袁發(fā)強(qiáng)

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航行自由制度與中國(guó)的政策選擇*

袁發(fā)強(qiáng)

〔提要〕“航行自由”在當(dāng)代國(guó)際社會(huì)已經(jīng)發(fā)展成為以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為核心，其他公約和國(guó)際習(xí)慣法為補(bǔ)充的國(guó)際法律制度，體現(xiàn)出從關(guān)注“自由”轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范“航行”的權(quán)利義務(wù)、從強(qiáng)調(diào)航行不受干涉轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)航行權(quán)與沿海國(guó)利益、從國(guó)家間的利益博弈轉(zhuǎn)向博弈與共同治理并存的特點(diǎn)。與此同時(shí)，若干新問題需要國(guó)際立法作出澄清和協(xié)調(diào)，如專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)資源利用開發(fā)及海洋環(huán)境保護(hù)與航行自由的沖突、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)與沿海國(guó)安全利益的沖突等。充分利用航行自由制度，積極參與該制度的后續(xù)國(guó)際立法完善將是中國(guó)適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變后維護(hù)國(guó)家利益的重要途徑。

〔關(guān) 鍵 詞〕航行自由、聯(lián)合國(guó)海洋法公約、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)

*本文為2014年教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“海洋自由航行的國(guó)際法理論與實(shí)踐研究”（批準(zhǔn)號(hào)：14YJA820030）的階段性研究成果。

“航行自由”是國(guó)際法上有關(guān)海上航行的一項(xiàng)重要原則。自《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》[1]在不引起歧義的情況下，下文簡(jiǎn)稱《公約》?！豆s》全文詳見聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站，http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf。生效以來，國(guó)際法上的航行自由制度通過成文國(guó)際立法得以體系化。[1]在《公約》生效以前，“航行自由”只是作為“海洋自由”原則的一項(xiàng)內(nèi)容存在于國(guó)際法中，主要含義為一國(guó)船舶（包括軍事船舶）的航行活動(dòng)只受船旗國(guó)法律管轄，可以自由航行?！豆s》則通過劃分不同海域的法律地位確定不同海域航行活動(dòng)的內(nèi)容范圍。但是，由于《公約》并未全面規(guī)范海上航行活動(dòng)，在個(gè)別領(lǐng)域仍然存在模糊的空間，隨著形勢(shì)的發(fā)展，一些新的爭(zhēng)議不斷出現(xiàn)。近年來，中國(guó)的海上維權(quán)行動(dòng)被美國(guó)等西方國(guó)家攻擊為妨礙航行自由；中國(guó)日益“走出去”，亦需要航行自由制度的維護(hù)。因此，有必要對(duì)航行自由制度和中國(guó)的政策取向進(jìn)行新的審視。

一、當(dāng)代航行自由制度的特點(diǎn)

“航行自由”最早包含在“公海自由”的范疇中。直到1958年的《公海公約》，“航行自由”都是“公海自由”的組成部分。《公海公約》首次明文確定了“公海自由”的法律原則，規(guī)定“公海自由”包括四方面內(nèi)容，“航行自由”被放在第一位。

由于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)的廣泛性，[2]《公約》現(xiàn)有167個(gè)締約國(guó)，有關(guān)數(shù)據(jù)參見http://www.un.org/Depts/los/reference_ files/chronological_lists_of_ratifications.htm。（上網(wǎng)時(shí)間：2015年11月30日）以及個(gè)別海洋強(qiáng)國(guó)雖然沒有加入該公約，但接受該公約創(chuàng)設(shè)的大部分國(guó)際立法（如美國(guó)），可以說，航行自由原則被廣泛接受為國(guó)際海洋法的基本原則。同時(shí)，從海上航行視角看，《公約》不僅規(guī)定了公海的航行問題，而且全面規(guī)范了具有不同法律地位的各種海域中航行的權(quán)利和義務(wù)，因此，“航行自由”在該公約中實(shí)現(xiàn)了從原則落實(shí)到具體制度的轉(zhuǎn)變。在《公約》有關(guān)領(lǐng)海、毗連區(qū)、用于國(guó)際航行的海峽、群島水域、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及公海等各個(gè)部分，都有關(guān)于航行自由的法律規(guī)范，涉及船舶航行的權(quán)利、航道、船旗國(guó)管轄權(quán)、沿海國(guó)管轄權(quán)等諸多事項(xiàng)。從該制度的發(fā)展看，其表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）以《公約》為中心，成文國(guó)際法為主，習(xí)慣國(guó)際法為輔

雖然《公約》全面規(guī)范了海洋航行問題，對(duì)不同海域航行的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，但它并不是唯一調(diào)整海上航行的國(guó)際立法，其他國(guó)際公約也對(duì)航行中的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行著有效的調(diào)整。[1]張小奕：“試論航行自由的歷史演進(jìn)”，《國(guó)際法研究》2014年第4期，第31頁(yè)。實(shí)際上，對(duì)海上航行的法律限制越來越多，即使是在公海上的航行，也越來越受到諸多國(guó)際法律的規(guī)范和限制?？傮w上看，以《公約》為中心，其他與海上航行有關(guān)的國(guó)際公約相應(yīng)展開有關(guān)航行權(quán)利、義務(wù)方面的規(guī)制，“航行自由”在國(guó)際法中已經(jīng)形成一個(gè)制度體系。除《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》全面規(guī)范各類海域的航行之外，其他國(guó)際公約，如1969年《國(guó)際干預(yù)公海油污事件公約》、1972年國(guó)際海事組織（IMO）制定的《國(guó)際海上避碰規(guī)則公約》、1973年《國(guó)際防止船舶造成污染公約》、1988年《制止危及海上航行安全非法行為公約》等，都從不同方面對(duì)船舶航行進(jìn)行了規(guī)范和限制，也是航行自由法律制度的組成部分。

當(dāng)然，有關(guān)航行自由的國(guó)際法律并沒有因《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和其他公約的通過而完全成文化。例如，有關(guān)軍事船舶和政府公務(wù)船舶在公海上的活動(dòng)，《公約》里規(guī)定得比較原則和籠統(tǒng)。這一方面是由于在國(guó)際立法討論時(shí)存在多方利益博弈，[2]Dale Stephens,“The Legal Efficacy of Freedom of Navigation Assertions,”International Law Studies,Vol.80,pp.239-240.另一方面，國(guó)際條約只對(duì)締約國(guó)有約束力，這就為習(xí)慣國(guó)際法繼續(xù)發(fā)揮作用保留了空間。不過，習(xí)慣國(guó)際法的發(fā)展變化是緩慢的，其內(nèi)容的形成需要國(guó)際社會(huì)反復(fù)實(shí)踐才能確認(rèn)，同時(shí)內(nèi)容的改變也極其艱難。除非國(guó)際立法的條文明確改變了某一習(xí)慣，該習(xí)慣的效力就仍然保留。[3][英]詹寧斯?瓦茨修訂：《奧本海國(guó)際法》（第9版，第1卷第1分冊(cè)），王鐵崖等譯，中國(guó)大百科全書出版社，1995年，第15頁(yè)。國(guó)際法院在審理有關(guān)案件時(shí)，也總是會(huì)在國(guó)際條約和國(guó)際習(xí)慣中尋求平衡，引用國(guó)際習(xí)慣解釋國(guó)際立法條文的含義，確立國(guó)際條約的效力邊界。[4][英]勞特派特修訂：《奧本海國(guó)際法》（第8版，上卷第1分冊(cè)），王鐵崖、陳體強(qiáng)譯，商務(wù)印書館，1981年，第18頁(yè)。

在航行自由的制度體系中，對(duì)什么是國(guó)際法中的“航行”，“航行”的主體包括哪些類型的船舶，所有國(guó)際公約都沒有下一個(gè)完整的定義，這就是屬于習(xí)慣國(guó)際法范疇的問題。[5]不論是《公海公約》，還是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，都沒有對(duì)“航行”進(jìn)行法律上的界定。從實(shí)踐角度看，與“航行自由”相關(guān)的海洋其他國(guó)際合法用途包括了各種不為法律明文禁止的海上活動(dòng)，“航行自由”的主體也并不排斥軍事船舶和政府公務(wù)船舶。正因?yàn)槿绱?，在《公約》生效后，有關(guān)習(xí)慣國(guó)際法在航行自由制度中仍然發(fā)揮著重要的輔助作用。

（二）從關(guān)注“自由”到規(guī)范“航行”的權(quán)利義務(wù)

在“航行自由”作為一種理念、一種國(guó)際法思想而存在的時(shí)期，對(duì)“航行自由”的關(guān)注集中在“自由”上，如何航行卻不是重點(diǎn)，這是1958年《公海公約》的缺陷，但也是此后國(guó)際立法規(guī)制的發(fā)展方向。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)航行自由的立法不僅體現(xiàn)在重申航行自由原則，更在于為不同海域的航行都對(duì)應(yīng)地規(guī)定了船舶和沿海國(guó)的權(quán)利與義務(wù)。[1]在《公約》的立法體例中，可以明顯看出這種對(duì)應(yīng)性的立法體例。在不同水域中，船舶的航行權(quán)利與沿海國(guó)的義務(wù)、沿海國(guó)的管理權(quán)力與航行船舶需要遵守的義務(wù)都是對(duì)應(yīng)地規(guī)定在鄰近條文中。例如，對(duì)于船舶在一國(guó)領(lǐng)海的航行，《公約》一方面賦予航行船舶無害通過權(quán)，另一方面又以列舉的方式規(guī)定了外國(guó)船舶在領(lǐng)海內(nèi)不得進(jìn)行的12種活動(dòng)；[2]參見《公約》第19條2款。在規(guī)定沿海國(guó)可就9種事項(xiàng)制定關(guān)于無害通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章同時(shí)，也規(guī)定了沿海國(guó)不應(yīng)妨礙外國(guó)船舶無害通過領(lǐng)海的義務(wù)。[3]《公約》第24條。對(duì)用于國(guó)際航行的海峽、群島水域和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等，《公約》也采取了同樣的立法模式。即便是在公海這個(gè)航行自由度最高的海域，《公約》也采取了對(duì)應(yīng)性立法，規(guī)范航行的權(quán)利與義務(wù)。例如，在規(guī)定船舶受其船旗國(guó)法律管轄的同時(shí)，要求船舶與所懸國(guó)旗國(guó)家之間具有真正的聯(lián)系；[4]《公約》第91條1款。要求船旗國(guó)為保證海上安全而對(duì)所屬船舶進(jìn)行嚴(yán)格管理，并承擔(dān)共同打擊海盜與海上犯罪的義務(wù)。

抽象地談?wù)摗白杂伞保贿^是在強(qiáng)調(diào)“權(quán)利”，但權(quán)利從來都伴隨著義務(wù)。義務(wù)不明確，權(quán)利也就無從談起。越來越多的國(guó)際公約都在明確不同海域的航行義務(wù)，似乎是在限制航行的權(quán)利，其實(shí)是在明確權(quán)利的邊界范圍，界定“航行自由”的內(nèi)涵。從總體上看，根據(jù)《公約》對(duì)不同海域的劃分，航行自由的權(quán)利從公海到領(lǐng)海呈遞減之勢(shì)，義務(wù)的范圍隨之增多。從歷史發(fā)展趨勢(shì)看，對(duì)航行自由的限制性國(guó)際立法內(nèi)容越來越多，但實(shí)際上保護(hù)性立法規(guī)定也在加強(qiáng)。例如，要求沿海國(guó)妥為公布關(guān)于無害通過的法律和規(guī)章、[1]《公約》第21條3款。公布其所知的在其領(lǐng)海內(nèi)危及航行安全的情況、[2]《公約》第24條2款。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建設(shè)人工島嶼并在其周圍設(shè)置安全地帶時(shí)應(yīng)采取適當(dāng)措施確保航行安全等。[3]《公約》第60條4款。

（三）從強(qiáng)調(diào)航行不受干涉轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范航行權(quán)與諸多因素的協(xié)調(diào)

《公海公約》及此前的習(xí)慣國(guó)際法主要強(qiáng)調(diào)航行的“自由”不受沿海國(guó)和其他國(guó)家的干涉與阻礙。此后，諸多新的形勢(shì)和因素對(duì)航行產(chǎn)生了影響，存在一定的內(nèi)在價(jià)值取向沖突。這主要表現(xiàn)為航行權(quán)與經(jīng)濟(jì)資源開發(fā)權(quán)之間的沖突、航行權(quán)與沿海國(guó)安全利益之間的沖突、航行權(quán)與海洋環(huán)境保護(hù)利益之間的沖突等。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)這些可能存在沖突的利益進(jìn)行了協(xié)調(diào)和規(guī)范。

例如，為保障海上航行安全，需要制定避免船舶碰撞的國(guó)際立法；“自由”不應(yīng)包含國(guó)際公認(rèn)的海上違法犯罪活動(dòng)，如海盜犯罪、海上恐怖活動(dòng)等；[4]《公約》第99、100條，另見國(guó)際海事組織1974年通過的《國(guó)際海上人命安全公約》、2002年通過的1974年《國(guó)際海上人命安全公約》附則修正案等。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，沿海國(guó)建設(shè)人工島嶼或規(guī)定漁區(qū)可能會(huì)與航行安全發(fā)生沖突，需要在航行船舶和沿海國(guó)商業(yè)利用開發(fā)之間取得平衡；[5]《公約》第60、62條。航行事故可能造成船舶燃油和所載原油的泄露，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成損害，需要對(duì)船舶安全航行提出更高要求等。[6]例如，1954年《國(guó)際防止海洋油污染公約》、1972年《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》、國(guó)際海事組織通過的1973年《國(guó)際防止船舶造成污染公約》、2001年《燃油污染損害民事責(zé)任國(guó)際公約》、2004年《國(guó)際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》、2009年《國(guó)際安全與無害環(huán)境拆船公約》等。

航行自由的主體也不再籠統(tǒng)包含一切性質(zhì)的船舶。雖然軍事船舶和政府公務(wù)船舶仍然享有管轄豁免，但《公約》在許多條文中都單列了軍艦和其他軍事船舶、政府公務(wù)船舶在航行中應(yīng)盡的義務(wù)。例如，一國(guó)軍艦在無害通過另一國(guó)領(lǐng)海時(shí)，不得對(duì)沿海國(guó)的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，不得以任何種類的武器進(jìn)行任何操練或演習(xí)，不得出于任何目的搜集情報(bào)使沿海國(guó)的防務(wù)或安全受損害；[1]《公約》第19條2款。潛水艇和其他潛水器須在海面上航行并展示其旗幟。[2]《公約》第20條。隨著軍事技術(shù)的發(fā)展，在一國(guó)領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，外國(guó)軍事船舶同樣可以展示武力，對(duì)沿海國(guó)的主權(quán)安全產(chǎn)生威脅。因此，圍繞軍事船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行與活動(dòng)是否享有完全的自由，海洋強(qiáng)權(quán)國(guó)家與沿海國(guó)之間存在爭(zhēng)議，而《公約》對(duì)此規(guī)定甚少，這成為今后有關(guān)航行自由國(guó)際法律制度需要進(jìn)一步完善的熱點(diǎn)之一。[3]外國(guó)軍事船舶是否可以在一國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展情報(bào)收集、海洋測(cè)量等活動(dòng)在《公約》中并無明確規(guī)定。各國(guó)學(xué)者分別從習(xí)慣國(guó)際法和海洋法公約的宗旨等不同方面做出了不同的解讀。

（四）從國(guó)家間的利益博弈轉(zhuǎn)向博弈與共同治理并存

雖然國(guó)家間利益博弈仍然是圍繞航行自由國(guó)際規(guī)制的主要因素，但基于人類所共同面臨的環(huán)境問題，國(guó)際社會(huì)也開始合作立法，謀求海洋航行自由與環(huán)境保護(hù)的平衡。海洋環(huán)境保護(hù)開始成為規(guī)范航行的重要因素，被《公約》提高到人類整體利益的高度，迅速成為國(guó)際海洋法的一條基本原則。[4]《公約》第193條。有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定存在于各種不同法律地位的水域類型中，即使在不屬于任何國(guó)家的公海上，國(guó)際立法也對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了規(guī)范。這些法律和規(guī)章對(duì)航行產(chǎn)生了一定的限制作用。[5]Jeanine B.Womble,“Freedom of Navigation,Environmental Protection,and Compulsory Pilotage in Straits Used for International Navigation,”Naval Law Review,Vol.61,2012,p.134-135.相對(duì)于氣候變化議題上各國(guó)就減排義務(wù)展開的激烈博弈，在海洋環(huán)境保護(hù)與航行的問題上，各國(guó)開展合作、共同治理的色彩更濃厚一些。

在誰也無法完全控制和占有海洋的時(shí)代，航行自由的范圍和界限主要表現(xiàn)為海洋強(qiáng)國(guó)與沿海國(guó)之間的利益博弈，公?；咎幱跓o法律規(guī)范調(diào)節(jié)的“自由”狀態(tài)。隨著專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的確立，嚴(yán)格意義上的公海范圍大幅度縮小。全球氣候變化與海洋環(huán)境災(zāi)難要求各國(guó)采取協(xié)調(diào)行動(dòng)，而國(guó)際海上恐怖主義活動(dòng)和其他犯罪活動(dòng)更要求國(guó)際社會(huì)統(tǒng)一管理海上航行。“海洋共同治理”的理念成為新的驅(qū)動(dòng)力，促進(jìn)航行活動(dòng)國(guó)際立法的發(fā)展。[1]William T.Burke,“State Practice,New Ocean Uses,and Ocean Governance under UNCLOS,”in Thomas A.Mensah,Ocean Governance: Strategies and Approaches for the 21st Century,1996,p.219.

許多國(guó)際非政府組織在推動(dòng)海洋國(guó)際立法活動(dòng)中發(fā)揮了積極作用。這些不分國(guó)界的組織通過呼吁和行動(dòng)，把民間的呼聲和輿論轉(zhuǎn)化為國(guó)際社會(huì)共同治理的決心。有關(guān)非政府組織，如綠色和平組織、世界自然基金會(huì)和海洋守護(hù)者協(xié)會(huì)，發(fā)揮了重要作用。在限制向海洋傾倒垃圾、規(guī)范核動(dòng)力船舶的使用與限制、為減少船舶碳排放而提高船舶制造與航行標(biāo)準(zhǔn)等方面，都能看到國(guó)際非政府組織的影子。這些非政府組織常常呼吁各國(guó)在國(guó)際立法中開展合作，抑制國(guó)家間利益沖突的烈度。

二、當(dāng)前存在的問題與法律爭(zhēng)議

盡管以《公約》為代表的海上航行法律制度已經(jīng)初步建立起來，但隨著形勢(shì)的發(fā)展，現(xiàn)有國(guó)際立法在規(guī)范航行自由方面仍然存在一些不完善的地方?；蛘哒f，《公約》在協(xié)調(diào)航行權(quán)與其他利益沖突方面還存在模糊區(qū)域。這表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)資源的利用開發(fā)與航行自由

鑒于《公約》規(guī)定沿海國(guó)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的自然資源開發(fā)擁有主權(quán)性權(quán)利，[2]《公約》第56條1款（a）項(xiàng)。當(dāng)沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開發(fā)風(fēng)力發(fā)電、海底石油資源，或設(shè)置漁業(yè)圈養(yǎng)設(shè)施時(shí)，有關(guān)設(shè)施設(shè)備可能對(duì)現(xiàn)有航道及其安全產(chǎn)生消極影響。例如，當(dāng)漁業(yè)養(yǎng)殖場(chǎng)區(qū)域與航道交叉重疊時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過什么措施避免航行安全事故發(fā)生？又如，在海上石油開采區(qū)與航道和漁區(qū)交叉重疊時(shí)，應(yīng)如何劃定石油設(shè)施安全區(qū)和航道、漁區(qū)的界限？[3]Geir Ulfstein,“The Conflict between Petroleum Production,Navigation and Fisheries in International Law,”O(jiān)cean Development and International Law,Vol.19,1988,pp.229-232.

雖然《公約》要求沿海國(guó)在行使權(quán)利時(shí)，應(yīng)“適當(dāng)顧及其他國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)以符合本公約規(guī)定的方式行事”，[1]《公約》第56條2款。但這只是原則性規(guī)定?！豆s》本身并未具體規(guī)定“適當(dāng)顧及其他國(guó)家權(quán)利和義務(wù)”的行為方式和具體程序。例如，沿海國(guó)如何向國(guó)際社會(huì)提前通報(bào)航道附近的漁業(yè)養(yǎng)殖場(chǎng)具體區(qū)域？沿海國(guó)在采取上述方式開發(fā)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的自然資源時(shí)不需要事先取得外國(guó)同意，也不需要向國(guó)際海事組織報(bào)備。沿海國(guó)的開發(fā)利用權(quán)與他國(guó)船舶的航行自由權(quán)在現(xiàn)實(shí)中存在沖突的可能性。

（二）專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)與航行自由

圍繞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)自由，同樣存在嚴(yán)重的分歧。一方面，海洋強(qiáng)國(guó)認(rèn)為，軍事船舶的航行包括在航行自由之中，傳統(tǒng)習(xí)慣國(guó)際法并沒有禁止軍事船舶在公海上的活動(dòng)內(nèi)容與范圍，而且《公約》將“公海航行自由”延伸到專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，且無具體條文限制有關(guān)活動(dòng)，因此外國(guó)軍事船舶在沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行、開展軍事演習(xí)、收集情報(bào)和軍事測(cè)量等都是合法的。[2]John C.Meyer,“The Impact of the Exclusive Economic Zone on Naval Operations,”Naval Law Review,Vol.40,1992,p.241;Stephen Rose,“Naval Activity in the EEZ Troubled Waters Ahead?”Naval Law Review,Vol.39,1990,pp.68-72.另一方面，沿海國(guó)基于國(guó)家主權(quán)與安全考慮，依據(jù)《公約》第88條認(rèn)為，外國(guó)軍事船舶在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)不得違反和平的目的，而軍事演習(xí)、收集情報(bào)和軍事測(cè)量等與和平利用海洋無關(guān)，應(yīng)該事先取得沿海國(guó)同意。[3]Zedalis,“Military Uses of Ocean Space and the Developing International Law of the Sea: An Analysis in the Context of Peacetime ASW,”San Diego Law Review,Vol.16,No.3,1975,p.625;Stuart Kaye,“Freedom of Navigation,Surveillance and Security: Legal Issues Surrounding the Collection of Intelligence from beyond the Littoral,”Australian Yearbook of International Law,Vol.24,No.93,2005,pp.100-102.

這種分歧和爭(zhēng)論也反映了當(dāng)前國(guó)際社會(huì)的政治現(xiàn)實(shí)。海洋強(qiáng)國(guó)擁有先進(jìn)的軍事技術(shù)，可以在領(lǐng)海之外對(duì)一國(guó)的獨(dú)立與安全構(gòu)成威脅，例如衛(wèi)星偵察、中遠(yuǎn)程導(dǎo)彈、遠(yuǎn)程大炮等軍事技術(shù)已使傳統(tǒng)的領(lǐng)海屏障無法起到保護(hù)國(guó)家安全作用，沿海國(guó)不得不考慮12海里領(lǐng)海之外的國(guó)家安全利益?！豆s》將公海航行自由延伸到專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)定無法解決現(xiàn)實(shí)的矛盾和沖突。以2014年為例，美國(guó)打著“維護(hù)航行自由”的旗號(hào)挑戰(zhàn)了中國(guó)、印度、厄瓜多爾等18個(gè)國(guó)家和地區(qū)，進(jìn)行軍事測(cè)量和偵察活動(dòng)。[1]U.S.Department of Defense,“Freedom of Navigation: FY 2014 Operational Assertions,”March 23,2015,http://policy.defense.gov/OUSDPOffices/FON.aspx.（上網(wǎng)時(shí)間：2015年11月15日）中國(guó)、印度等國(guó)提出了抗議。

事實(shí)上，由于《公約》承認(rèn)沿海國(guó)享有的各項(xiàng)合法利益，同時(shí)也確認(rèn)了其他國(guó)家航行自由的權(quán)利，但并未給出明確的平衡點(diǎn)，各方常常向利己的一面解讀《公約》。不過，這或許正是《公約》獲得巨大成功的原因之一：照顧到了各國(guó)的關(guān)切，從國(guó)際法上肯定各項(xiàng)權(quán)益。但是，這種做法也留下了模糊空間，導(dǎo)致沿海國(guó)國(guó)防安全利益與他國(guó)航行利益的沖突。[2]袁發(fā)強(qiáng)：“國(guó)家安全視角下的航行自由”，《法學(xué)研究》2015年第3期，第199-200頁(yè)。

（三）海洋環(huán)境保護(hù)與航行自由

同樣基于沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利，沿海國(guó)可能會(huì)為保護(hù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海洋生態(tài)環(huán)境而試圖限制船舶航道、要求強(qiáng)制引航、[3]Daniel Bodansky,“Protecting the Marine Environment from Vessel-Source Pollution: UNCLOS III and Beyond,”Ecology Law Quarterly,Vol.18,No.4,1991,p.738.要求提高航行船舶的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和污染排放標(biāo)準(zhǔn)[4]Chelsea Purvis,“Coastal State Jurisdiction under UNCLOS: The Shen Neng 1 Grounding on the Great Barrier Reef,”Yale Journal of International Law,Vol.36,No.1,2011,p.207等。例如，澳大利亞為了保護(hù)大堡礁的生態(tài)環(huán)境而作出的種種努力，雖然不具有歧視性，但過高的船舶技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)限制發(fā)展中國(guó)家船舶的通過，導(dǎo)致其他國(guó)家對(duì)航行自由的擔(dān)憂，引起了國(guó)際海事組織的關(guān)注。[5]Julian Roberts,“Compulsory Pilotage in International Straits: The Torres Strait PSSA Proposal,”O(jiān)cean Development and International Law,Vol.37,No.1,2006,p.93.航行自由與海洋環(huán)境保護(hù)之間的沖突越來越成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的問題。

遭遇海難事故時(shí)，船舶可以駛往就近海域避難，這在習(xí)慣國(guó)際法中被視為一項(xiàng)合法的權(quán)利。然而，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也使得在發(fā)生海難事故時(shí)，相關(guān)國(guó)家可能會(huì)拒絕因遭遇事故而存在原油或燃油泄漏污染的船舶進(jìn)入本國(guó)港口、港灣或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)避難，[6]Christopher F.Murray,“Any Port in a Storm? The Right of Entry for Reasons of Force Majeure or Distress in the Wake of the Erika and the Castor,”O(jiān)hio State Law Journal,Vol.63,No.5,2002,p.1467.避難權(quán)與環(huán)境保護(hù)之間存在沖突。例如1999年和2002 年，公海遇難油輪“Erika”號(hào)和“Prestige”號(hào)都因未被準(zhǔn)許進(jìn)入沿岸水域避難而最終沉沒，導(dǎo)致國(guó)際獨(dú)立油船船東協(xié)會(huì)（INTERTANKO）與波羅的海國(guó)際航運(yùn)公會(huì)（BIMCO）呼吁達(dá)成全球性協(xié)議，明確遭難船舶應(yīng)該被提供安全的避難所。另一方面，沿海國(guó)則認(rèn)為，在不涉及海上人命安全的情況下，一國(guó)不可能以嚴(yán)重犧牲本國(guó)沿海和港口環(huán)境為代價(jià)準(zhǔn)許遇難油輪進(jìn)入本國(guó)管轄范圍。

一些國(guó)家出于對(duì)核動(dòng)力船舶安全性的懷疑，拒絕該類型船舶進(jìn)入本國(guó)一般商業(yè)港口，或者限制核動(dòng)力船舶通過某段航道。[1]Steven D.Poulin,“Is Freedom of Navigation Reaching Critical Mass for Nuclear Cargoes?”Federal Lawyer,Vol.42,No.16,1995,pp.17-18.船舶所有國(guó)則依據(jù)航行自由,主張?jiān)谘睾?guó)領(lǐng)海內(nèi)的無害通過權(quán)。根據(jù)《公約》第22和23條的規(guī)定，沿海國(guó)可以要求外國(guó)油輪、核動(dòng)力船舶、運(yùn)輸原油和核材料的船舶在通過沿海國(guó)海域時(shí)，只能在規(guī)定的航道中航行。但在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，《公約》并沒有賦予沿海國(guó)拒絕和阻止上述類型船舶通過的權(quán)利?！豆s》僅要求沿海國(guó)在行使管轄權(quán)時(shí)“應(yīng)適當(dāng)顧及其他國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)，并以符合本公約規(guī)定的方式行事”。[2]《公約》第56條2款。這樣就會(huì)產(chǎn)生沿海國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的利益與其他國(guó)家航行利益的沖突。

（四）人類集體安全與航行自由

從習(xí)慣國(guó)際法看，航行船舶在一國(guó)領(lǐng)海外航行，只受船旗國(guó)法律管轄，沒有義務(wù)向船旗國(guó)以外的國(guó)家報(bào)告自己的位置、船員信息與基本貨物信息。然而，不少國(guó)家實(shí)行開放船舶登記制度，“方便旗”船舶能夠?yàn)楹Ｉ喜环ɑ顒?dòng)提供掩護(hù)。在航行自由、船舶只受船旗國(guó)法律管轄的借口下，走私毒品、軍火、非法販運(yùn)偷渡移民等犯罪行為難以得到有效管制。[3]Michael A.Becker,“The Shifting Public Order of the Oceans: Freedom of Navigation and the Interdiction of Ships at Sea,”Harvard International Law Journal,Vol.46,No.1,2005,p.131.

海上犯罪與海上恐怖活動(dòng)的影響不再局限于個(gè)別地區(qū)或國(guó)家。例如，索馬里海盜引起國(guó)際社會(huì)的重視，多國(guó)派遣軍艦參與該地區(qū)海上安全維護(hù)活動(dòng)，但目前各國(guó)以保護(hù)本國(guó)商船為主，還沒有形成集體機(jī)制。《公約》本身并沒有賦予他國(guó)進(jìn)入一國(guó)領(lǐng)海打擊海盜的權(quán)利，基于聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議和索馬里政府公開表態(tài)同意，各國(guó)才得以在索馬里海域開展行動(dòng)。馬六甲海峽的海盜情況同樣猖獗。周邊國(guó)家雖然自身能力有限，卻又以維護(hù)國(guó)家主權(quán)的名義不同意國(guó)際社會(huì)直接介入。在該地區(qū)，保護(hù)航行自由與維護(hù)國(guó)家主權(quán)之間存在利益沖突。

美國(guó)出于自身反恐的需要，不僅加強(qiáng)了對(duì)沿海航運(yùn)船舶的監(jiān)測(cè)，而且要求在12海里領(lǐng)海外駛向美國(guó)港口的船只提供海域位置信息。[1]2005年，美國(guó)公布了《海洋安全國(guó)家戰(zhàn)略》，主張“阻止任何可能威脅美國(guó)或其航運(yùn)海域的人或物是一項(xiàng)必要的安全措施”。參見“The National Strategy for Maritime Security,”September 2005,http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/homeland/maritime-security.html.（上網(wǎng)時(shí)間：2015年9月27日）美國(guó)還與國(guó)際海事組織加強(qiáng)合作，試圖推廣使用船載遠(yuǎn)程識(shí)別和跟蹤（LRIT）系統(tǒng)。澳大利亞似乎走得更遠(yuǎn)。2005年，澳大利亞推出了海事識(shí)別制度（Australian Maritime Identification System，簡(jiǎn)稱AMIS），要求駛往澳大利亞港口的船舶在距離該國(guó)海岸線1000海里處或48小時(shí)航程時(shí)主動(dòng)提供船籍、船員、貨物、?？扛劭诘刃畔?；經(jīng)過澳大利亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或其領(lǐng)海的船舶需在距離該國(guó)海岸線500海里或24小時(shí)航程處自愿提供相關(guān)航程信息以備查驗(yàn)。[2]王海波：“澳大利亞海事識(shí)別制度：法律視角及其前景”，《學(xué)術(shù)界》2009年第1期，第292-293頁(yè)。這種要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《公約》的規(guī)定，“公海自由”正被以“反恐”與“國(guó)家安全”為由而頒布的國(guó)內(nèi)法侵蝕。

一些國(guó)家擔(dān)心，這可能影響其他國(guó)家的航行自由，成為大國(guó)干涉或阻止個(gè)別國(guó)家海上貿(mào)易的借口。[3]Jason M.Krajewski,“Out of Sight,Out of Mind? A Case for Long Range Identification and Tracking of Vessels on the High Seas,”Naval Law Review,Vol.56,2008,p.219.它們質(zhì)疑，國(guó)際海事組織是否有權(quán)發(fā)布強(qiáng)制性規(guī)定，要求所有商船配備識(shí)別設(shè)備？這是否會(huì)危及船旗國(guó)的安全利益？對(duì)于不配合的船舶，一國(guó)是否可以在公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)以此為借口隨意行使登臨檢查權(quán)？集體安全保障應(yīng)當(dāng)如何行使才不會(huì)被海洋強(qiáng)國(guó)用作阻礙他國(guó)船舶航行自由的工具？這些問題都是《公約》沒有明文規(guī)定的，存在一國(guó)安全利益與他國(guó)安全利益的沖突，以及一國(guó)安全利益與他國(guó)航行自由利益的沖突。

（五）沿海國(guó)管轄權(quán)與北極水域的航行自由

全球變暖的一個(gè)結(jié)果是，靠近俄羅斯和加拿大領(lǐng)海附近的北極海域正在成為一條“北方航線”，具有現(xiàn)實(shí)的航行價(jià)值。通過北極航道進(jìn)行亞洲和歐洲之間、亞洲和北美洲之間的商業(yè)運(yùn)輸，不僅可以縮短幾千海里的路程，更可以節(jié)省燃油。不過，受地理?xiàng)l件限制，可航水域常常過于靠近北極附近的國(guó)家領(lǐng)土，甚至在部分地區(qū)需要通過領(lǐng)海。[1]R.R.Roth,“Sovereignty and Jurisdiction over Arctic Waters,”Alberta Law Review,Vol.28,No.4,1990,p.865.在這種情況下，沿海國(guó)可能基于擴(kuò)張的主權(quán)要求而對(duì)商業(yè)航行施以不合理的限制，并以國(guó)家安全利益為由禁止外國(guó)軍事船舶的通過。[2]R.R.Churchill and A.V.Lowe,The Law of the Sea,2nd ed.,Manchester University Press,1988,p.83.另外，外國(guó)油輪和核動(dòng)力商船的航行也引起沿海國(guó)對(duì)本國(guó)海洋環(huán)境的擔(dān)憂，沿海國(guó)可能會(huì)基于現(xiàn)實(shí)的環(huán)保利益而拒絕或施加高標(biāo)準(zhǔn)的航行限制，[3]例如，加拿大聯(lián)邦政府于1970年通過了《北極水域污染防治法案》（Arctic Waters Pollution Prevention Act，簡(jiǎn)稱AWPPA）。根據(jù)該法案，加拿大政府建立了航運(yùn)安全區(qū)（shipping safety control zones）。該法案的第12條規(guī)定了可航行于北極水域的船舶標(biāo)準(zhǔn)，涉及船體和油箱的設(shè)計(jì)和建造、導(dǎo)航設(shè)備的建造標(biāo)準(zhǔn)、船員資格條件等。參見Schedules V,VI and VII,Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations,C.R.C.,c.353.甚至要求強(qiáng)制引航。[4]20世紀(jì)80年代，蘇聯(lián)曾頒布法律要求通過其北極水域的船舶必須接受強(qiáng)制引航。國(guó)際海事組織已經(jīng)就澳大利亞大堡礁海域的環(huán)境保護(hù)設(shè)立了自愿引航制度，但沿海國(guó)是否有權(quán)要求強(qiáng)制引航仍然是一個(gè)爭(zhēng)論話題。

維護(hù)北極航道的自由航行對(duì)于非北極周邊國(guó)家同樣具有重要的商業(yè)和國(guó)家安全利益。從北極特殊的航行條件看，北極周邊國(guó)家當(dāng)然具有比一般沿海國(guó)更強(qiáng)烈的管轄利益，也有更實(shí)際的控制權(quán)，《公約》的規(guī)定恐難以直接推廣到北極地區(qū)。北極地區(qū)的航行或許需要制定一套特別的航行規(guī)則，在沿海國(guó)利益和航行國(guó)利益之間重新平衡。[5]這并非是要拋棄《公約》，而是要以《公約》的法律制度為基礎(chǔ)，結(jié)合北極地區(qū)特殊的氣候條件和地理特征，以及北極沿海國(guó)與其他航運(yùn)國(guó)利益的平衡，設(shè)計(jì)出有別于一般海洋航道的航行規(guī)則和條件。事實(shí)上，國(guó)際海事組織也正在加緊制定《極地水域船舶航行安全規(guī)則》。

三、中國(guó)的政策選擇

過去，中國(guó)維護(hù)海洋主權(quán)能力有限，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)在陸地，因此在參與國(guó)際海洋法制建設(shè)的過程中，利益和視角的焦點(diǎn)放在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)益保障方面。與上述背景相適應(yīng)，中國(guó)有關(guān)海洋航行的法制規(guī)范工作主要集中在領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，法學(xué)界的研究重點(diǎn)也放在避免外國(guó)干涉的問題上，從國(guó)際海洋法制中尋找依據(jù)以維護(hù)國(guó)家利益不受侵犯。隨著中國(guó)實(shí)行“走出去”的發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)海洋的依賴程度不斷加深，不論是遠(yuǎn)洋貿(mào)易和能源通道都亟需獲得切實(shí)保障。與此同時(shí)，中國(guó)近海防御能力得到很大改觀。從發(fā)展的眼光看，對(duì)待航行自由問題，中國(guó)應(yīng)當(dāng)更具有前瞻性，尤其要注意保持維護(hù)海洋權(quán)益和保護(hù)海外利益的有機(jī)統(tǒng)一。

（一）領(lǐng)土主權(quán)維護(hù)與航行自由

近年來，美國(guó)打著“維護(hù)航行自由”的旗號(hào)，插手中國(guó)與菲律賓、越南等國(guó)的南海島礁主權(quán)爭(zhēng)端。2015年下半年以來，美國(guó)多次派遣軍用艦機(jī)硬闖中國(guó)南海島礁鄰近海、空域，對(duì)中國(guó)島礁及島上人員安全構(gòu)成威脅。其實(shí)，美國(guó)政府所主張的“航行自由”不過是美國(guó)軍用艦機(jī)在他國(guó)近海肆意收集情報(bào)、以軍事演習(xí)恐嚇?biāo)麌?guó)的自由，[1]曲升：“美國(guó)‘航行自由計(jì)劃’初探”，《美國(guó)研究》2013年第1期，第114頁(yè)。與國(guó)際法中的航行自由制度不存在內(nèi)在聯(lián)系。事實(shí)上，民用船舶在南海地區(qū)的航行活動(dòng)不會(huì)受到中國(guó)限制，至于在中國(guó)管轄海域非法捕撈、開發(fā)利用資源的行為則另當(dāng)別論。即使是外國(guó)軍事船舶，只要遵守中國(guó)相關(guān)法律，中國(guó)也并未阻止其正常通行。目前，針對(duì)《公約》所規(guī)定的領(lǐng)海無害通過權(quán)，中國(guó)及其他一些國(guó)家主張需要事先征得沿海國(guó)同意。因此，在維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)與安全利益問題上，一方面應(yīng)毫不猶豫堅(jiān)守底線，反擊任何打著“航行自由”幌子行侵犯中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)之實(shí)的行為，另一方面要注意在維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)過程中，切實(shí)維護(hù)外國(guó)船舶在法律許可范圍內(nèi)的航行自由，避免不合規(guī)范地?cái)U(kuò)大海域管轄權(quán)影響正常的航行自由。

（二）重新審視專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行法律規(guī)制

在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，沿海國(guó)在自然資源利用和環(huán)境保護(hù)方面享有主權(quán)權(quán)利。因此，中國(guó)應(yīng)加大這方面的國(guó)內(nèi)立法活動(dòng)，這既能充分體現(xiàn)主權(quán)，又能為經(jīng)濟(jì)開發(fā)和環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造有利的法制環(huán)境，促進(jìn)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的充分利用。同時(shí)也應(yīng)看到，《公約》對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事船舶航行并無具體限制性規(guī)定，過于強(qiáng)調(diào)禁止外國(guó)軍事船舶不得在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事軍事測(cè)量和情報(bào)收集活動(dòng)，并不能從根本上杜絕此類事件的發(fā)生。[1]關(guān)于外國(guó)軍事船舶和飛機(jī)能否在沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事軍事測(cè)量和情報(bào)收集活動(dòng)，中國(guó)過去的研究一概主張這不符合《公約》有關(guān)“和平利用海洋”的宗旨和目的。隨著中國(guó)軍艦開始“走出去”，特別是在2014年美國(guó)主導(dǎo)的環(huán)太平洋軍事演習(xí)中，中國(guó)除參與軍演外，還派遣了軍事船舶在夏威夷演習(xí)海域附近觀測(cè)，對(duì)于這個(gè)問題的觀點(diǎn)可能需要重新調(diào)整，以適應(yīng)中國(guó)海外航行安全的需要。因此，中國(guó)不必籠統(tǒng)地反對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的外國(guó)軍事活動(dòng)，而應(yīng)該以外國(guó)軍事船舶在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)是否危害中國(guó)國(guó)防安全為考量因素，采取恰當(dāng)、與外國(guó)軍事活動(dòng)危害程度成比例的警告和阻止措施，保衛(wèi)國(guó)家安全。

從根本上講，國(guó)家主權(quán)和安全的維護(hù)要靠國(guó)家海上軍事力量的強(qiáng)大，他國(guó)顧及中國(guó)軍事實(shí)力的對(duì)抗而減少或放棄在中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的偵察和軍事測(cè)量活動(dòng)。以美國(guó)在中國(guó)南海海域的軍事偵察和測(cè)量活動(dòng)為例，美國(guó)在擁有衛(wèi)星高空偵察技術(shù)的情況下，在南海海域進(jìn)行軍事偵察活動(dòng)有些是為了獲得軍事情報(bào)，有些則是為了挑釁中國(guó)反對(duì)外國(guó)可以在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)從事軍事偵察和測(cè)量活動(dòng)的主張。因此，對(duì)兩者有必要區(qū)別對(duì)待。借口“航行自由”的挑釁活動(dòng)，是美國(guó)全球戰(zhàn)略的一部分，并非只針對(duì)中國(guó)，過去也經(jīng)常挑釁與中國(guó)主張相似的印度和其他國(guó)家。[2]2000年，美國(guó)和英國(guó)軍艦在印度專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事軍事測(cè)量活動(dòng)遭到印度政府外交抗議。不過，為配合“重返亞洲”戰(zhàn)略，美國(guó)海空軍明顯加大了在南海的現(xiàn)實(shí)軍事存在。

當(dāng)外國(guó)軍事船舶的挑釁性偵察活動(dòng)有害于中國(guó)國(guó)防安全時(shí)，中國(guó)軍事力量當(dāng)然有權(quán)采取阻止措施。[3]鄒立剛：“論國(guó)家對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外國(guó)平時(shí)軍事活動(dòng)的規(guī)制權(quán)”，《中國(guó)法學(xué)》2012年第6期，第53-54頁(yè)。這也是《公約》和一般習(xí)慣國(guó)際法所允許或無明文禁止的。例如，美國(guó)軍事船舶和飛機(jī)在中國(guó)海南潛艇基地附近進(jìn)行偵察和情報(bào)收集活動(dòng)危害到中國(guó)國(guó)防軍事安全，中國(guó)采取阻止措施是符合國(guó)際法的，因?yàn)檫@種活動(dòng)是危害沿海國(guó)安全和利益的行動(dòng)，也是不符合和平目的的海洋用途。同時(shí)，中國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)阻止行動(dòng)和措施的法律問題研究。[4]不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地將阻止措施和行動(dòng)歸類到國(guó)際法上的“自衛(wèi)”，然后以自衛(wèi)需以面臨武力威脅為前提條件而自我限制。這是中國(guó)國(guó)際法學(xué)者應(yīng)當(dāng)特別注意避免的。

隨著中國(guó)海軍從近海走向遠(yuǎn)洋實(shí)力的增強(qiáng)，軍事船舶也需要加大遠(yuǎn)距離的航行活動(dòng)。中國(guó)海軍已經(jīng)開始出現(xiàn)在阿留申群島、夏威夷、日本宮古海峽等用于國(guó)際航行的海峽或外國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。為了軍艦自身安全航行需要，中國(guó)軍事船舶也需要收集水下航道信息。這并沒有構(gòu)成對(duì)沿海國(guó)的軍事威脅，也未遭到外國(guó)的反對(duì)和抗議。[1]2014年8月，中國(guó)軍艦在美國(guó)夏威夷附近航行時(shí)，美國(guó)國(guó)防部就認(rèn)為中國(guó)的航行活動(dòng)符合國(guó)際法。另外，中國(guó)海軍在索馬里海域附近保護(hù)本國(guó)商船的行動(dòng)，也牽涉到外國(guó)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和用于國(guó)際航行海峽的航行通過問題。應(yīng)該看到的是，外國(guó)軍事船舶在一國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)并不總是危害沿海國(guó)國(guó)防安全。這取決于軍事活動(dòng)所針對(duì)的對(duì)象、所要達(dá)到的目的，以及軍事活動(dòng)的內(nèi)容等多方面因素。

中美海軍艦艇在亞丁灣舉行聯(lián)合反海盜演練

（三）重視對(duì)和平時(shí)期海上軍事活動(dòng)的國(guó)際法保障研究

要實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，就要放棄部分傳統(tǒng)保守的國(guó)際法認(rèn)識(shí)。雖然《公約》提出了將海洋用于和平的目的，但這并不完全排斥海上軍事活動(dòng)。[2]袁發(fā)強(qiáng)：“對(duì)航行自由，中國(guó)可持更開放立場(chǎng)”，《社會(huì)觀察》2015年第9期，第13頁(yè)?？陀^上看，海上軍事活動(dòng)也會(huì)增強(qiáng)海上和平，關(guān)鍵在于中國(guó)自己要加強(qiáng)利用海上軍事力量參與維護(hù)海洋和平的行動(dòng)，例如打擊海盜和恐怖主義活動(dòng)、參與大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散問題的檢查。為此，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)和平時(shí)期海上軍事活動(dòng)的法律問題研究，參照國(guó)外軍事活動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為本國(guó)軍事活動(dòng)提供規(guī)范性意見。

例如，對(duì)于美國(guó)的“防擴(kuò)散安全倡議”（PSI），應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)研究在聯(lián)合國(guó)體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)防擴(kuò)散安全的可能性，堅(jiān)決反對(duì)可能違反《公約》的單邊強(qiáng)制措施；堅(jiān)持國(guó)際社會(huì)合作與共同行動(dòng)原則，倡導(dǎo)建立聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)的合作機(jī)構(gòu)；實(shí)現(xiàn)情報(bào)共享和行動(dòng)授權(quán)機(jī)制，反對(duì)濫用登臨檢查權(quán)和打擊措施，以及妨礙自由航行和貿(mào)易的不當(dāng)措施和行為。[1]2004年，中國(guó)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)表決中，對(duì)防擴(kuò)散決議投了贊成票。圍繞美國(guó)的“防擴(kuò)散安全倡議”，中國(guó)國(guó)內(nèi)存在不同的學(xué)術(shù)主張。有的認(rèn)為不宜加入，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有條件加入。參見顧國(guó)良：“美國(guó)‘防擴(kuò)散安全倡議’評(píng)析”，《美國(guó)研究》2004年第3期，第38-43頁(yè)；余民才：“對(duì)我國(guó)關(guān)于《防擴(kuò)散安全倡議》立場(chǎng)之重新審視”，《法商研究》2009年第6期，第52-56頁(yè)。

（四）積極主張北極地區(qū)的航行自由

中國(guó)雖然對(duì)北極地區(qū)無主權(quán)主張，但北極航道對(duì)于中國(guó)未來保障海上通道安全具有重要意義。2015年7月1日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》即將“極地安全”上升到了國(guó)家安全的層面。[2]《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第32條規(guī)定：“國(guó)家堅(jiān)持和平探索和利用外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地，增強(qiáng)安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開發(fā)利用的能力，加強(qiáng)國(guó)際合作，維護(hù)我國(guó)在外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地的活動(dòng)、資產(chǎn)和其他利益的安全。”北極地區(qū)對(duì)于中國(guó)不僅具有安全上的利益，也具有重要的交通通道利益。[3]王丹、李振福、張燕：“北方航道開通對(duì)我國(guó)航運(yùn)業(yè)發(fā)展的影響”，《中國(guó)海事》2014年第1期，第141-150頁(yè)；鄒支強(qiáng)：“北極航道對(duì)全球能源貿(mào)易格局的影響”，《南京政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期，第75-77頁(yè)。在成為北極理事會(huì)正式觀察員之后，中國(guó)應(yīng)當(dāng)利用這個(gè)平臺(tái)提出符合本國(guó)對(duì)外政策的法律立場(chǎng)，積極參與北極航道有關(guān)航行法律制度的立法活動(dòng)。

中國(guó)應(yīng)依《公約》規(guī)定，否定個(gè)別國(guó)家過分寬泛地主張相關(guān)海域的管轄權(quán)，提倡航行自由。這涉及到北極沿海國(guó)家領(lǐng)?；€的劃法、內(nèi)水的定位、有關(guān)島嶼與大陸之間的海峽是否構(gòu)成用于國(guó)際航行的海峽等。[4]賈宇：“北極地區(qū)領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益爭(zhēng)端探析”，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第1期，第7頁(yè)。由于不同法律性質(zhì)的水域決定了航行自由的權(quán)利范圍，因此這些問題與國(guó)際社會(huì)的航行利益密切相關(guān)。

同時(shí)，在北極地區(qū)，應(yīng)當(dāng)主張借鑒南極地區(qū)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)和《南極條約》中的積極成果，對(duì)待北極地區(qū)的軍事航行主張有別于一般公海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行規(guī)則，以回應(yīng)北極地區(qū)國(guó)家對(duì)國(guó)家安全利益的擔(dān)憂。

此外，要積極倡導(dǎo)對(duì)普通商船航行自由的支持，避免沿海國(guó)以安全和環(huán)保為借口的過分控制。[1]如前所述，加拿大和原蘇聯(lián)都以環(huán)境保護(hù)的名義出臺(tái)了有關(guān)北極地區(qū)航行的一些限制性條件。雖然《公約》要求沿海國(guó)的環(huán)境保護(hù)措施不得歧視，但這些限制性條件中所隱含的技術(shù)性要求實(shí)質(zhì)上可能會(huì)妨礙北極航線的商業(yè)航行。另外，由于北極地區(qū)航道的氣候條件限制，部分航段可能需要穿越這些北極地區(qū)國(guó)家的領(lǐng)海，為此有必要堅(jiān)持和捍衛(wèi)無害通過的航行權(quán)。過高的船舶建造技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制引航可能會(huì)形成技術(shù)壁壘，妨礙一般國(guó)家商船參與北極航行。

（五）應(yīng)對(duì)氣候變化和海洋環(huán)境保護(hù)措施對(duì)航行自由的影響

在國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)心氣候變化的形勢(shì)下，國(guó)際社會(huì)開始尋求降低船舶碳排放對(duì)環(huán)境的影響。[2]2011年，國(guó)際海事組織海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)通過了以強(qiáng)制性技術(shù)和業(yè)務(wù)措施減少航運(yùn)業(yè)溫室氣體排放量的法案，該法案適用于所有總噸位在400噸及以上的船舶。這些措施的實(shí)施使得新船能效設(shè)計(jì)指數(shù)（EEDI）成為硬性規(guī)定，對(duì)新船設(shè)計(jì)提出了更高的排放要求。但是，西方一些在船舶建造技術(shù)方面占優(yōu)勢(shì)的國(guó)家以減少船舶燃油排放污染為借口，企圖單方面限制過往船舶經(jīng)停該國(guó)港口，對(duì)航行自由施加了不合理的限制。某些國(guó)家單方面限制進(jìn)出港口的船舶類型，以是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)作為允許進(jìn)出港口的條件，嚴(yán)重妨礙了中國(guó)商船的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，構(gòu)成妨礙自由競(jìng)爭(zhēng)的技術(shù)壁壘和環(huán)保壁壘。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)聯(lián)合其他發(fā)展中國(guó)家，共同反對(duì)單方面限制航行自由的國(guó)內(nèi)和區(qū)域立法，主張通過有關(guān)國(guó)際組織，根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則制定恰當(dāng)?shù)呐欧艠?biāo)準(zhǔn)。[3]中國(guó)、沙特阿拉伯、南非等新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)2011年國(guó)際海事組織關(guān)于新船能源效率的法案投了反對(duì)票，要求給予發(fā)展中國(guó)家6年的寬限期。參見“IMO通過新船能源效率指標(biāo)，減低船舶碳排放”，2011年7月18日，http://www.100allin.com/news/1/2/51114.html。（上網(wǎng)時(shí)間：2015年8月3日）

同時(shí)，隨著海洋生物資源和多樣性保護(hù)的發(fā)展，國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)了劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)的呼聲。[4]例如，澳大利亞要求將大堡礁保護(hù)區(qū)延伸到珊瑚海海域。這種呼聲有一定的現(xiàn)實(shí)合理性，但如同上述限制船舶污染的情形一樣，不恰當(dāng)和不合理的海洋生物保護(hù)區(qū)，以及對(duì)船舶類型和航行條件的不合理限制，也會(huì)對(duì)中國(guó)商業(yè)航行造成不利影響。如何消除不利影響，并積極參與國(guó)際環(huán)境保護(hù)，需要中國(guó)更多地參與國(guó)際組織立法活動(dòng)，反對(duì)沿海國(guó)采取單方面措施妨礙和限制航行自由。

四、結(jié)語

航行自由制度在成為一個(gè)國(guó)際成文立法的過程中，已經(jīng)基本建立了框架體系，但航行自由與其他國(guó)際法制度之間的協(xié)調(diào)與銜接卻未必完全解決。同時(shí)，隨著國(guó)際社會(huì)日益成為“地球村”，新發(fā)生的問題也驅(qū)使各國(guó)在維護(hù)航行自由方面表現(xiàn)出多元的價(jià)值追求和利益主張。這些價(jià)值追求和利益主張的交互作用又推動(dòng)海上航行法律制度不斷變化和發(fā)展。

航行自由法律制度的主體、范圍和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容都已經(jīng)悄然發(fā)生了重大變化。主體上，普通商船與軍事船舶、公務(wù)船舶在“自由”的內(nèi)涵方面差異越來越大；范圍上，“自由”的地理范圍隨著不同海域法律制度的形成而逐漸減?。粌?nèi)容上，沿海國(guó)對(duì)周邊海域的管理權(quán)限越來越大，國(guó)際社會(huì)共同規(guī)范航行權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容越來越多。航行自由制度正顯現(xiàn)出體系化特征，成為海洋法中一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域。同時(shí)，航行自由與海洋資源開發(fā)利用、國(guó)家主權(quán)與安全、海洋環(huán)境保護(hù)和國(guó)際和平之間的協(xié)調(diào)將成為今后相關(guān)國(guó)際立法的重心。區(qū)分普通商業(yè)航行與軍事活動(dòng)分別明確立法將是未來國(guó)際立法的任務(wù)和趨勢(shì)。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)力增強(qiáng)，國(guó)家利益的重心不再局限于以陸地為中心的近海。中國(guó)對(duì)待航行自由法律制度的態(tài)度也應(yīng)當(dāng)有所轉(zhuǎn)變，因應(yīng)維護(hù)國(guó)家整體利益格局的變化而適時(shí)跟進(jìn)。中國(guó)應(yīng)綜合考慮國(guó)家領(lǐng)土安全、經(jīng)濟(jì)安全和環(huán)境安全因素，建立與國(guó)家整體安全觀相適應(yīng)的航行自由法律立場(chǎng)，[1]袁發(fā)強(qiáng)：“國(guó)家安全視角下的航行自由”，《法學(xué)研究》2015年第3期，第195頁(yè)。豐富航行自由制度的內(nèi)容，明確相應(yīng)的責(zé)任義務(wù)。

【完稿日期：2016-2-17】

【責(zé)任編輯：吳劭杰】

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2016）2期0082-18

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔中圖分類號(hào)〕DF935

〔作者簡(jiǎn)介〕袁發(fā)強(qiáng)，華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院教授