張翔

【摘 要】 本文針對(duì)煙草專賣行政處罰案卷制作中的常見(jiàn)問(wèn)題提出了改進(jìn)方法：要統(tǒng)一案卷文書(shū)格式；規(guī)范案卷文書(shū)內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】 煙草專賣執(zhí)法；案卷制作；問(wèn)題；改進(jìn)方法

一、煙草專賣行政處罰案卷制作中的常見(jiàn)問(wèn)題

1、形式問(wèn)題

（1）案卷文書(shū)排序不規(guī)范。如部分案件未按照行政處罰決定書(shū)和送達(dá)回證在前，其余文書(shū)按照辦案時(shí)間順序排列的要求排列案卷文書(shū)，尤其是補(bǔ)辦立案的案件，查獲現(xiàn)場(chǎng)制作的執(zhí)法文書(shū)未按時(shí)間順序列在立案報(bào)告表之前；個(gè)別移送案件中，未將移送文書(shū)作為主要文書(shū)置于案卷首頁(yè)，而是將其他部門(mén)的決定文書(shū)復(fù)印件作為主要文書(shū)置于卷首。案卷材料本身要能反映作出行政處罰的階段，這樣才能展現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程和證據(jù)提取的情況，說(shuō)清案件事實(shí)和法律適用之間的邏輯關(guān)系，否則，就會(huì)顯得毫無(wú)頭緒，毫無(wú)章法。

（2）案卷文書(shū)格式?jīng)]有統(tǒng)一。在日常工作中，常常會(huì)見(jiàn)到同一執(zhí)法單位的不同案卷中，甚至同一案卷中的不同文書(shū)格式?jīng)]有統(tǒng)一，出現(xiàn)字體字號(hào)、表格備注雜亂無(wú)章的案卷文書(shū)。這勢(shì)必會(huì)讓查閱案卷的人對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性和公正性產(chǎn)生懷疑。行政處罰決定書(shū)的模板較為固定，是送達(dá)被處罰人的重要材料，可以說(shuō)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出行政處罰最重要的文書(shū)，有極高的公正性和權(quán)威性，所以，行政處罰決定書(shū)的模板更應(yīng)該規(guī)范、統(tǒng)一。

2、內(nèi)容問(wèn)題

（1）行政處罰決定書(shū)內(nèi)容描述不準(zhǔn)確、不完整。當(dāng)案件查辦達(dá)到下達(dá)行政處罰決定書(shū)的階段時(shí)，充分說(shuō)明案情基本清楚、證據(jù)確鑿、案件大致定性，也已經(jīng)認(rèn)定了當(dāng)事人的違法行為。所以，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)當(dāng)事人“涉嫌”等字眼，決定書(shū)中更不能有類似表述。在制作調(diào)查取證環(huán)節(jié)的文書(shū)時(shí)可以寫(xiě)當(dāng)事人“涉嫌”違法，但實(shí)際工作中，執(zhí)法人員在文書(shū)制作環(huán)節(jié)經(jīng)常出現(xiàn)表述不規(guī)范的現(xiàn)象。另外，行政處罰決定書(shū)內(nèi)容缺漏現(xiàn)象也較為常見(jiàn)，比如部分案件告知當(dāng)事人救濟(jì)途徑不全面或不準(zhǔn)確，未告知當(dāng)事人具體的行政復(fù)議和訴訟機(jī)關(guān)，或者告知當(dāng)事人提起行政訴訟期限不準(zhǔn)確；又如個(gè)別案件未充分保障當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)，或雖告知了當(dāng)事人陳述權(quán)和申辯權(quán)，但又在當(dāng)事人未明示放棄權(quán)利的情況下，未滿期限即作出處罰決定。這些問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生不必要的麻煩和糾紛。

（2）證據(jù)材料制作存在瑕疵。現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄不完整、不客觀：現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄是執(zhí)法人員在檢查現(xiàn)場(chǎng)之后，對(duì)案情事實(shí)的一種還原和記錄，也將作為整個(gè)案件的直接證據(jù)材料。因此，現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄一定要以事實(shí)為依據(jù)，不能隨意添加任何主觀色彩。證據(jù)提取不嚴(yán)謹(jǐn)：部分案件當(dāng)事人身份證明提取不規(guī)范，未提取身份證背面發(fā)證機(jī)關(guān)及有效期限信息，無(wú)法證明身份證是否合法有效；個(gè)別案件對(duì)公司進(jìn)行處罰并由該公司工作人員接受調(diào)查，但未取得法定代表人的身份證明及授權(quán)委托書(shū)；部分案卷的證據(jù)復(fù)制（提?。﹩挝礈?zhǔn)確說(shuō)明證據(jù)的證明事項(xiàng)，或提取的證據(jù)照片模糊不清；個(gè)別案件先行登記保存通知書(shū)中當(dāng)事人簽名與當(dāng)事人實(shí)際姓名不一致；提取證據(jù)的不嚴(yán)謹(jǐn)很有可能導(dǎo)致該物證與當(dāng)事人失去關(guān)聯(lián)性，致使當(dāng)事人違法行為無(wú)法得到證實(shí)，影響證據(jù)的證明力。

（3）執(zhí)法程序缺乏規(guī)范。如個(gè)別案件送達(dá)回證上受送達(dá)人與收件人不一致，但沒(méi)有任何說(shuō)明；部分當(dāng)事人委托代理人處理的案件，未提取委托代理人的身份證明；個(gè)別案件檢查（勘驗(yàn)）筆錄只有一名執(zhí)法人員簽名或在當(dāng)事人及見(jiàn)證人均不在場(chǎng)的情況下，執(zhí)法人員沒(méi)有按照法律規(guī)定注明情況并簽字；部分案件調(diào)查取證時(shí)間超過(guò)法定30日，但沒(méi)有依法辦理延長(zhǎng)調(diào)查取證期限的手續(xù)。行政執(zhí)法程序瑕疵可能會(huì)導(dǎo)致行政處罰決定的不合法，造成原行政處罰決定的變更或者撤銷，抑或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的訴訟敗訴。

（4）集體討論形同虛設(shè)。行政處罰案件中集體討論并不是必要環(huán)節(jié)，只發(fā)生在案情重大或者情節(jié)復(fù)雜的案件中，且行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要采取集體討論方式的時(shí)候。集體討論方式不僅可以發(fā)揮群策群力的作用，而且有效的限制了執(zhí)法機(jī)關(guān)的隨意執(zhí)法。但是，在實(shí)際工作中，從集體討論的記錄便可看出，多數(shù)集體討論已經(jīng)成為一個(gè)形式，先由辦案人員敘述案情，然后提出初步處罰意見(jiàn)，而其他與會(huì)人員逐一附和，表示贊同。煙草專賣行政執(zhí)法案卷所表現(xiàn)出來(lái)的這種“討而不論”的集體討論，導(dǎo)致集體討論程序失之空泛。

二、煙草專賣行政處罰案卷制作存在問(wèn)題的改進(jìn)方法

1、統(tǒng)一案卷文書(shū)格式

（1）規(guī)范案卷目錄排序。煙草專賣行政處罰案卷的文書(shū)材料是否具有邏輯性，卷宗目錄是否規(guī)范有序，是人們對(duì)整個(gè)卷宗的第一印象。因此，煙草專賣行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)對(duì)卷宗目錄的大致順序制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到提升案卷制作水平的目的。可以按照舉報(bào)材料、立案材料、當(dāng)事人身份材料、證據(jù)材料、當(dāng)事人申辯材料、行政處罰決定書(shū)及送達(dá)文書(shū)這樣一個(gè)基本順序排列。

（2）統(tǒng)一案卷文書(shū)格式。將案卷文書(shū)標(biāo)題和內(nèi)容的字體字號(hào)做成統(tǒng)一模板。假如文書(shū)的標(biāo)題和內(nèi)容的格式始終統(tǒng)一，案卷呈現(xiàn)在查閱者眼前時(shí)就會(huì)簡(jiǎn)潔明了、一目了然。統(tǒng)一文書(shū)的格式，不僅可以使煙草專賣行政執(zhí)法工作更加趨于專業(yè)化，提高執(zhí)法人員的工作效率，還可以避免當(dāng)事人對(duì)行政處罰的公正性和嚴(yán)肅性產(chǎn)生疑惑。

2、規(guī)范案卷文書(shū)內(nèi)容

（1）進(jìn)一步規(guī)范煙草專賣執(zhí)法程序。煙草專賣行政執(zhí)法活動(dòng)的合法性、合理性不但需要實(shí)體保障，還要有程序保障。如果忽略了執(zhí)法程序這一點(diǎn)，依法行政就變成了一紙空文。所以要在嚴(yán)格程序上多下功夫，既要確保執(zhí)法程序的合法、正當(dāng)、規(guī)范，還要進(jìn)一步明確并細(xì)化每一執(zhí)法行為的具體操作流程，加強(qiáng)痕跡化管理和運(yùn)用，建立健全執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。

（2）加強(qiáng)證據(jù)提取的嚴(yán)謹(jǐn)性。證據(jù)是指能夠證明案件真實(shí)性的一切事實(shí)。證據(jù)的提取，一定要遵循合法性、關(guān)聯(lián)性和客觀性這幾項(xiàng)原則。所以，在取證過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致。辦案時(shí)既要確保證據(jù)確鑿，還要保證取證手段合法，要努力形成邏輯清晰、完整、環(huán)環(huán)相扣的證據(jù)鏈條，盡可能使案件固定的證據(jù)能夠相互印證，經(jīng)得起考驗(yàn)。

（3）重新認(rèn)識(shí)集體討論的重要性。個(gè)別案情復(fù)雜的案件在調(diào)查取證階段進(jìn)行案件處理集體討論的方式，但是集體討論是對(duì)重大復(fù)雜案件的集體決策方式，應(yīng)在案件審理決定階段，而不是調(diào)查取證階段，如果進(jìn)行了集體討論這個(gè)程序，就應(yīng)該充分發(fā)揮參會(huì)人員的集體智慧，而不是只單純的進(jìn)行案情陳述和隨聲附和。只有真正的做到了集體討論，才能發(fā)揮民主決策和集體智慧的優(yōu)勢(shì)。

（4）提高法律知識(shí)素養(yǎng)，不斷學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)。從目前煙草專賣行政處罰案卷制作中存在的問(wèn)題可以看出，造成案卷制作諸多問(wèn)題的根本原因還是執(zhí)法人員的專業(yè)知識(shí)欠缺。日常工作中，大多數(shù)執(zhí)法人員只是憑借固有的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)法習(xí)慣在進(jìn)行處罰和案卷制作，所以，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)一線執(zhí)法人員和案件辦理人員的執(zhí)法技能培訓(xùn)，并且將法律理論與執(zhí)法實(shí)踐有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將案件辦理和文書(shū)制作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，尤其針對(duì)證據(jù)提取、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、執(zhí)法程序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保不留盲點(diǎn)。此外，還要加強(qiáng)《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)。雖然提升執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)不是一朝一夕的事，但只要有排除萬(wàn)難、積極努力去改善、去嘗試的愿望，我們堅(jiān)信，煙草專賣行政處罰案卷制作一定能達(dá)到科學(xué)、合理、規(guī)范的要求，進(jìn)而有效提升煙草專賣行政管理水平。

【作者簡(jiǎn)介】

張 翔（1984-）男，陜西戶縣人，碩士學(xué)位，目前在西安市煙草專賣局法規(guī)處工作，從事煙草專賣行政處罰案卷的合法性審查及評(píng)查工作.