)、配置社會體育資源等方面的重要作用，正在成為協(xié)同社會治理的重要主體。但從天水市社會體育組織的發(fā)展現(xiàn)狀看，其在自主運行、發(fā)展數(shù)量與規(guī)模、資金來源、專業(yè)化發(fā)展水平等方面仍然面臨諸多困境。因此，分析制約社會體育組織發(fā)展的深層次原因，探索如何突破體制束縛，整合社會體育資源，構(gòu)建“樞紐型”社會體育組織、引入第三方評價監(jiān)督等治理機制，方是社會體育組織走出困境的根本路徑。

社會體育組織困境發(fā)展路徑天水市

市場化背景下，我國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，以往單一主體的社會管理模式正面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，多元化的利益訴求加大了社會管理體制變革與轉(zhuǎn)型的壓力[1]。面對社會環(huán)境急劇變化形勢下，特別政府加強公共體育服務(wù)建設(shè)的背景下，體育行政部門必須加快職能轉(zhuǎn)變，即如何實現(xiàn)從“全能管理”向“有限管理”的轉(zhuǎn)變是落實政府購買公共體育服務(wù)的重中之重。目前，由于我國體育體制機制的欠缺與不完善，城市社會體育組織發(fā)展面臨著諸多困境。因此，探尋一條適合體育社會組織健康發(fā)展的長效機制，是體育社會組織培育和發(fā)展過程中應(yīng)該關(guān)注的重點。

一、培育和發(fā)展體育社會組織的意義

（一）發(fā)展社會體育組織是貫徹《體育法》必然要求

我國《體育法》明確規(guī)定：國家鼓勵、支持體育社會團體按照其章程，組織和開展體育活動，推動體育事業(yè)的發(fā)展[2]。各級體育總會在在發(fā)展體育事業(yè)中發(fā)揮作用。據(jù)天水市城市社會體育組織的調(diào)研得知，城市社會體育組織參與公共體育服務(wù)方面，無論是政策支持、理念創(chuàng)新，還是制度供給與對接等方面均存在諸多制約因素，從而影響了社會體育組織在承接政府公共體育服務(wù)方面的能力和作用的發(fā)揮，尤其社會體育組織自主性、獨立性還不強，資源保障措施還得不到保障，嚴重影響社會體育組織在體育公共服務(wù)建設(shè)中的培育與發(fā)展。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，城市居民體育需求的多元化、多層次性以及多目標(biāo)性日益突出。相對應(yīng)的，政府在公共體育服務(wù)供給方面存在嚴重的不足，矛盾突出越來越明顯，亟需社會休育組織積極參與到公共體育服務(wù)中來。

（二）城市社會體育組織發(fā)展與培育是積極實施《全民健身條例》重中之重

從全民健身的開展來看，社會體育組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更加重要的作用。調(diào)研得知，目前天水市各類體育項目協(xié)會有25個，這些社會體育組織大多數(shù)都存在“官辦不分”、“政社不分”的狀況、組織發(fā)展目標(biāo)不夠明確，組織體系還不完善、承接公共體育服務(wù)經(jīng)費、人員編制等問題，嚴重制約了組織在全民健身計劃作用發(fā)揮?！度窠∩項l例》規(guī)定，國家推動基層文化體育組織建設(shè)，鼓勵體育類社會團體、體育類民辦非企業(yè)單位等群眾性體育組織開展全民健身活動。要求單項體育協(xié)會應(yīng)當(dāng)將普及推廣體育項目和組織開展全民健身活動列入工作計劃，并對全民健身活動給予指導(dǎo)和支持，鼓勵全民健身活動站點、體育俱樂部等群眾性體育組織開展全民健身活動，宣傳科學(xué)健身知識。因此，加強社區(qū)基層體育社會組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、全民健身路徑的開發(fā)、健身指導(dǎo)隊伍建設(shè)與培養(yǎng)、全民健身知識的宣傳等，既要面向全體市民又要照顧學(xué)生、老年人、殘疾人和農(nóng)村居民的特殊需求，為城市居民提供多元體育健身需求，切實發(fā)揮社會體育組織在普及推廣體育項目和開展城市全民健身活動的橋梁和紐帶作用，工作重心和落腳點應(yīng)放在社區(qū)基層，從而推動全民健身計劃進一步實施。

（三）城市社會體育組織發(fā)展是促進公共體育服務(wù)建設(shè)的有效載體

目前，從天水市城市社會體育組織發(fā)展情況來看，尚處于成長之中，參與體育公共服務(wù)的力量十分薄弱，需要政府扶持培育。雖然前期天水市政府下發(fā)了一些文件，出臺了一些傾斜政策，朝著“政社分開”、“官辦分離”的改革方向邁進，但是在扶持、引導(dǎo)不同類型組織與體育公共服務(wù)相對接，以及承接具體職能等方面的作用發(fā)揮還不夠，特別是社會體育組織自身的發(fā)展與壯大還缺乏動力，從而嚴重制約著公共體育服務(wù)體系的建設(shè)。

要實現(xiàn)體育大國向體育強國轉(zhuǎn)變關(guān)鍵，亟待解決的薄弱環(huán)節(jié)就是做強體育公共服務(wù)。目前，社會成員多元化的體育需求與體育公共服務(wù)供給短缺矛盾日益突出。建立長效的、完善的公共體育服務(wù)體系是惠及全體公民體育健身需求的關(guān)鍵，其中，既要考慮項目內(nèi)容、硬件要求、專業(yè)化指導(dǎo)團隊等的建設(shè)，還要考慮發(fā)揮組織要盡最大可能貼近居民、靈活等優(yōu)勢，為不同層次、不同需求的市民提供多元化的體育健身服務(wù)。

二、天水市社會體育組織發(fā)展的現(xiàn)狀分析

（一）政府職能承接與轉(zhuǎn)化不夠完善

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，客觀上需要一個多元主體來承接體育政府部門和市場的轉(zhuǎn)移職能，社會體育組織作為體育社會治理的重要主體，毋庸置疑地成為承接政府放權(quán)和實施社會體育服務(wù)職能的主要載體。日益復(fù)雜的體育健身矛盾決定了體育政府部門不可能承擔(dān)全部的社會管理職能，應(yīng)該將組織的自我管理的權(quán)力和事項有序返還給社會，隨著政府購買公共體育服務(wù)改革的不斷深入，部分社會管理職能將讓渡給市場和社會體育組織承接。

（二）社會體育組織的能力偏弱，尚未形成良好的效果和有效的管理機制

后奧運效應(yīng)的影響，大多數(shù)居民的健康意識持續(xù)增強，體育公共服務(wù)的不到位以及職能對接尷尬境界，使得利益群體和利益主體的日益分化和多元化，各種復(fù)雜的體育社會問題凸顯，社會矛盾日漸尖銳，政府治理的壓力日益增加，政府社會治理的重點和難點也逐步由體育經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了社會體育領(lǐng)域。社會體育組織作為一種新的治理主體，能夠幫助政府分擔(dān)社會體育公共事務(wù)，有效緩解社會體育矛盾。目前，天水市雖然有25個體育項目協(xié)會，青少年體育俱樂部30家，其中國家級有10家，在甘肅省的同類城市位居前列。在2011-2015年期間，全面落實“三納入”工作，搭建政府、社會合作平臺，建立健全政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會關(guān)注、全民參與的“大群體”發(fā)展格局，但是從實施效果可以看出，社會體育組織承接政府轉(zhuǎn)移體育公共服務(wù)的能力還不夠，社會體育組織仍然存在行政色彩，社會體育組織整體組織化程度不高，組織成員呈現(xiàn)出明顯的老齡化趨勢。另外，社會體育組織功能專門化不夠，沒有形成優(yōu)勢，組織的發(fā)展形式還比較單一，尚未形成長效的管理體制。

（三）經(jīng)費嚴重短缺，籌資途徑單一

經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，使得居民對社會體育服務(wù)的需求急劇增加，矛盾日漸突出，迫切需要政府?dāng)U大社會體育公共服務(wù)，社會體育組織的公益性特征正好滿足這一點需求。2015年8個體育惠民工程全部高標(biāo)準(zhǔn)完成了建設(shè)任務(wù)，省上補助的160萬元資金全部撥付到位，配套建設(shè)資金達260萬元，但是由于天水市基礎(chǔ)設(shè)施的先天薄弱，歷史欠賬太大，體育經(jīng)費的投入依然不足。因此，在爭取各級政府加大全民健身投入力度的同時，還需加大體育宣傳力度，吸引外資、民資等各類資本的投入，增加全民健身的后勁和活力。

三、培育和發(fā)展社會組織的路徑

（一）突破雙重管理體制閾限，形成齊抓共管機制，凝聚社會體育組織參與社會治理的合力推進體育社會組織健康發(fā)展

天水市社會體育組織呈現(xiàn)混亂和滯后的局面，究其原因，主要受雙重管理體制的影響，因此，改革社會體育組織的管理體制已迫在眉睫，沖破雙重管理體制的限制是體育社會組織走出困境的根本路徑。有條件的情況下，考慮建立“樞紐型”社會體育組織工作體系，一方面彌補管理缺位的情況，另一方面緩解社會體育組織沒有主管單位的尷尬，有利于社會體育組織間的良性互動與資源共享。即對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會體育組織進行整合，構(gòu)建相互聯(lián)系、服務(wù)和管理的聯(lián)合型組織，并發(fā)揮橋梁紐帶、業(yè)務(wù)引領(lǐng)和日常服務(wù)管理等三方面的職能，其實質(zhì)是改變治理方式，實現(xiàn)社會體育組織的自主管理，淡化行政色彩。另外，重點培育一批能夠承接政府職能轉(zhuǎn)移的社會體育組織，使之逐步形成門類齊全、布局合理、覆蓋面廣、發(fā)展有序的社會體育組織體系，使社會體育組織在總量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等方面與天水市的社會體育發(fā)展相適應(yīng)。

（二）建立有序的體育社會組織體系，優(yōu)先發(fā)展體育社會組織

體育社會組織的發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變有著密切的關(guān)系。應(yīng)該建立一套完整的對城市社會體育組織分類發(fā)展的扶持優(yōu)惠政策，政府購買公共體育服務(wù)實質(zhì)展開，啟動社會體育組織監(jiān)督與評估，引入社會監(jiān)督機制。首先，要轉(zhuǎn)變觀念，以社會組織的健康發(fā)展推動政府治理方式的轉(zhuǎn)變，建立政府與社會體育組織之間的良性互動。其次，將社會體育組織的發(fā)展納入本地區(qū)體育發(fā)展發(fā)展規(guī)劃中，重點培育體育行業(yè)協(xié)會、民非單位、公益類社會體育組織、社區(qū)體育團隊和職業(yè)類社會體育團體等組織，促進社會體育組織的均衡化發(fā)展。再次，改革當(dāng)前社會體育組織登記管理制度，通過降低門檻、簡化手續(xù)、放寬條件等措施，促進社會體育組織的發(fā)展；加大對公益類和服務(wù)類社會體育組織的孵化和培育力度，為其提供必須的發(fā)展空間、人才交流、人員培訓(xùn)、政策咨詢等服務(wù)，并且在資金和稅收等方面給予相應(yīng)優(yōu)惠。最后，推進政府向社會體育組織轉(zhuǎn)移職能，加大政府購買社會體育組織服務(wù)的力度，并將其納入政府財政體系中，同時，探索建立第三方評估機制，建立社會體育組織發(fā)展的綜合監(jiān)督體系和整體聯(lián)動機制。

（三）加強社會體育組織自身能力建設(shè)，促進社會組織良性發(fā)展

提高社會體育組織的生存能力是社會組織能力建沒的首要任務(wù)，只有具備了一定的生存能力社會體育組織才能在其他方面發(fā)揮作用。一是拓寬資金來源渠道。充足的資金能夠保障社會組織生存和發(fā)展，但事實上，很多體育社會組織因為資金問題阻礙了其發(fā)展。因此，要建立體育社會組織發(fā)展專項資金并列入財政預(yù)算，設(shè)立獎勵和資助機制：重點扶持一批具有示范導(dǎo)向作用的公益性服務(wù)類體育組織，設(shè)立具有可操作性和實效性的補貼標(biāo)準(zhǔn)和實施辦法。同時，鼓勵社會組織主動拓寬籌資渠道，消除對社會體育組織非營利性的錯誤認識，使其認識到社會體育組織的非營利性是指社會組織的收入不得在內(nèi)部分配，仍要從事公益事業(yè)。二是制定適合社會體育組織發(fā)展的長遠規(guī)劃。社會體育組織要可持續(xù)發(fā)展離不開長遠規(guī)劃，如果沒有一個立足于長遠的全面整體規(guī)劃，即使有了資金，也會因為缺乏發(fā)展方向而止步。

（四）加強自律和監(jiān)管力度，提升社會體育組織的社會服務(wù)能力

首先，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是保障社會體育組織生存與發(fā)展的關(guān)鍵因素。為此，要提高全社會對社會體育組織在改善社會治理、提高公共體育服務(wù)水平等方面的認識，以各種方式爭取群眾的理解和支持，奠定社會體育組織發(fā)展的輿論基礎(chǔ)。同時，加強社會體育組織內(nèi)部自律。建立健全以章程為核心的各項內(nèi)部制度和行為規(guī)范，使之成為其行為準(zhǔn)則和行動指南；不斷提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力，特別是負責(zé)人的管理水平；建立科學(xué)的決策、運行機制，鼓勵社會組織成員積極參與組織決策和運行；加強誠信建設(shè)，建立信息公開制度，接受社會監(jiān)督。其次，建立健全社會體育組織評估和退出機制。除了對社會體育組織定期進行評估外還要建立配套的退出機制，堅決撤銷違反制度和法律的組織。最后，創(chuàng)新外部監(jiān)管體系。建立健全一套包括行業(yè)監(jiān)管、部門監(jiān)督、輿論監(jiān)督等在內(nèi)的綜合監(jiān)督管理體系；同時加大對違法違規(guī)行為的查處力度，建立執(zhí)法聯(lián)動機制，保證社會體育組織依法依規(guī)組織活動。

（五）加大人才隊伍建設(shè)，推動社會體育組織服務(wù)水平專業(yè)化，適應(yīng)評估客體和公眾對評估的期許

體育社會組織的良性發(fā)展離不開高素質(zhì)、專業(yè)化的優(yōu)秀人才。天水市體育社會組織經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)有5221名社會體育指導(dǎo)員，向社會招募全民健身志愿者3.8萬余名，但是老齡化、文化程度不高、缺乏專業(yè)化人才的問題仍然存在，這勢必會影響到社會體育組織的健康發(fā)展。一是，加強社會組織人才隊伍建設(shè)，將社會組織人才隊伍培養(yǎng)納入全市人才隊伍建設(shè)的總體部署，制定人才培養(yǎng)規(guī)劃，依托天水師范學(xué)院（社會體育指導(dǎo)員培訓(xùn)基地）現(xiàn)有教育資源，構(gòu)建一個由政府引導(dǎo)與高校教育資源優(yōu)勢互補的人才培養(yǎng)體系。二是，切實提升社會組織的就業(yè)吸引力，健全工作職業(yè)制度，切實落實中社會體育組織工作人員的相關(guān)社會保險、工資待遇、檔案管理、職稱晉級、薪酬績效、專業(yè)化培訓(xùn)和繼續(xù)教育等政策，目前，我國的社會體育組織已經(jīng)進入快速發(fā)展時期，扮演著越來越重要的角色。但是，社會體育組織在管理方面還存在一些問題，無形中給創(chuàng)新社會體育管理帶來了壓力。這就需要深入探討社會體育組織發(fā)展困境的深層次原因，尋找出解決社會體育組織發(fā)展的應(yīng)對之策，積極培育社會體育組織，才能使之健康發(fā)展。

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G80-05

A

1007-9106（2016）04-0053-04

*本文為2015年甘肅省社科規(guī)劃項目“多元化健身服務(wù)體系背景下甘肅省城市社會體育組織發(fā)展模式研究”（YB078）的階段性成果。
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程暉（1976—），男，天水師范學(xué)院副教授，碩士，研究方向為體育人文社會學(xué)。