楊釗，蔣山花，袁權(quán)（四川理工學(xué)院法學(xué)院，四川自貢643000）

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政府責(zé)任視角下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的提升
——基于Y市D區(qū)的調(diào)查分析

楊釗，蔣山花，袁權(quán)
（四川理工學(xué)院法學(xué)院，四川自貢643000）

摘要：隨著養(yǎng)老問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，依托專業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老方式將成為構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要支撐。通過(guò)對(duì)Y市D區(qū)專業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府在養(yǎng)老院、老年公寓和老年護(hù)理院的發(fā)展上加大了人力、財(cái)力和物力投入，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體水平有了一定程度的提高，但養(yǎng)老服務(wù)方面依然存在著較為突出的局限或不足之處：一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模大小不一，整體水平不高；二是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率高，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率相對(duì)較低；三是只解決了本地區(qū)部分老人的養(yǎng)老問(wèn)題，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的整體社會(huì)效益還有待提高；四是機(jī)構(gòu)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，服務(wù)能力有待提高。而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不足的關(guān)鍵原因主要包括：一是缺乏機(jī)構(gòu)建設(shè)與發(fā)展的資金，表現(xiàn)為地方政府財(cái)政支持力度不夠，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況不理想、盈利能力不強(qiáng)；二是缺乏專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人員，表現(xiàn)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員流動(dòng)性較大、社會(huì)認(rèn)可度較低、服務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)不高。因此，作為公共服務(wù)重要主體的地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起關(guān)鍵的引領(lǐng)責(zé)任，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)與發(fā)展的政策扶持、資金投入、人才發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)揮積極的作用，從而有助于提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；養(yǎng)老服務(wù)；政府責(zé)任；服務(wù)能力；老年人護(hù)理

DOl:10.11965/xbew20160105

一、問(wèn)題提出

伴隨著21世紀(jì)的到來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了老齡化社會(huì)。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，人口老齡化程度持續(xù)加劇。而“我國(guó)的人口老齡化是在‘未富先老’、社會(huì)保障制度不完善、歷史欠賬較多、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、家庭養(yǎng)老功能弱化的形勢(shì)下發(fā)生的”[1]。近年來(lái)，隨著老年人口規(guī)模的大幅增加，城鄉(xiāng)養(yǎng)老問(wèn)題愈加凸顯，養(yǎng)老形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻。目前學(xué)術(shù)界比較認(rèn)同的關(guān)于“養(yǎng)老方式”的界定是以養(yǎng)老所在地為標(biāo)準(zhǔn)將“養(yǎng)老方式”分為家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老三種類型。而作為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老載體的“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”是指“為老年人提供集中居住和照料護(hù)理服務(wù)的機(jī)構(gòu)”[2]，包括敬老院、福利院、養(yǎng)老院、安養(yǎng)院、老年公寓等，“其職能是提供專業(yè)化的老年人生活照顧服務(wù)，服務(wù)對(duì)象包括完全能夠自理的老人，特別是半自理和完全不能自理的老人”[3]。作為一種不可或缺的養(yǎng)老方式，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)范運(yùn)作和有效發(fā)展對(duì)于推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的持續(xù)發(fā)展以及提升老年人口的生活質(zhì)量等具有著重要意義。與此同時(shí)，我們必須思考，與家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等方式相比，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比較優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)如何體現(xiàn)？在緩解人口老齡化壓力的當(dāng)下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力是否存在著現(xiàn)實(shí)缺陷或不足？地方政府在推動(dòng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任？何種舉措能夠有效地提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力？鑒于此，筆者選擇針對(duì)Y市D區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，力圖在描述該地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力存在不足的關(guān)鍵原因，繼而立足于政府責(zé)任的視角提出有效提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的可行途徑。

二、Y市D區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

一般情況下，可以根據(jù)資金來(lái)源的不同將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩個(gè)大類。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)資金全部來(lái)自于當(dāng)?shù)卣渎毮芏ㄎ皇翘峁┗攫B(yǎng)老服務(wù)，主要“保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求”[2]；而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)資金則全部來(lái)源于個(gè)人或企業(yè)，其自身帶有市場(chǎng)化和社會(huì)化的特征，其服務(wù)對(duì)象相比公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更加廣泛，對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展起著重要的輔助和支撐作用。

近年來(lái)，Y市D區(qū)在養(yǎng)老院、老年公寓和老年護(hù)理院的發(fā)展上加大了人力、財(cái)力和物力投入，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體水平有了一定程度的提高，但養(yǎng)老服務(wù)方面依然表現(xiàn)出比較突出的局限或不足之處。根據(jù)調(diào)查，該區(qū)現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共22個(gè)，其中公辦機(jī)構(gòu)14個(gè)、民辦機(jī)構(gòu)8個(gè)。所轄農(nóng)村地區(qū)以公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主，共12個(gè)；所轄城市地區(qū)以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（8個(gè)）為主、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（2個(gè)）為輔。城區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總數(shù)（以登記時(shí)為準(zhǔn)）1048個(gè)，入住人數(shù)685人，入住率65%。總體而言，Y市D區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模大小不一，整體水平不高；二是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率高，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率相對(duì)較低；三是只解決了該區(qū)部分老人的養(yǎng)老問(wèn)題，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的整體社會(huì)效益還有待提高；四是機(jī)構(gòu)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，服務(wù)能力有待提高。

（一）公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施較差，但入住率相對(duì)較高

由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建成時(shí)間比較早，其中部分建筑也是由其他用途的建筑直接改建而來(lái)，所以機(jī)構(gòu)內(nèi)的服務(wù)條件往往較為簡(jiǎn)陋，房間裝飾陳舊、老年人的活動(dòng)場(chǎng)地狹小，僅能滿足入住老人的基本起居生活需要。加上地方財(cái)政的支持力度有限，強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益優(yōu)先的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提供基本養(yǎng)老服務(wù)方面存在著部分服務(wù)設(shè)施的增添和維護(hù)困難等問(wèn)題。但同時(shí)，調(diào)查發(fā)現(xiàn)由于收費(fèi)較低以及人們對(duì)公辦機(jī)構(gòu)所抱有的普遍性認(rèn)識(shí)，多數(shù)家庭特別是收入水平較低的家庭在選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)更傾向于選擇公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這也帶來(lái)了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率相對(duì)較高的結(jié)果，甚至出現(xiàn)了排隊(duì)等待床位的現(xiàn)象。

（二）民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模大小不一，入住率相對(duì)較低

與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而成長(zhǎng)起來(lái)的。其運(yùn)營(yíng)主要是自負(fù)盈虧，缺少公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)那樣的地方財(cái)政支持，往往呈現(xiàn)出規(guī)模大小不一、服務(wù)水平和服務(wù)能力參差不齊的狀況。在Y市D區(qū)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些普通的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往采用老房改建而成，房屋構(gòu)造簡(jiǎn)單，居住環(huán)境較差，其他生活、休閑娛樂(lè)方面的設(shè)施也十分有限，與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比在價(jià)格上也缺乏明顯的優(yōu)勢(shì)，而入住率并不是很高。另外有的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠提供較為完善的居住、生活、休閑娛樂(lè)等方面的基礎(chǔ)設(shè)施，整體服務(wù)水平比較高，但相應(yīng)的高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，卻不是當(dāng)?shù)匾话闶杖胨降募彝ツ軌蜉p易承受得起的。以D區(qū)S敬老公寓為例，該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的住宿條件相對(duì)較好，一般情況是六位老人共用一個(gè)標(biāo)間，配有電視、空調(diào)等設(shè)施，房間面積有35m2左右，衛(wèi)生間接近10m2。同時(shí)，公寓還設(shè)有會(huì)客廳和供老年人娛樂(lè)活動(dòng)的棋牌室，并配有專職醫(yī)師來(lái)對(duì)老人的身體狀況進(jìn)行日常照護(hù)，公寓整體房屋構(gòu)造也符合國(guó)家有關(guān)安全、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。但是該養(yǎng)老公寓的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)卻不低，最低費(fèi)用在1200元/月以上，與當(dāng)?shù)刂行某菂^(qū)一居室的出租價(jià)格相當(dāng)，所以其入住率在當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老機(jī)構(gòu)中并不算高。

（三）不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)水平差異明顯，而服務(wù)內(nèi)容較為單一、服務(wù)質(zhì)量總體不高

筆者在Y市D區(qū)調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上主要是參考當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及居民的生活水平來(lái)擬定的。在具體實(shí)施中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由當(dāng)?shù)卣~出資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，其定位主要是針對(duì)極困極弱的老年群體提供基本養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮兜底作用，故而收費(fèi)較低。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本上是根據(jù)老年人自身身體狀況來(lái)核定收費(fèi)水平，大致在600元—2000元/月之間，而身患重病需要提供特殊護(hù)理或年紀(jì)偏大者的收費(fèi)則會(huì)相對(duì)更高一些。

目前該區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要由數(shù)量較多的普通民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和主要發(fā)揮兜底作用的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)組成。由于多種因素的限制，老年人在入住后雖然能夠在飲食起居方面得到一定程度的照顧，吃、穿、住方面的基本需求能夠得到滿足，但是相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)比較缺乏，針對(duì)特殊老人的特殊照護(hù)服務(wù)更是鮮有提供。此外，在日常生活中，老年人的精神慰藉訴求比較鮮明和強(qiáng)烈，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還無(wú)法完全發(fā)揮出應(yīng)有功能，在養(yǎng)老服務(wù)方面存在著不少空白區(qū)域。

三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不足的關(guān)鍵原因

隨著老齡化程度的加深，近年來(lái)D區(qū)政府加大了對(duì)社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的投入，各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展得到了較為有力的政策支持。作為不可或缺的養(yǎng)老方式，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在該區(qū)緩解養(yǎng)老困境中發(fā)揮著越來(lái)越大的功能。然而，筆者在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，目前該區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然存在著服務(wù)能力不足的問(wèn)題。究其關(guān)鍵原因，主要有以下幾個(gè)方面。

（一）建設(shè)與發(fā)展資金有限

無(wú)論是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，還是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如果缺乏機(jī)構(gòu)建設(shè)與發(fā)展的資金，要為老年人提供良好的養(yǎng)老服務(wù)都是困難的。通過(guò)對(duì)Y市D區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)建設(shè)與發(fā)展資金有限已經(jīng)成為影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)提升服務(wù)能力的一大關(guān)鍵因素。

1.地方政府財(cái)政支持力度不夠，資金投入較少

Y市是四川省典型的老工業(yè)城市，而D區(qū)又是該市主要的老工業(yè)企業(yè)集中區(qū)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù)重、壓力大，區(qū)級(jí)財(cái)政乃至市級(jí)財(cái)政收入與省內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)地區(qū)相比要緊張不少，因此，每年針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政支持資金非常有限。據(jù)D區(qū)民政部門(mén)官員介紹，每年的老年補(bǔ)貼大概為120萬(wàn)元，發(fā)放對(duì)象除了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)里的老年人之外還包括大部分未入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人?？梢哉f(shuō)，作為轉(zhuǎn)型中的老工業(yè)城區(qū)，除了養(yǎng)老服務(wù)之外還有下崗失業(yè)人員再就業(yè)、國(guó)有企業(yè)改制、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級(jí)等需要應(yīng)對(duì)的重要事務(wù)。因此，由于財(cái)政資金所面向的服務(wù)對(duì)象類型及服務(wù)事項(xiàng)領(lǐng)域的多元化，當(dāng)?shù)卣磕赆槍?duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所投入的專項(xiàng)養(yǎng)老補(bǔ)貼或資金就更加緊張。大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，特別是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就連用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或翻新的資金都非常缺乏。

2.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況不理想，盈利能力不強(qiáng)

由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的對(duì)象是老年人，考慮到他們身體狀況和服務(wù)需求的特殊性，有關(guān)生活、居住的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本就相對(duì)較高。正常情況下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要“配有無(wú)障礙設(shè)施的住宅，細(xì)部要求比一般住宅更高更多，建筑施工水平也高于其他一般住宅，需要配套醫(yī)療設(shè)備、文化娛樂(lè)、生活服務(wù)等適宜老年人需要的特殊室內(nèi)設(shè)施、附屬設(shè)施和室外環(huán)境空間”[4]，這就對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在建設(shè)開(kāi)發(fā)成本方面提出了很高的要求。特別是針對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，在無(wú)法獲得財(cái)政資金全額投入的情況下，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地的購(gòu)置或者租賃方面，在住房的改造、租賃或者修建方面，在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、開(kāi)發(fā)或者維護(hù)方面，勢(shì)必承擔(dān)著遠(yuǎn)高于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成本預(yù)算。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前D區(qū)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于缺乏當(dāng)?shù)卣馁Y金支持以及客觀條件的限制，普遍存在著經(jīng)營(yíng)狀況不理想、經(jīng)營(yíng)效益較差等問(wèn)題，大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅能保持勉強(qiáng)盈利狀態(tài)，而有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)甚至處于虧損的狀態(tài)，連維持日常運(yùn)營(yíng)都較為困難，更加談不上良性發(fā)展與完善。

（二）專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人員匱乏

在各類資源中，“作為最主要的資源——人力資源必須進(jìn)行科學(xué)而有效的開(kāi)發(fā)和管理，才可能最大限度地造福社會(huì)、造福人類”[5]5。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠?yàn)槔夏耆颂峁┑姆?wù)項(xiàng)目，需要通過(guò)具體的、專業(yè)的工作人員來(lái)提供。評(píng)價(jià)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，很大程度上是通過(guò)評(píng)價(jià)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員的服務(wù)能力來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能否招聘到專業(yè)、合格的服務(wù)人員，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能否有效地開(kāi)發(fā)和管理機(jī)構(gòu)人力資源，服務(wù)人員能否在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得職業(yè)發(fā)展的可持續(xù)動(dòng)力等基礎(chǔ)性問(wèn)題將直接影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)的質(zhì)量和水平。通過(guò)對(duì)Y市D區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人員匱乏已經(jīng)成為影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)提升服務(wù)能力的另一大關(guān)鍵因素。

1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員收入水平普遍不高，流動(dòng)性較大

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的養(yǎng)老服務(wù)屬于微利行業(yè)，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重社會(huì)效益輕經(jīng)濟(jì)效益，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)水平和盈利能力又有限，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員的整體收入水平與同地區(qū)其他行業(yè)相比處于偏低的位置，個(gè)別民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)甚至長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，因此難以吸引到學(xué)歷層次高、擁有專業(yè)護(hù)理知識(shí)與技能的服務(wù)人員。此外，不完善的社會(huì)保障體系也讓諸多工作人員難以產(chǎn)生較高的積極性，呈現(xiàn)出工作穩(wěn)定性較低、流動(dòng)性較大的特征，難以保證養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)性。

2.老年人護(hù)理工作難度較大，社會(huì)認(rèn)可度較低

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象是老年人，其中有一部分還是失能、半失能的老年人，因此照料工作比較繁瑣辛苦、照護(hù)時(shí)間不規(guī)律、日常護(hù)理難度比較大。由于可以選擇進(jìn)入待遇較高、工作條件更好、相對(duì)輕松的醫(yī)療機(jī)構(gòu)或其他社會(huì)組織工作，具有專業(yè)護(hù)理知識(shí)和技能的人才特別是年輕人才并不傾向于優(yōu)先在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就業(yè)。同時(shí)，社會(huì)普遍存在的“功利主義”傾向也影響著一般公眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作的認(rèn)可度，往往認(rèn)為針對(duì)老年人特別是失能、半失能老人提供養(yǎng)老服務(wù)是沒(méi)有發(fā)展前途的事情?！懊總€(gè)人都有從現(xiàn)在和將來(lái)的工作中得到成長(zhǎng)、發(fā)展和獲得滿意的強(qiáng)烈愿望和要求”[5]141。而針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作的偏見(jiàn)或歧視很容易影響相關(guān)專業(yè)人才的就業(yè)選擇，甚至可能導(dǎo)致原本有志于此職業(yè)方向的專業(yè)人才也視之為“畏途”。這也使得許多具有養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)知識(shí)和技能的人才尤其是年輕人才往往不愿意進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，從而導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍缺乏專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人員。

3.養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)不高，缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)制

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員都是該地區(qū)的下崗失業(yè)人員、中年家庭婦女或者進(jìn)城務(wù)工人員，其知識(shí)水平、文化素養(yǎng)和工作能力往往參差不齊?？梢?jiàn)，在招錄具有養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)知識(shí)和技能的人才比較困難的情況下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)容易選擇去招聘“無(wú)證上崗”的護(hù)理人員來(lái)為老年人提供日常照護(hù)等服務(wù)。如前所述，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力是評(píng)價(jià)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平的重要因素。而“人的素質(zhì)的提高，一方面需要個(gè)人在工作中鉆研和探索，另一方面也需要有計(jì)劃、有組織的培訓(xùn)”[5]131。因此，為了提升養(yǎng)老服務(wù)能力，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)大量的“無(wú)證上崗”護(hù)理人員展開(kāi)專業(yè)技能培訓(xùn)。然而現(xiàn)實(shí)情況卻并非如此。無(wú)論是當(dāng)?shù)卣?cái)政投入有限的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，還是盈利能力不強(qiáng)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，往往難以承擔(dān)現(xiàn)有工作人員的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)技能培訓(xùn)的成本。于是，針對(duì)老年人尤其是失能、半失能老人所提供的日常照護(hù)等服務(wù)難免缺乏專業(yè)性、科學(xué)性與合理性。

四、政府責(zé)任視角下提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的對(duì)策

推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展、提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不僅是完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，而且是適應(yīng)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變、滿足公眾日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求的有力途徑。“隨著計(jì)劃生育基本國(guó)策的實(shí)施，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，家庭規(guī)模日趨小型化，‘4-2-1’家庭結(jié)構(gòu)日益普遍，空巢家庭不斷增多。家庭規(guī)模的縮小和結(jié)構(gòu)變化使其養(yǎng)老功能不斷弱化”[1]。同時(shí)，老年人與子女分開(kāi)居住的情況增加，隔代之間代溝的加深，也促使老年人更加容易選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。據(jù)D區(qū)民政局官員介紹，2013年末該區(qū)總?cè)丝跒?5萬(wàn)，60歲以上老年人口89470人，接近占總?cè)丝诘?0%，且正以每年超過(guò)2%的速度快速增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2030年，老年人口將超過(guò)12萬(wàn)，約占該區(qū)總?cè)丝诘?3%。隨著人口老齡化、高齡化的加劇，半失能、失能老年人的數(shù)量還將持續(xù)增長(zhǎng)，日常照料和護(hù)理問(wèn)題亦會(huì)更加凸顯。如此一來(lái)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)化服務(wù)的需求也將與日俱增。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，Y市D區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)論是數(shù)量上還是質(zhì)量上都有了長(zhǎng)足的發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)能力也得到了不少提高，這在一定程度上緩解了當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老難題，使眾多老年人及其家庭獲益。但是，與省內(nèi)乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)相比，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體發(fā)展仍然相對(duì)緩慢，其服務(wù)能力還無(wú)法有效適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)需求的日益多元化和精細(xì)化。而“養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這決定了政府在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中不能缺位”[6]。因此，為了提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，應(yīng)當(dāng)由地方政府承擔(dān)起關(guān)鍵的引領(lǐng)責(zé)任，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)與發(fā)展的政策扶持、資金投入、人才發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)揮積極的作用。

（一）規(guī)劃、制定與落實(shí)具體的優(yōu)惠政策，加強(qiáng)政策扶持

面對(duì)著人口老齡化趨勢(shì)的加快，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)與發(fā)展尤為重要。國(guó)務(wù)院于2011年底出臺(tái)了《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，明確提出“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”，其中，“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)以設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，通過(guò)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)其基本養(yǎng)老服務(wù)功能”，同時(shí)，“各級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展統(tǒng)籌考慮、整體規(guī)劃”，“加強(qiáng)政府在制度、規(guī)劃、籌資、服務(wù)、監(jiān)管等方面的職責(zé)，加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)”[1]。在中央政府出臺(tái)指導(dǎo)性規(guī)劃后，地方政府也在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展方面制定并出臺(tái)了一些鼓勵(lì)和扶持的政策。然而，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，面對(duì)上級(jí)政府制定的指導(dǎo)性規(guī)劃或?qū)嵤┯?jì)劃，基層政府往往存在著制定具體實(shí)施細(xì)則不及時(shí)、實(shí)施細(xì)則內(nèi)容的操作性不足等問(wèn)題，使得有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并沒(méi)有實(shí)際享受到相關(guān)優(yōu)惠政策?！皩?duì)政府及其官員而言，承擔(dān)行政責(zé)任不但意味著對(duì)全體國(guó)民、立法機(jī)關(guān)和憲法及法律負(fù)責(zé)，而且意味著對(duì)政府自身的行政法規(guī)、行政制度和行政上級(jí)負(fù)責(zé)”[7]437。同時(shí)，行政官員“對(duì)上級(jí)的責(zé)任是最直接的和常規(guī)的，對(duì)公民的責(zé)任則是終極性的和更為重要的”[8]194。因此，面對(duì)中央及上級(jí)政府的規(guī)劃或指導(dǎo)，下級(jí)政府特別是直接面對(duì)公眾和具體公共事務(wù)管理的基層政府應(yīng)當(dāng)積極地回應(yīng)，一方面要科學(xué)地調(diào)查研究當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作情況及主要困難，另一方面要深入細(xì)致地把握老年群體的生活、心理需求，從而為規(guī)劃、制定和落實(shí)具體的優(yōu)惠政策提供指導(dǎo)。具體包括:

第一，無(wú)論當(dāng)前及今后一段時(shí)間地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況如何，面對(duì)日益嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)，地方政府都應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展明確地納入當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入政府社會(huì)事業(yè)建設(shè)規(guī)劃之中，從制度上給當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的保證。

第二，根據(jù)國(guó)家已有的優(yōu)惠政策制定出具體的實(shí)施細(xì)則并加以監(jiān)督執(zhí)行，對(duì)符合條件的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)貫徹落實(shí)好相關(guān)補(bǔ)貼政策，推動(dòng)稅收優(yōu)惠政策的具體化和操作化，最大程度上地減少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在稅收方面的開(kāi)支。

第三，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，地方政府可以針對(duì)日常開(kāi)支項(xiàng)目給予最大幅度的“優(yōu)惠”，包括“在電的使用方面應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)氐淖顑?yōu)價(jià)格收取；在水和天然氣以及煤氣的使用方面可以按照居民生活類價(jià)格執(zhí)行；在電話業(yè)務(wù)方面執(zhí)行住宅電話資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并在一定程度上給予最大的通話優(yōu)惠政策等”[9]19。

第四，按照新公共服務(wù)的觀點(diǎn)，政府官員能夠“使公民相互接觸以便他們可以逐漸認(rèn)識(shí)到彼此的利益并且從根本上形成更加長(zhǎng)遠(yuǎn)而且更加廣泛的社區(qū)意識(shí)和社會(huì)利益意識(shí)”[10]63。因此，為了更好地發(fā)揮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的支撐功能，以緩解當(dāng)前人口老齡化的壓力，地方政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面向社會(huì)公眾公開(kāi)機(jī)構(gòu)服務(wù)信息，同時(shí)依托街道和社區(qū)組織準(zhǔn)確掌握老年人口的服務(wù)需求，構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與老年群體之間養(yǎng)老服務(wù)信息與服務(wù)需求的雙向溝通機(jī)制。

第五，“對(duì)于服務(wù)行政來(lái)說(shuō)，根本的行政觀念轉(zhuǎn)化為以服務(wù)對(duì)象的滿意為最高標(biāo)準(zhǔn)”[11]186。因此，地方政府應(yīng)積極推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)當(dāng)?shù)胤?wù)質(zhì)量好、社會(huì)效益優(yōu)、公眾評(píng)價(jià)高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予獎(jiǎng)勵(lì)和扶持，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身建設(shè)的積極性以及主動(dòng)解決實(shí)際問(wèn)題的能力，促進(jìn)其改善服務(wù)質(zhì)量、提升服務(wù)能力。

（二）提升公共財(cái)政支持力度，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的資金投入

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)需要以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)作需要穩(wěn)定、可持續(xù)的資金投入。然而，伴隨著老齡化形勢(shì)的加劇，建設(shè)與發(fā)展資金的缺乏已然成為了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提升服務(wù)能力的重大障礙，繼而影響到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展與入住老人養(yǎng)老需求的有效滿足。因此，“核心職能是提供純粹的公共物品與公共服務(wù)”[11]158的政府有責(zé)任提升公共財(cái)政支持力度，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的資金投入。

第一，采取適當(dāng)方式加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持?！渡鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》指出，“地方各級(jí)政府要切實(shí)履行基本公共服務(wù)職能，強(qiáng)化在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的支出責(zé)任，安排財(cái)政性專項(xiàng)資金，支持公益性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)?！盵1]總的來(lái)說(shuō)，地方政府應(yīng)加大對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持和補(bǔ)貼力度，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入資金在民政事業(yè)費(fèi)支出和政府財(cái)政支出中的占比，確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中的資金需求。針對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，地方政府應(yīng)當(dāng)將其所需經(jīng)費(fèi)“列入財(cái)政預(yù)算并建立動(dòng)態(tài)保障機(jī)制”[1]，以緩解公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展中的資金瓶頸問(wèn)題。針對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，地方政府可以根據(jù)前述服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)制度所評(píng)定的結(jié)果適當(dāng)給予經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，并且促進(jìn)當(dāng)?shù)劂y行等金融部門(mén)擴(kuò)大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的信貸投入，或者是適當(dāng)放寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的條件[12]。

第二，對(duì)于現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施的維護(hù)、改造、擴(kuò)建以及建設(shè)新的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，地方政府可以構(gòu)建相關(guān)事項(xiàng)立項(xiàng)與審批的“綠色通道”。對(duì)于所轄城鎮(zhèn)或農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)存閑置機(jī)構(gòu)、場(chǎng)館或者居所，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取購(gòu)買(mǎi)、置換等方式將其轉(zhuǎn)換成可供有效利用的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，以在一定程度上緩解現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、不完善等困局。

第三，地方政府應(yīng)針對(duì)老年群體以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合理地提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)針對(duì)90歲以上老人給予100元補(bǔ)貼，100歲以上老人給予200元補(bǔ)貼。而這一部分老年人所占比例極小，所發(fā)放的補(bǔ)貼對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)只是杯水車(chē)薪。因此，應(yīng)當(dāng)面向當(dāng)?shù)馗啐g老人或困難老人合理地提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在前述根據(jù)服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)制度的評(píng)定結(jié)果提供經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，還可以根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的床位數(shù)、房間數(shù)及其他服務(wù)設(shè)施、服務(wù)項(xiàng)目的基本情況，以及具體從事老年人日常照護(hù)服務(wù)的工作人員規(guī)模、專業(yè)技術(shù)水平等來(lái)提供專項(xiàng)補(bǔ)貼，從而促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持續(xù)性地提高服務(wù)水平。

（三）加大力度培養(yǎng)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人員，有效增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的穩(wěn)定性

可以說(shuō)，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目標(biāo)是一個(gè)社會(huì)群體的經(jīng)濟(jì)福利得到不斷改善，社會(huì)成員的生存權(quán)益和人生價(jià)值得到盡可能全面的實(shí)現(xiàn)”[13]16。因此，隨著國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)制度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，社會(huì)公眾對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的期望與要求會(huì)不斷增加。同時(shí)，對(duì)于在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中起支撐作用的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)化水平、工作滿意度與職業(yè)發(fā)展訴求等也將直接影響機(jī)構(gòu)服務(wù)能力的提升以及機(jī)構(gòu)發(fā)展的可持續(xù)性。面對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在的專業(yè)化服務(wù)人員缺乏、工作人員收入較低且流動(dòng)性大等問(wèn)題，地方政府需要采取有力舉措幫助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引進(jìn)和培養(yǎng)適格的專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人員，并且與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一起構(gòu)建和完善養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)發(fā)展平臺(tái)，以有效增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

第一，基于人口老齡化的長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)，制定養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才引進(jìn)與培養(yǎng)政策，以推動(dòng)專業(yè)人才在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的良性流動(dòng)。地方政府需要開(kāi)展與本地區(qū)或相鄰地區(qū)的大專院校以及中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的溝通與交流，特別是應(yīng)當(dāng)與開(kāi)設(shè)有醫(yī)學(xué)類、護(hù)理類、社會(huì)工作類、心理學(xué)類、公共管理類專業(yè)的學(xué)校加強(qiáng)聯(lián)系，依托當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)搭建相關(guān)專業(yè)的社會(huì)實(shí)踐平臺(tái)，對(duì)其中有意向從事養(yǎng)老服務(wù)工作并參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)實(shí)踐的學(xué)生提供一定水平的學(xué)費(fèi)、生活費(fèi)補(bǔ)貼，或以獎(jiǎng)學(xué)金的形式來(lái)表示認(rèn)可和鼓勵(lì)，對(duì)于畢業(yè)后正式進(jìn)入當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作的學(xué)生提供一定水平的職位補(bǔ)貼，從而激勵(lì)更多具有養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)知識(shí)和技能的年輕人才進(jìn)入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)人才的引進(jìn)比例[14]。

第二，為了不斷提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)和機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，有效地回應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)發(fā)展訴求，地方政府可以對(duì)自行開(kāi)展服務(wù)人員技能培訓(xùn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，也可以采取政府組織的形式免費(fèi)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員提供職業(yè)技能培訓(xùn)，以增強(qiáng)其服務(wù)意識(shí)和對(duì)養(yǎng)老服務(wù)工作的認(rèn)同感。同時(shí)，地方政府有責(zé)任為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)職工提供基本的社會(huì)保障，通過(guò)構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員工資收入水平動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使其平均工資待遇保持在當(dāng)?shù)匾话懵毠て骄べY待遇之上；通過(guò)與養(yǎng)老服務(wù)人員簽訂勞動(dòng)人事合同，確保其享有就業(yè)和職業(yè)發(fā)展的相關(guān)權(quán)益；通過(guò)準(zhǔn)許養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員自身及直系親屬中的老年人口優(yōu)先使用公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)資源等方式來(lái)增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作的吸引力，繼而有助于提升養(yǎng)老服務(wù)人員的積極性。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局[15]首先強(qiáng)調(diào)的是“全面建成小康社會(huì)”，而實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”是建成人民幸福、社會(huì)繁榮的“小康社會(huì)”的重要標(biāo)志。應(yīng)對(duì)愈發(fā)突出的老齡化危機(jī)，離不開(kāi)政府、社會(huì)組織和公眾的密切配合，離不開(kāi)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的科學(xué)構(gòu)建和穩(wěn)步完善。為此，我們應(yīng)當(dāng)“立足社會(huì)現(xiàn)實(shí)，選擇最恰當(dāng)?shù)穆窂?，在轉(zhuǎn)變政府行政職能的過(guò)程中，綜合各方力量，充分發(fā)揮社會(huì)組織的力量，著力構(gòu)建和諧的公私伙伴關(guān)系”[16]。同時(shí)，還需要看到，在傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和新興的社區(qū)養(yǎng)老之外，依托專業(yè)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老方式必將為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建和完善發(fā)揮重要的支持功能[17]。而對(duì)于“核心職能是提供純粹的公共物品與公共服務(wù)”[11]158的地方政府來(lái)說(shuō)，在推動(dòng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的過(guò)程中更加應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起關(guān)鍵的引領(lǐng)責(zé)任，須在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)與發(fā)展的政策扶持、資金投入、人才發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)揮積極的作用，包括科學(xué)地規(guī)劃、制定與落實(shí)具體的優(yōu)惠政策，提升公共財(cái)政支持力度、擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的資金投入，制定養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才引進(jìn)與培養(yǎng)政策、有效地回應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)發(fā)展訴求，繼而有助于提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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責(zé)任編校：梁雁

The Improvement of Endowment Institution’s Service Capability under the Perspective of Government Responsibility——Based on an investigation of D District of Y City in Sichuan Province

YANG Zhao, JIANG Shanhua, YUAN Quan
(School of Law, Sichuan University of Science & Engineering, Zigong 643000, China)

Abstract:With an increasingly bad situation of the pension problem, the institutional pension will undoubtedly play an essential role in constructing the social endowment service system. According to the investigation of endowment institutions in D district of Y city in Sichuan province, it is found that the local government increases investment in the manpower, financial and material resources with the development of geracomium and apartments for the aged. However, there are still some obvious problems in the pension services. For example, the endowment institutions have different sizes but the whole level of service capabilities is not high, the occupancy rate of private pension institutions is low, social integral effectiveness of pension services should be improved, and the service infrastructure for the aged is relatively poor. And it is also found that there are some key reasons for the insufficient service capabilities of endowment institutions. First, there are lack of funds for institutional construction and development. The financial support of local governments is not enough and the profitability of private pension institutions is not strong. Second, there are lack of professional pension service personnel. The personnel fluidity in endowment institutions is greater, the social recognition of pension service is not improved fundamentally and the professional quality of pension services providers is not high enough, etc. Hence, local governments should undertake the due obligations for the sake of enhancing the service capability of pension institutions. The local government should take an active role in policy support, capital input, talent development and so on. Then, social pension service will find an effective way for sustainable development.

Key words:endowment institution; service for the aged; government responsibility; service capability; care ofthe elderly

作者簡(jiǎn)介：楊釗，博士研究生，講師（E-mail:yzsuse@126.com）

基金項(xiàng)目：四川省教育廳面上項(xiàng)目（11SB069）；四川省教育廳一般項(xiàng)目（14SB0129）

中圖分類號(hào)：D632.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-8580（2016）01-0043-10