●張杰

教育治理視域下教育中介組織的發(fā)展失衡現(xiàn)象探析*

●張杰

教育治理以構建政府、學校、社會新型關系為核心內容，其要義在于多主體參與。教育中介組織作為一股新生力量，將在我國教育治理進程中發(fā)揮越來越重要的作用。隨著教育治理空間的不斷擴大，教育中介組織發(fā)展失衡問題凸顯。如果不及時加以引導和矯正，將嚴重影響教育治理的可持續(xù)健康推進。

教育治理；教育中介組織；失衡

自黨的十八屆三中全會提出推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，由教育管理走向教育治理逐漸得到社會的廣泛認同。教育治理以構建政府、學校、社會新型關系為核心內容，其要義在于多主體參與。在這一過程中，充分利用社會資源，最大限度地激發(fā)社會力量作為教育“細胞”的活力，尤為關鍵。近些年來，教育中介組織開始大量涌現(xiàn)。它們利用其本身的專業(yè)性和權威性，為政府和學校提供服務，在一定程度上成為銜接政府教育管理職能、補充市場短板的中堅力量?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，要積極培育教育中介組織，充分發(fā)揮各類教育中介組織在教育治理中的作用。2015年教育部頒布的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，也強調“通過發(fā)揮各類教育中介組織在專業(yè)化評價中的作用，推進教育管、辦、評分離，形成教育公共治理的有效合力?！盵1]這些都預示著教育中介組織作為一股新生力量，將在我國教育治理進程中發(fā)揮越來越重要的作用。隨著教育治理空間的不斷擴大，教育中介組織發(fā)展失衡問題凸顯。如果不及時加以引導和矯正，將嚴重影響教育治理的可持續(xù)健康推進。

一、教育治理視域下教育中介組織發(fā)展失衡的表現(xiàn)

（一）發(fā)展目標失衡

目標是組織的宗旨或綱領，是開展各項組織活動的依據和動力。教育中介組織在本質上是一個民主開放的教育共同體，它要“以社會旨趣而非國家職能為基礎，”[2]這就明確了教育中介組織的宗旨及使命所在。在教育治理的背景下，教育中介組織需要用更加專業(yè)、更具影響力的服務獲得社會的關注和支持，構建起能夠聯(lián)系社會、政府和學校的溝通機制。而現(xiàn)實情況卻并非如此。官辦、半官辦的教育中介組織多是“眼睛朝上”，僅僅以服務于政府之需為己任，主要受政府委托或指令開展相關工作，代表或協(xié)助政府推行或實施對教育的管理?！斑@些教育中介組織越靠近政府，與其他社會主體的距離就越遠?！盵3]與公眾的距離較遠，就越失去了作為“中介”所具有的溝通、協(xié)調、促進的作用。它們成為政府的代言人，卻忽視了為學校、社會提供服務這一安身立命之本，沒能成為公眾表達訴求的平臺或渠道，代表社會公眾參與并監(jiān)督政府行為這一目標基本上處于擱置狀態(tài)。而作為與官辦相對的民間性教育中介組織，在組織目標的設定上一般能夠遵循組織成員的理想或志趣，也有意致力于公眾意愿的表達與傳遞，時下的教育熱點、難點問題都能成為這些組織關注的對象，但這些組織目標多帶有理想主義色彩，在實際執(zhí)行中容易遭遇現(xiàn)實的沖擊和尷尬，導致目標失效或變動不居，清晰度不足，影響組織的凝聚力以及成員對組織的認同感。

（二）運行結構失衡

結構是組織運行最基本的保障。科學、健全的運行結構有利于教育中介組織明確權責關系，促進組織的健康可持續(xù)發(fā)展。大多數(shù)教育中介組織參照國外的做法構建了自己的結構體系，成立了自己的理事會，設置了相應的執(zhí)行團隊或部門，但基本上屬于松散耦合的類型。大多數(shù)教育中介組織的運行是以組織領袖人物為核心，通過領袖人物發(fā)揮其社會影響力來為組織發(fā)展贏得機會和空間。組織領袖也把大部分精力集中在動用個人人脈資源爭取日常運營的項目上，對于組織內部建設關注較少。理事會成員多數(shù)為兼職，雖然也是因認同組織使命而聚合在一起的，但對組織內部具體的業(yè)務活動參與不多。因此，“在組織的方針政策、發(fā)展方向、人事任免、財務管理等重大問題的決策上，理應由理事會投票表決的卻是由少數(shù)人決定甚至個別領導獨自裁定?！盵4]領袖人物的意愿或興趣在很大程度上決定著組織的發(fā)展方向，沒能形成真正意義上的理事會制度及科學的決策機制。從執(zhí)行層面來看，由于缺乏嚴謹規(guī)范的運行機制，各執(zhí)行團隊或部門權責劃分不明晰，彼此之間的鏈接較為松散，沒有形成緊密耦合的工作狀態(tài)。特別是由于缺乏有效的激勵機制，人員流動性大，容易造成組織日常工作無法順利開展。

（三）人員素質失衡

人是每一個組織發(fā)展的核心要素。對于教育中介組織來說，從業(yè)者的素質具有更為重要的作用。他不僅要懂教育，對教育改革發(fā)展的趨勢有基本的認識，更要懂管理，對組織和學校管理有一定的經驗；不僅要懂專業(yè)，熟悉教育業(yè)務領域的規(guī)律，更要懂經營，善于利用市場化規(guī)則推動組織的運作。當前，教育中介組織面臨的首要問題就是人員素質不能滿足組織發(fā)展的現(xiàn)實需要。教育中介組織中既熟悉教育，又具有管理理念、掌握一定專業(yè)技能的人才不多?！坝捎诮逃薪榻M織是一個新興的部門，往往成為教育行政部門人事安排的一個避風港。”[5]官辦的教育中介組織從產生之初便充斥了很多政府部門的工作人員。他們大多并不具備教育中介方面的知識，專業(yè)技術水平不足，科學分析能力不強。由于缺乏對教育改革發(fā)展趨勢的專業(yè)性認識和理解，難以在工作中進行高效有質量的交流和研討，往往靠經驗和想當然辦事。政府對中介組織用人主導權的控制使得專業(yè)人才很難從正常渠道進入這些部門，進而也影響了組織人員專業(yè)素養(yǎng)的提高。民間自發(fā)形成的教育中介組織從規(guī)模到實力都相當弱小，難以吸引高層次人才。再加上目前“相當一部分教育中介組織是拼湊建成的，兼職人員多，離職人員多，新參加工作人員多，這就必然造成專業(yè)水平低、職業(yè)道德和自律精神不強等問題?！盵6]組織人員素質的失衡，兼具教育專業(yè)技能和管理實踐經驗人才的匱乏，導致教育中介組織難以肩負起推進教育治理的社會責任。

（四）資金來源失衡

資金是教育中介組織發(fā)展的基礎，而經費困難則是制約教育中介組織發(fā)展的最大瓶頸。政府在經費上給予一定的扶持，是教育中介組織發(fā)展的必要條件。政府將原來由政府提供的教育公共服務轉由教育中介組織來提供，教育中介組織通過提供教育公共服務而獲得資金。這種招標承包方式是市場經濟國家普遍采用的做法。近年來，社會捐贈和非營利性收入占教育中介組織經費的比例不斷提高，成為國外教育中介組織收入的重要來源。就我國的教育中介組織而言，大多數(shù)只是停留在政府建設和扶持階段，在資金上嚴重依賴于政府。政府的資金支持不僅比重過高，而且主要是財政撥款和補貼。大多數(shù)教育公共服務項目主要是由各級教育行政部門直接給下屬機構下達任務的方式來完成的，主管部門與官辦、半官辦的教育中介組織之間形成了緊密的業(yè)務聯(lián)系，民間性教育中介組織很難進入該領域參與競爭，導致了效率低下和資源配置的非優(yōu)化。官辦、半官辦性質的教育中介組織接受政府的資助比較多，來自學校和私人的社會捐贈比例偏低，組織的經營性收入較少，資金來源過于單一且不穩(wěn)定，因而導致了其依附性較強，常常面臨經費匱乏的困難。而“大多數(shù)民間性教育中介組織只能在政府壟斷的業(yè)務以外的夾縫中尋找極其有限的生存空間。”[7]它們一般也會千方百計通過申請項目的方式來獲得一定的經費，但這種經費都是專項定向的，一個項目結項后又面臨著繼續(xù)尋找新的資金來源的任務，可持續(xù)性較差。由于民辦教育中介組織的經費困難，導致業(yè)務開展范圍狹窄，工作質量不高。

二、教育治理視域下教育中介組織發(fā)展失衡的成因

（一）政府職能轉變不到位

受傳統(tǒng)管理模式的影響，政府部門往往習慣于對公共教育事務“大包大攬”，“特別是在公共教育資源的分配中，政府既是運動員又是裁判員，扮演著實施者與評價者的雙重角色?！盵8]一些政府部門對教育中介組織缺乏深入了解，沒能真正地從全能主義的舊模式中擺脫出來，在許多領域不愿意或不放心賦予教育中介組織相應的職權，表現(xiàn)出對教育中介組織的“不信任”。這種不信任使得教育中介組織參與教育公共事務的行為只能是游離在政府與市場的邊緣，教育治理所要求的不同主體之間平等的互動和交流很難實現(xiàn)。在參與教育治理的過程中，多數(shù)教育中介組織扮演的只是執(zhí)行者或實施者的角色，在教育決策與教育監(jiān)督方面的作用十分有限。政府對教育中介組織的“不信任”“將會波及并影響到社會大眾，后者對教育中介組織的信任度與支持度會降低”[9]，從而影響教育中介組織的權威與地位，導致其在參與教育治理進程中的缺位與錯位，無法充分發(fā)揮應有的作用。同時，政府在教育中介組織發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃和培育上投入的精力明顯不夠。在對教育中介組織的發(fā)展進行整體設計、扶持教育中介組織進行業(yè)務拓展、幫助教育中介組織獲得財政撥款與稅收優(yōu)惠等方面，政府缺乏高屋建瓴的規(guī)劃和切實有力的舉措，使得教育中介組織無法形成健全、有序的組織體系，業(yè)務領域狹窄，常常陷入經費不足的困境。

（二）角色定位不清晰

我國教育中介組織的發(fā)展得益于政府的扶持與幫助，這樣的成長模式決定了其對政府有著較強的依賴性與順從性，對自身的定位并不明確。“教育中介組織始終把自己當成是一新生事物，認為必須依附于強有力的權力機構才能獲得生存，從而形成組織惰性，不敢爭取權力?！盵10]從政府機構分化出來的教育中介組織，本質上就是政府的附屬物，無論是人員的構成還是組織的運作方式，幾乎與政府部門如出一轍，不具備聯(lián)系組織成員的凝聚力，更難以形成對社會成員的吸引力。教育中介組織在處理與政府的關系時，“表現(xiàn)出過分的依賴與‘曖昧’，并沒有意識到與政府間是平等、互助與合作的關系，其參謀與咨詢者的角色扮演不到位?！盵11]政府部門的意志往往直接或間接影響到組織的內部事務，組織成員的積極性與創(chuàng)造力難以發(fā)揮，組織職能也常常遭到扭曲。相當一部分教育中介組織的業(yè)務工作主要來源于政府部門的委托或授權，常常是“有項目興、無項目亡”，自主開展的教育中介服務活動寥寥無幾。為了能夠獲得政府的支持，很多教育中介組織“放棄自身擅長的服務內容而舍本逐末，頻繁更替。當項目的服務期限結束后，在自身擅長的服務領域已失去核心競爭力?！盵12]由于自身專業(yè)發(fā)展欠缺，教育中介組織難以真正從組織自身和廣大民眾的利益出發(fā)，提供更加權威、更具影響力的服務。由于與政府部門過分“親近”，教育中介組織在教育治理網絡中難以真正做到中立者的角色，與其成立的初衷南轅北轍。

（三）制度體系不健全

我國現(xiàn)行制度文件中雖有一些涉及中介組織，但從整體上看還未能及時建立起規(guī)范、完備的制度體系。到目前為止，我國還沒有統(tǒng)一的中介組織法，與此相關的僅有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和民政部出臺的《中介服務收費管理辦法》等幾部籠統(tǒng)的法規(guī)或規(guī)范性文件，都只是一些指導性的行政性法規(guī)，“主要針對的是社會團體的準入門檻、應履行的義務等程序性規(guī)定，而對中介組織的基本地位以及和政府的關系、應享受的權利等沒有相應的規(guī)定。”[13]就教育中介組織而言，我國仍沒有一部有關教育中介組織的專門法律法規(guī)。雖然教育法規(guī)和有關規(guī)定中有一些文件提及要發(fā)展教育中介組織，但操作性不強，指導作用不大。由于責、權、利不明確，與政府部門關系界定不清晰，教育中介組織在參與教育治理的過程中常常表現(xiàn)出搖擺不定的狀態(tài)，甚至引發(fā)他們與政府部門及其他治理主體的沖突與矛盾。各治理主體間的民主、平等關系無法維系，不利于教育中介組織日常工作的有序開展。與其他中介組織相比，有關教育中介組織的規(guī)則“主要側重于登記管理和收費管理，在對其經營資質的認定、經營行為的約束及從業(yè)人員的資格標準及分類管理等方面較為混亂”[14]。在制度缺位的情況下，少數(shù)教育中介組織有意違規(guī)，貪污腐化，使社會公眾對教育中介組織本身的合法性和正當性也產生了懷疑。

三、教育治理視域下教育中介組織發(fā)展失衡問題的解決路徑

（一）以“職能轉變”為重點理清政府與教育中介組織的關系

教育中介組織要真正參與到教育治理中來，就必須實現(xiàn)從“局外人”到“局內人”的轉變，確立起自身的主體地位。政府能否切實簡政放權、真正實現(xiàn)職能轉變，對于教育中介組織獨立主體地位的確立至關重要?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確提出，轉變政府教育管理職能，各級政府要切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、監(jiān)督管理和提供公共教育服務的職責。作為政府，“應當明確自己的權力界限，并合理讓渡權力，將其主要職能放在公共教育的整體性規(guī)劃與宏觀調控上”[15]，并將微觀的教育服務事務或者專業(yè)性較強的事務交由給教育中介組織來處理，做到不該管的事不管，加快推進政府部門或事業(yè)單位與教育中介機構的脫鉤，明確并區(qū)分雙方權責關系。政府要賦予教育中介組織“更多的自主自治權，鼓勵教育中介組織根據發(fā)展的需要制定行業(yè)發(fā)展規(guī)則，并向政府部門提出制訂修改和完善相關政策法規(guī)的合理建議，使其成為自主發(fā)展的主體?！盵16]在改直接管理為激勵性間接管理的同時，政府要為教育中介組織提供發(fā)揮作用的空間與平臺，而教育中介組織則要通過高質量的服務贏得政府的信任與支持。兩者應該在明確自身角色的基礎上，開展更多的互惠互利互助性合作，在公共教育的不同領域和環(huán)節(jié)上發(fā)揮各自的作用。同時，政府要進一步完善政府購買服務制度，對官辦和民辦教育中介組織一視同仁，促進各中介組織間的良性競爭，推動教育中介組織的內涵式發(fā)展。

（二）以“自我發(fā)展”為導向加強組織內部建設

教育中介組織在社會中的立足不可單靠外部條件環(huán)境的構建，同時也需反省內因，不斷提升自身品質。首先，要實施內部運行機制的改革。以科學高效為原則，精簡部門和崗位設置，實現(xiàn)組織結構扁平化管理，爭取建立結構合理、功能齊全、運轉協(xié)調、靈活高效的內部系統(tǒng)。其次，要建立完備的選人用人機制。建立和引入競爭機制、激勵機制和人才流動機制，充分調動員工的積極性，“形成年齡層次合理，學歷水平高的格局，培養(yǎng)一批既有先進的公共管理理念，又熟悉教育業(yè)務專業(yè)性人才?！盵17]特別是要大力完善專業(yè)研究人才的培育機制，使得教育中介組織的從業(yè)者不僅僅能做一些執(zhí)行性、操作性的事務性工作，還要“掌握運用相關的技術和方法，進行教育發(fā)展的理論研究，從而提高教育中介服務的效度和信度，形成組織的核心競爭力。”[18]再次，要加強行業(yè)信用機制建設。要推動教育中介組織內部深化改革，實行從業(yè)人員個人信用的等級升降制度?！凹訌娐殬I(yè)道德建設，建立起自我約束、自我發(fā)展、自我完善的自律機制；同時，要建立起相應的外部管理監(jiān)督機制”，[19]吸納包括學校、教師、學生、家長等在內的多元社會主體參與到評估監(jiān)督中來，以“他律”促進“自律”，從而提高教育中介組織的信用程度和服務水平。還有，要不斷提升資金籌措、項目運作和活動主辦等方面的能力。教育中介組織要主動拓展服務空間，通過提供高質量的教育服務，逐漸形成一批具有自己品牌特色和市場優(yōu)勢的“產品”，獲得政府的資金支持。同時加強與社會和企業(yè)間的聯(lián)系，多渠道籌集資金，努力提高組織的社會影響力。

（三）以“科學有效”為目標完善制度體系

立法是制度變革的核心部分。首先應加快中央和地方有關教育中介組織的立法進程，抓緊時間制定教育中介組織的上位法，即《社會中介組織法》，從法律上明確中介組織的性質、地位和宗旨等。在此基礎上，制定《教育中介組織促進法》或《教育中介組織法》，對教育中介組織的性質、功能以及和政府的關系等進行規(guī)范，賦予教育中介組織獨立的主體地位。同時，要進一步修改完善相關實施類規(guī)章，明晰教育中介組織的從業(yè)條件、從業(yè)程序、服務對象、收費制度和稅收制度等規(guī)則，保障法律的落實?！疤貏e是針對目前教育中介組織的成立需經過教育主管部門核準同意及民政部門審批登記，有必要將雙重管理制度轉變?yōu)槊裾块T負責的統(tǒng)一管理制度，切實做到減少審批事項，簡化審批程序，提高審批效率?！盵20]另外，要通過立法給中介組織提供保護和救濟途徑，比如行政復議、行政訴訟等，使得教育中介組織能夠通過合適的渠道維護自身的權利和利益。通過建立一整套完備的法律和制度體系，“切實完善教育中介組織的準入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度，協(xié)調和平衡教育中介組織與政府、學校等各主體間的利益沖突，規(guī)范中介組織行為”[21]，真正實現(xiàn)有法可依，違法必究，推動中介組織的法制化建設。

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（責任編輯：曾慶偉）

張 杰/大連教育學院教授，管理學博士，主要研究方向為行政管理與教育政策

*本文系遼寧省教育科學“十三五”規(guī)劃課題“教育治理進程中區(qū)域教育中介組織的功能失衡與校正研究”（批準文號為JG16DB060）研究成果之一。