曹　　鎏

美國傳統(tǒng)問責機制探析

曹鎏*

內(nèi)容提要：選舉、司法審查以及總統(tǒng)免職權構成美國聯(lián)邦層面最為傳統(tǒng)的問責機制，本文旨在于對這三種最具美國本土特色的問責機制從其產(chǎn)生與發(fā)展，特別是從問責視角下對其功能的全面、深入解析與詮釋，以期盡可能地展現(xiàn)美國人民在探索有關政府的可問責性過程中所付出的努力與貢獻。

美國問責機制選舉司法審查

所謂傳統(tǒng)問責機制，是指從美國憲法制定之日起就存在的問責機制。盡管美國問責機制在經(jīng)歷一次又一次的合法性危機基礎上不斷繁衍，傳統(tǒng)問責機制仍然在問責體系中占有非常重要的位置，其在確保美國政府的可問責性方面具有不可替代的地位和作用。事實上，每一種傳統(tǒng)問責機制，基于其獨特的優(yōu)勢，均長期地在各自視闕范圍內(nèi)發(fā)揮著一定的問責功能。本文旨在于通過對包括選舉、司法審查以及總統(tǒng)免職權這三種在聯(lián)邦層面最具美國本土特色的傳統(tǒng)問責機制的梳理與解析，以期能夠盡可能地展現(xiàn)美國人民在探索有關政府的可問責性過程中所付出的努力與貢獻。

一、選舉

在現(xiàn)代民主社會中，選舉被認為是能夠將政府與公民直接、有效連接起來的必不可少的紐帶與橋梁。作為在選舉方面最具悠久歷史傳統(tǒng)的國家之一，美國自1789年憲法施行之日起，歷屆政府的產(chǎn)生與更迭都是在以民眾選舉結果為基礎的前提下完成的。事實上，“選舉構成美國民主憲政歷程最初的100年里最易識別、最為核心的問責機制”。1Michael W.Dowdle，Public accountability designs，dilemmas and experiences，New York，Cambridge University Press，2006，p.7.盡管選舉的問責功能因其自身局限性和不足在實踐中頻頻遭遇挑戰(zhàn)，但選舉所獨具的民主性特質仍然使其具有在美國代議制政體下有助于確保政府對人民負責的不可撼動的重要地位。

（一）選舉的問責功能闡釋

在美國獨特的代議制政體下，選舉構成最為核心的問責機制。選舉實際上涵蓋兩個方面的內(nèi)容：選擇和評價，即選民通過對在任者過去行為的 “回顧式”評價從而做出旨在于影響未來的決定（簡單說來就是決定誰應該成為下一任的執(zhí)政者）?？梢姡谶x舉中，為了獲取連選連任的勝利，在任者必須將其完全地呈現(xiàn)在民眾面前：選舉敦促政府及其官員要對其行為作出解釋和回應，而民眾則因此享有了聽取意見并最終決定其去留的權利。實踐中，選舉所獨具的問責功能的發(fā)揮需要依托以下四個方面的共同作用來實現(xiàn)。

一是選舉的 “問責對象”。選舉的問責對象是指需經(jīng)選舉產(chǎn)生的行政官員和議會議員，對于經(jīng)任命產(chǎn)生的行政官員以及其他類型的非選舉類官員則顯然不在選舉能夠直接約束的范疇之內(nèi)。作為典型的總統(tǒng)制國家，美國獨特的三權分立體制決定了選舉行政官員與議會議員的產(chǎn)生是分開進行的，這無疑相當于賦予了選民分別向前述兩類主體問責的權利。鑒于本文旨在探究聯(lián)邦政府層面的問責問題，故對于需經(jīng)選舉產(chǎn)生的議會議員 （包括聯(lián)邦層面和州層面）以及州層面需經(jīng)選舉產(chǎn)生的州長均不在本文的研究視闕之內(nèi)?？梢姡疚乃接懙穆?lián)邦政府層面的選舉行政官員實為美國總統(tǒng)。

必須說明的是，選舉對總統(tǒng)問責功能的發(fā)揮是有前提條件的：對于第一次參加選舉的總統(tǒng)候選人來說，既然不存在任何 “回顧式”評價所面向的施政行為，自然也就不會涉及問責的效果問題；只有當參與競選的候選人第二次參加選舉、并希望實現(xiàn)連選連任尤其是還要面對來自于黨派壓力或者其他強有力的候選人競爭時，選舉的無形制約才更有可能發(fā)生作用，并敦促其在任職期間盡量做出符合 “公共利益和人民需要”的決策和決定。2CarlesBoix and Susan C.Stokes，The Handbook of Comparative Politics，NewYork：Oxford University Press，2007，p.921.可見，如果沒有參加第二次選舉的現(xiàn)實需要，在任者幾乎不必直接承受問責所要求的向公眾說理的現(xiàn)實壓力，自然也無需面對因選舉失利而受到的制裁。所以，對于已經(jīng)辭職以及退休的總統(tǒng)，或者沒有資格再次參加選舉的總統(tǒng) （比如已經(jīng)連任過一次的總統(tǒng)，根據(jù)美國憲法有關任期的規(guī)定，將無權參加第三者競選），選舉所具有的直接震懾功能對他們來說可能就是相對弱化的。

二是選舉的 “問責主體”。在聯(lián)邦政府系統(tǒng)內(nèi)，因選舉而受到約束的總統(tǒng)負有向具有選民身份的人民負責的義務。事實上，在美國業(yè)已形成的獨特網(wǎng)狀問責機制體系3在美國，問責主體與問責對象之間的關系包括水平與垂直兩種，因此美國學者將這種縱橫交錯的諸種問責機制形象地統(tǒng)稱為網(wǎng)狀問責機制體系，前者是指問責主體與問責對象之間在地位上往往相互獨立、平等，典型如美國議會專門設立的政府問責辦公室 （簡稱為GAO）和議會預算辦公室 （簡稱為CBO），司法審查，行政系統(tǒng)內(nèi)設立的總監(jiān)查長 （簡稱為IG）、倫理道德辦公室 （簡稱為OGE）、監(jiān)察專員 （Obudsmen）以及吹哨子的人 （whistle-blowers）等等，后者是指問責主體與問責對象之間往往具有隸屬關系，典型如本文所論及的選舉、總統(tǒng)免職權等等。內(nèi)，選舉構成唯一一個由公民直接參與、政府直接被 “作為一個整體”的人民而不是通過人民委托的專門性的問責機構或人員而實施的問責機制?？梢姡x舉的問責主體，系指享有選舉人資格、有權直接參與總統(tǒng)選舉的選民。與議員采取直接選舉不同，美國總統(tǒng)選舉實行間接選舉制，即首先由各州選民投票選出本州選舉人 （人數(shù)與本州國會議員人數(shù)相等），再由各州選舉人同時在各州首府投票選舉美國總統(tǒng)。關于選民的選舉資格問題，盡管美國憲法沒有做出明確規(guī)定，而是將其賦予各州自行規(guī)定，但在后來的幾次修正案中，實際上是對選舉資格的要求做出了較為原則性的規(guī)定：比如1870年第十五修正案要求 “合眾國或任何一州不得因種族、膚色或以前的奴隸身份而否認或剝奪合眾國公民的選舉權（關乎種族平等）”；1920年第19修正案要求 “合眾國或任何一州不得因性別而否認或剝奪合眾國公民的選舉權 （婦女權利）”；1964年第二十四修正案 “合眾國或任何一州不得以未交納人頭稅或其他稅款為理由，否認或剝奪合眾國公民在總統(tǒng)或副總統(tǒng)、總統(tǒng)或副總統(tǒng)選舉人或參議員、眾議員的任何初選或其他選舉中的選舉權 （納稅條件取消）”；1971年第二十六修正案 “合眾國或任何一州不得因年齡而否認或剝奪已滿18歲或18歲以上合眾國公民的選舉權”。

三是選舉的 “問責理由”。選舉在本質上構成通過對執(zhí)政者過去行為的 “回顧式”評價從而做出的影響未來的決定，故選舉令參加再選的總統(tǒng)負有對其任期內(nèi)的所有行為向人民負責的義務，正因為如此，再選的結果可以被視作人民 （選民）對總統(tǒng)在上一個任期內(nèi)綜合表現(xiàn)的集體評價?？梢?，任何與總統(tǒng)有關的事件、行為和決定都有可能成為選民們采用的問責理由，尤其是那些極易識別地、并且極易被選民們理解為是與忠誠度和執(zhí)政能力相關的領域，典型地如一些較易獲取客觀證據(jù)支撐的問題，諸如GDP增長、通貨膨脹以及失業(yè)率等等。但太為經(jīng)常的情況下，基于人所固有的趨利避害的本性，再次參加競選的總統(tǒng)是不太可能將其所有行為都充分暴露于陽光之下的，擁有投票權的選民對候選人的德性與能力也幾乎無法達至了如指掌的程度，盡管所有總統(tǒng)選舉運動的影響范圍都非常廣泛，但 “僅僅局限于一些最為基本的問題、實踐中仍然存在著大量的政府行為仍舊處于監(jiān)督的真空地帶的客觀事實，確是我們必須承認與接受的”。4Richard Mulgan，Holding Power to Account：Accountability in Modern Democracies，NewYork：Palgrave Macmillan，2003，p.42.從這個角度來說，選民們投票的結果僅是選民們借助手中的投票權而表達的一個總體意見而已，準確地說，“這個總體意見更多地帶有選民意識形態(tài)上的、偏黨性的思維慣性色彩”。5Bernard Manin，The Principles of Representative Government，New York：Cambridge University Press，1997，p.214.

四是選舉 “如何問責”。四年一次的全國范圍內(nèi)的總統(tǒng)選舉運動為美國代議制政體下有關政治性問題的論辯提供了最為充分和集中的討論期。為了獲得選民們的支持，總統(tǒng)競選人們必須要廣泛使用各種可能的手段以拉近其與普通民眾之間的距離，具體包括到各州作競選旅行、廣泛會見選民、發(fā)表電視演說、進行電視辯論等。當然，選舉運動必然也會得到媒體的廣泛專注，而媒體的加入無疑會令這場轟轟烈烈的政治大討論變得更加精彩紛呈。其實，即使選民們沒有積極地參加具體的論爭過程，不同候選人之間的競爭關系也會促使整個選舉過程中信息披露的程度達至最高。由此，整個選舉的過程涵蓋了問責的兩個重要階段：討論階段以及制裁階段。顯然，為了取得連選連任的勝利，再次參加總統(tǒng)選舉的候選人，一方面必須要將其任職期間的所有行為充分地暴露在陽光之下，廣泛接受公眾質疑并輔之以充分的說理和回應 （討論階段）；另一方面選民們將根據(jù)該候選人的實際表現(xiàn)，做出關涉候選人去留問題的決定 （制裁階段）。但值得一提的是，選舉的結果其實承載的是選民對未來的一種期待，但卻是通過對候選人過去行為的 “回顧式”評價完成的，這種“過去行為影響未來選擇”的內(nèi)在機理，特別是在選民所掌握的信息幾乎無法全面、充分的情況下，即使能夠保持對客觀結果足夠的敏感度，選民選舉的過程必然更多地依靠于意識形態(tài)層面的考量。正如有學者所揭示的，“一個普通的選民，正如我們大多數(shù)人一樣，自然無法具有從當前含混晦澀的現(xiàn)狀中獲取能夠準確預測未來的智識與能力”，6V.O.Key and Milton C.Cummings：The Responsible Electorate：rationality in presidential voting，1936-1960，Cambridge：Belknap Press of Harvard University Press，1966，p.113.“因為意識形態(tài)能夠指引影響未來的想法，而且影響未來的期待又包涵有諸些 ‘回顧式'評價，故候選人能否連選連任就變成一個異常復雜的問題了”。7CarlesBoix and Susan C.Stokes，The Handbook of Comparative Politics，NewYork：Oxford University Press，2007，p.923.

但必須提及的是，鑒于美國發(fā)達的政黨政治對選舉的重要影響，參加競選的候選人所要面對的問責壓力在來自選民的同時，也必然會受到政黨的 “斡旋”與 “調?！薄Ｕ缬袑W者所揭示的，“政黨‘掛名'下的定期選舉 （無論內(nèi)戰(zhàn)還是外戰(zhàn)從未中止過）是美國民主政治的保障，它體現(xiàn)了‘民有'（of the people）和 ‘民治'（by the people）的原則”，8張立平：《美國政黨與選舉政治》，中國社會科學出版社2002年版，導論部分。故為了維護執(zhí)政黨的權威和聲譽，執(zhí)政黨組織體系內(nèi)的某些機構必然也會自覺地擔當起專業(yè)化問責機構的具體職責，與選舉機制一起，從選民利益出發(fā)，以確保執(zhí)政者在任期間能夠切實履行對民負責的基本義務。

（二）選舉問責功能的局限性

作為目前唯一一種由民眾普遍直接參與的問責機制，選舉依靠其所獨具的 “評價與選擇”功能對希冀在連選連任中獲勝的候選人所形成的強有力的監(jiān)督和制約，成為美國代議制政體下問責機制體系中最為核心的組成部分。但伴隨著美國民主憲政推進過程中所面臨的一次又一次政權合法性危機的解除，選舉所具有的問責功能的局限與不足充分顯現(xiàn)出來。

首先，選舉不僅包涵了回顧式評價的過程，同時，更將選擇下一任執(zhí)政者的程序涵蓋其中。從這個角度來說，選舉的過程既是向前追溯的過程，更是向后展望的過程，顯然，這種將兩種截然相反的功能包含于其中的機理而產(chǎn)生的內(nèi)在張力，必然會使選舉的結果變得異常復雜，并伴隨有相當程度的 “掙扎”與 “妥協(xié)”。當然，在通常情況下，問責與選舉的動機能夠達至相當?shù)钠鹾希x民關于獎勵或者制裁現(xiàn)任執(zhí)政者的決定能夠在其關于下一任執(zhí)政者的選擇中得到證實。但在某些情況下，前述兩種動機又可能發(fā)生對立與矛盾，即當選民期望通過選舉所具有的問責功能而摒棄上一任的執(zhí)政者時，卻發(fā)現(xiàn)執(zhí)政者的變更將有可能比上一任執(zhí)政者的連任帶來更大的危害時，此時選舉的問責功能自然無法得到正常的發(fā)揮。

其次，“大量的調查證據(jù)已經(jīng)表明，在參加選舉的選民中，可能僅僅有一小部分的選民能夠做到將其投票的結果充分建立在對競選者過去或者將來行為的認真、理性評價的基礎之上”，9CarlesBoix and Susan C.Stokes，The Handbook of Comparative Politics，NewYork：Oxford University Press，2007，p.935.事實上，“大部分選民對選舉、對政治都是極其無知的，他們不知道自己的代表是誰，更不知道他們在做什么，從而給政客們提供了以權謀私以及與政治捐款者合謀的機會”，10［美］布賴恩·卡普蘭：《理性選民的神話 （為何民主制度選擇不良政策）》，上海人民出版社2010年版，緒論部分。這種民主的 “失靈”顯然也會令選舉的問責功能的發(fā)揮大打折扣。

再次，不得不承認，今天的選舉已經(jīng)包含有太多由候選人所操控的媒體營銷戰(zhàn)略，以致于其原本所應具有的在搭建民眾與競選者之間政治對話平臺的重要功能將受到極大的沖擊。盡管競選人要面對公眾的質疑做出積極地回應，但更為經(jīng)常地情況是，競選人在選舉中所贏得的強勢地位反倒使其具有了能夠控制公眾質疑并傳達有效信息的能力，這無疑令選舉在提供真實、有效信息尤其是搭建選民與競選人之間互動、交流平臺的重要作用得不到切實地發(fā)揮。再者，目前精密化程度比較高的市場調查以及民意測驗方法的廣泛使用也大大地減少了對那些曾經(jīng)在傳達公眾意見方面具有重大價值的草根類政治組織的依賴度。相反，當美國的總統(tǒng)選舉已經(jīng)逐漸展現(xiàn)出與諸如金錢以及利益集團等外在因素之間所具有的無法割裂的關系時，難道我們還應當如往日般篤信選舉能夠有效地阻止權力濫用、繼續(xù)堅守 “讓公眾滿意”更為重要的獨特價值嗎？

但必須一提的是，盡管存在上述內(nèi)在缺陷與不足，選擇的問責功效仍然不容低估。在代議制政體下，如果一個國家缺少定期的、公正的而又自由的選舉，民眾幾乎就喪失了能夠直接控制并改變執(zhí)政者的權力和能力，其必然遭受嚴重的問責手段不足的重大缺陷。況且，對于執(zhí)政者來說，選舉至少仍然不失為一個強有力的、能夠保證其不致于與 “人民利益”和 “公眾意見”偏離過遠的監(jiān)督和制約機制。毋庸置疑，選舉在敦促執(zhí)政者堅守 “為民負責”的基本理念方面是非常重要的，因為選舉不僅能夠促成有關各類政策問題的公眾討論，而且又具備了通過連選連任的失敗所具有的震懾作用而產(chǎn)生的制裁效果。可見，選舉確實具備了問責機制所應涵蓋的核心構成要素，一方面能夠為執(zhí)政者的行為確立 “符合人民所需”的最基本的外在限制，另一方面，又能夠借助選舉競爭機制敦促參選的政客們履行對民負責的基本義務。當然，我們也必須承認，選舉的問責功能確實過于泛化和單一，以致于無法真正滿足人民希冀對執(zhí)政者形成全方位、多角度無縫隙監(jiān)督和制約的現(xiàn)實需求。因此，如果民眾對執(zhí)政者的監(jiān)督和制約只能單純地依靠選舉一種機制的話，那么民眾微小的問責權必然無法與強大的行政權相抗衡；但如果選舉的局限性和不足能夠被其他更具針對性、更強有力的常態(tài)化問責機制所彌補，那么選舉所獨具的民主性特質必然能夠為直接構建民眾與執(zhí)政者之間的良性互動關系發(fā)揮不可代替的重要作用。

二、司法審查

在美國獨特的三權分立體制下，通過法院而開展的司法審查構成對政府行為實施外部監(jiān)督和制約的最強有力的問責機制。所謂司法審查，亦稱違憲審查，是指法院審查國會制定的法律是否合憲，以及行政機關的行為是否符合憲法和法律的活動。事實上，1787年美國憲法并未對聯(lián)邦法院的司法審查權作出明確規(guī)定。1801年的 “馬伯里訴麥迪遜案”，這一在美國憲政史上具有里程碑意義的案件正式確立了聯(lián)邦法院對立法行為以及行政行為進行違憲審查的權力?？梢哉f，伴隨著美國200多年來憲政進程的不斷推進，美國的司法審查以其獨立、公正的理念與價值追求為捍衛(wèi)美國式民主做出了巨大貢獻。但本文并無意于對博大精深的美國司法審查機制做一全景式的描繪與闡釋，而是側重于從問責視角來審視司法審查對聯(lián)邦政府機構及其官員的監(jiān)督和制約功能的特殊性、有效性和局限性等問題。

（一）司法審查的問責功能闡釋

作為一種非常重要的問責機制，司法審查問責功能的發(fā)揮必然需要依靠以下四個方面的合力作用方能實現(xiàn)：

一是司法審查的問責對象。司法審查的問責對象實際上就是指司法審查中的被告。在美國，關于司法審查中適格被告的確定問題并不是很復雜。深受英國普通法中主權豁免原則的影響，美國早期的司法審查不能以國家和政府為被告，而只能起訴官員個人，直到1976年修改的聯(lián)邦行政程序法正式取消了主權豁免原則之后，至此，無論是行政機關還是所涉政府官員，都有可能成為司法審查的被告?？梢姡诼?lián)邦政府層面，無論是聯(lián)邦行政機構，還是所涉政府官員，上至合眾國總統(tǒng)、須經(jīng)選舉或者任命產(chǎn)生的各級政務類官員乃至普通常任文官，都有可能成為司法審查的問責對象，只不過在具體個案中，所涉機構和官員被問責的程度將直接受其憲法地位和職責的影響而有所不同。總體而言，在實踐中，包括總統(tǒng)在內(nèi)的各種政務類官員幾乎很少被直接起訴，當然，“一方面可能是由于這些位高權重者行事作風往往非常謹慎、能夠自覺做到依法辦事，其實在大多情況下，這些政務類官員因其職權偏重于更具普遍適用性的政策的制定而幾乎不太可能因具體個案而與行政相對人有具體接觸的機會”，11Richard Mulgan，Holding Power to Account：Accountability in Modern Democracies，NewYork：Palgrave Macmillan，2003，p.76.這自然也就從根源上降低了其被起訴的可能性。相比之下，聯(lián)邦政府內(nèi)部的常任為官，尤其是一線執(zhí)法人員，因其主要負責政策和法律的具體實施，與普通公民接觸機會較多，自然更容易成為行政相對人提起司法審查的被告。需要補充說明的是，盡管側重于政策制定的政府部門及政務類官員很少會直接受到司法審查的監(jiān)督和制約，但卻要受到司法審查以外的其他政治色彩比較濃厚的問責機制的考驗。

二是司法審查的問責主體。在形式上，司法審查是由直接請求法院審查行政行為合法性并給予補救的公民個人所提起，故司法審查的問責功能具有雙向性：首先，審查法院享有直接對作為被告的行政機關或者官員個人問責的權力；其次，具體個案中作為被告的行政機關或者官員個人在向審查法院負責的同時，也間接地履行了向提起司法審查的公民個人負責的義務。可見，司法審查的問責主體包括兩個方面：直接問責主體即審查法院、間接問責主體即直接申請司法審查的公民個人。關于享有司法審查權的法院種類及其審查權限問題，則是由聯(lián)邦法院體系的設置及其內(nèi)部構成直接決定的。在美國，包括地區(qū)法院、上訴法院、專門法院以及最高法院在內(nèi)的各級各類法院都屬于聯(lián)邦法院體系范疇，均有權在其各自法定權限范圍內(nèi)行使違憲審查權。至于哪些人可以直接對行政行為提起司法審查，實際上關乎司法審查的原告資格問題。正如美國學者所揭示的，“如果不帶有一種智識上的危機感去理解司法審查原告的資格問題是不可能的，因為法院的司法審查總是帶有一些飄忽不定和 ‘離奇'的色彩，具體觀點及其說理過程常常無法達到邏輯上的自洽統(tǒng)一”，12Joseph Vining，Legal identity：the coming of age of public law，New Haven：Yale University Press，1978，p.1-2.也正因為如此，“原告資格問題一直以來都是備受學術界青睞的炙手可熱的研究議題之一”。13Erwin Chemerinsky，ConstitutionalLaw：Principles and Politics，New York：AspenPublishers，2006，p.60.在美國，關于起訴資格問題的法律主要是由判例法產(chǎn)生，也因此表現(xiàn)出變遷迅速、流動性大之特點，其逐漸放寬之態(tài)勢比較明顯：已然從早期的 “行政相對人權利損害標準”14“行政相對人權利損害標準”主要適用于1940年以前，意即當事人只有在權利受到侵害時才有起訴資格。也就是說，如果權利沒有收到侵害，即使由于行政機關的行為遭受重大損害的，這種損害構成沒有法律錯誤的損害，當事人沒有起訴資格。參見王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社2005年版，第614-615頁。發(fā)展成為目前基本得到認可的 “事實損害標準”學說。151940年以后，“事實損害標準”成為實務界和學術界均比較認同的起訴資格標準，所謂 “事實損害標準”，是指只要受到事實上損害的當事人就享有起訴資格。但實際上，最高法院1970年在資料處理服務組織案件的判決中還提出的兩層結構標準的起訴資格理論，即將起訴資格標準分為兩個部分：一為事實上的損害標準 （即前述），二是利益范圍標準 （即法律的標準），即當事人所申請保護的利益必須可爭辯地屬于法律或憲法保護或調整的利益范圍之內(nèi)。但關于利益范圍標準，一直以來都備受爭議，即使是最高法院的判決也有時適用、有時不適用，如果不適用的，也不說明不適用的理由。參見王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社2005年版，第619-631頁。但在實踐中，最高法院關于起訴資格的判決有時仍舊會自相矛盾、前后不一，難怪美國行政法學家戴維斯教授如此揶揄，“關于起訴資格判例的矛盾問題，最高法院在這方面必須要加強適用先例原則，變更自己的判例一定要說明理由，態(tài)度明確，不能任意操縱、反復無常”。16Kenneth Culp Davis，Administrative Law Treatise，SanDiego：K.C.Davis Pub.Co，Vol.4，1978-1984，p.337-348.當然，必須提及的是，由于法院在審理司法審查案件時原則上有公開的義務，尤其是當所涉案件又能得到新聞媒體的廣泛關注尤其是熱烈報導時，司法審查的問責主體還將能夠延伸至范圍更廣的普通公眾。

三是司法審查的問責理由。司法審查的問責理由即司法審查的范圍，反映了司法對行政監(jiān)督的廣度和深度，乃是由一國憲政體系內(nèi)司法權與行政權之間的制衡關系所決定的。任何行政機關和官員都無權違法行使職權，否則將要因違反特定的法律義務而受到司法審查的監(jiān)督和制約。事實上，幾乎所有國家的憲法都明確規(guī)定了法院所享有對行政行為的合法性進行司法審查的權力，只是審查的強度會有所區(qū)別。作為典型的三權分立國家，美國在其憲法中直接授予和限制議會權力和總統(tǒng)權力的同時，也明確將法院定位為一個能夠對包括政策制定等在內(nèi)的各種政府活動的合法性進行審查的專門性問責機構，正如有學者所揭示的，“法院構成公民個人能夠對政策制定及實施提出質疑的法定審查機構，即法院應當被視為公民個人所享有的依法對行政機關及官員濫用職權行為提出問責請求的終極捍衛(wèi)者”。17Richard Mulgan，Holding Power to Account：Accountability in Modern Democracies，NewYork：Palgrave Macmillan，2003，p.81-82.特別是在行政法領域，由于行政法主要被定位為控制政府活動的法律，所以審查法院所認可的合法的行政行為應當至少滿足以下三個方面的具體要求：首先，也是最易識別的，行政機關理應在成文法和判例法所規(guī)定的法定權限范圍內(nèi)行使職權，如果存在任何超越職權或者濫用職權行為的，法院將會做出無效判決；其次，行政決定的做出應當滿足 “正當程序”理念的基本要求，而正當程序理念除了包含利害關系人所享有聽證權以及案件需得到無偏私、公正審理之外，還可以延伸至行政機關做出決定前的說明理由義務；再次，行政官員行使裁量權的決定還應受到實體層面的限制，以確保行政官員行使裁量權的行為符合正義、理性的最為基本的要求。18Richard Mulgan，Holding Power to Account：Accountability in Modern Democracies，NewYork：Palgrave Macmillan，2003，p.79.

總之，聯(lián)邦法院司法審查的范圍本質上是在聯(lián)邦政府機構和聯(lián)邦法院之間有關權力和責任的具體分配，特別是在美國這樣一個高度重視法院對捍衛(wèi)民主、保護公民權益方面所具有的不可替代的重要作用的國家里，司法審查的范圍必將表現(xiàn)為對有關各方利益綜合權衡的結果。盡管從理論上說，行政機關和法院職權的分配應當表現(xiàn)出一定的規(guī)律性，但在具體個案中，法官的態(tài)度、被審查問題的性質、法官對行政機關信任的程度、對行政決定贊成的程度、法官審查的能力、以及行政決定影響公共利益和當事人利益的程度等諸多因素都極有可能會對法院在個案中的司法審查強度產(chǎn)生一定的影響。由此可見，司法審查的范圍既不可能固定不變，更不可能達到絕對精準，靈活適用、不斷地發(fā)展變化構成美國司法審查范圍的最大特點。19王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社2005年版，第669頁。

四是司法審查如何問責。司法審查涵蓋了問責機制運轉過程中所應涵蓋的全部階段，從信息收集到討論直至最后至關重要的制裁階段。為了能夠做出判決并實施制裁，法院為當事人提供的救濟顯然要超出單純的要求行政機關履行公開的義務并對其實施監(jiān)督的程度。法院通過司法審查展開的問責，以其高度專業(yè)性、特別是嚴格的 “程序中心主義”而著稱，強調法律規(guī)則和原則的良好實施。司法審查的問責程序非常正統(tǒng)，通常在正式庭審之前會開展一些前期的調查程序，雙方當事人可以在此階段提出自己的證據(jù)和論爭點。而庭審階段討論的過程則帶有很強的抗辯制色彩，尤其是職業(yè)律師的參與，更易使得雙方當事人在能夠將其各自所占有的庭審優(yōu)勢最大化的同時，以促成所涉政府及其官員切實地依法履行其對民負責的義務?？梢哉f，在美國，司法審查作為一種最為基本和有效的問責方式，尤其是在確保政府活動嚴格遵守正當程序的基本要求方面，具有不可替代的重要價值和優(yōu)勢，正如美國學者所總結的，“如果沒有司法審查對政府非法行為的有效抑制，普通民眾就幾乎沒有可能讓政府及其官員為其違法行為承擔后果責任了，所以問題的核心并不在于司法審查對監(jiān)督政府行為的必要性問題，而在于司法審查監(jiān)督的廣度和深度，尤其是有效性問題”。20Richard Mulgan，Holding Power to Account：Accountability in Modern Democracies，NewYork：Palgrave Macmillan，2003，p.81.

人民選舉產(chǎn)生的政府難免有時會忽視 “人民的利益”，而司法審查的建立恰恰為我們提供了對政府決定二次理性思考的機會，即司法審查的過程實際上相當于法院為政府機構與公民個人之間的對話和交流搭建了一個很好的溝通平臺，正是司法審查促使我們在對政府機構及其官員的行為重新審視基礎上進而解決我們對法院判決結果的認可度問題。但要注意的是，在司法審查為公民個人和政府之間搭建的對話中，司法審查的判決結果并不具有最終性，而是要經(jīng)受以下四種途徑的質疑甚至摒棄：（1）人民對法院判決結果的不認同可以通過憲法修正案得到補正 （即立法改變判例法）。盡管這是一項很難獲得成功的事業(yè)，但是美國歷史上的憲法第十一修正案、21美國憲法第十一條修正案為，“合眾國的司法權，不得被解釋為可以擴展到受理由他州公民或任何外國公民或臣民對合眾國一州提出的或起訴的任何普通法或衡平法的訴訟”，推翻了1793年一案的判決結果 （該案判決結果肯定了未經(jīng)同意即可在聯(lián)邦法院起訴州的權利，參見Chisholm v.Georgia，2 U.S.（2 Dall.）419（1793））.第十四修正案、22美國憲法第十四條修正案第一款為，“凡在合眾國出生或歸化合眾國并受其管轄的人，均為合眾國的和他們居住州的公民。任何一州，都不得制定或實施限制合眾國公民的特權或豁免權的任何法律；不經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；對于在其管轄下的任何人，亦不得拒絕給予平等法律保護”。該修正案推翻了1857年一案的判決 （該判決主張早期的奴隸及其后代不能被視為美國的公民，參見Dred Scott v.Sandford，60 U.S.（19 HOW.）393（1857））。第十六修正案23美國憲法第十六條修正案為，“國會有權對任何來源的收入規(guī)定和征收所得稅，不必在各州按比例分配，也無須考慮任何人口普查或人口統(tǒng)計”，該修正案推翻了1895年一案的判決 （該判決禁止聯(lián)邦政府征收未經(jīng)在各州分配的所得稅，參見Pollock v.Farmers'Loan&Trust Co.，157 U.S.601（1895）。以及第二十六修正案24美國憲法第二十六條修正案第一款為，“年滿18歲或18歲以上的合眾國公民的選舉權，不得因為年齡而被合眾國或任何一州加以剝奪或限制”，該修正案推翻了1970年一案的判決 （該判決認為州有權剝奪18歲至21歲之間的合眾國公民的州選舉權，參見Oregon v.Mitchell，400U.S.112（1970）.的通過就分別構成對當時相應的法院判決結果的推翻與否定。（2）人民對法院有關憲法內(nèi)容理解的不認同可以借助法官的任命機制得到強化。根據(jù)美國憲法第二條的規(guī)定，聯(lián)邦最高法院的法官以及其他所有級別的聯(lián)邦法院的法官的任命是在總統(tǒng)建議、參議院同意的前提下完成的，故總統(tǒng)和議會可以充分利用法官的空缺填補程序的重要功能以確保聯(lián)邦法院的判決結果更能與人民的意見保持一致。25Christopher N.May and Allan Ides，ConstitutionalLaw：NationalPowerandFederalism，NewYork：AspenPublishers，2006，p.32.（3）人民對最高法院有關憲法解釋的反對意見可以借助法官的個人力量在以后的判決中得到認同?；谧裱壤瓌t所特有的靈活性，法官在日后審理案件過程中，很可能會促使其對先例所隱含的法律規(guī)則的合理性重新進行審視，從而建立新的先例規(guī)則，以更貼近普通大眾的想法和意見。（4）如果法官的意見與人民大眾的思維邏輯過于悖離，理論上，人民可以通過議會行使其對法官的彈劾權。正如美國學者所揭示的，“雖然美國歷史上已經(jīng)發(fā)生過多次聯(lián)邦法官遭受彈劾而被解除法官職務的案例，但慶幸的是，還未發(fā)生過一起因聯(lián)邦法官的判決結果與公眾意見過于悖離而導致的彈劾案件，顯然，這種情況下彈劾權的使用不僅將會嚴重削弱司法所應具有的獨立性，更會令司法審查在防止行政機關濫用權力的有效性方面大打折扣”。26Christopher N.May and Allan Ides，ConstitutionalLaw：National Power and Federalism，NewYork：Aspen Publishers，2006，p.33.值得一提的是，盡管前述四種渠道確能在促使司法判決結果更接近民意方面發(fā)揮一定的作用，但實際上任何一種制衡的路徑的實現(xiàn)都是異常艱難的，即使最后能夠獲得成功，也往往需要歷經(jīng)數(shù)年的努力和等待。顯然，在這一漫長的過程中，既定司法判決的約束效力依舊發(fā)生作用。因此，可以說，司法審查對推進美國民主憲政過程的重要功能與作用確實不可替代、至關重要，而且法院在發(fā)揮這一功效時，實際上是在運用其所特有的令人感到無比敬畏的權力。

（二）司法審查問責功能的有效性分析

自1787年憲法制定之日起，司法審查就被視為能夠有效防止政府機關及其官員濫用權力，尤其是確保三權分立體制得以穩(wěn)健運行的至關重要的問責機制。27Christopher N.May and Allan Ides，ConstitutionalLaw：National Power and Federalism，NewYork：Aspen Publishers，2006，p.6.特別是到了20世紀30年代以后，隨著行政國家在美國的興起所帶來的政府職能的擴張，比如在社會保障和環(huán)境保護等領域，當議會的問責手段在實踐中面臨困境和不足，司法審查在控權方面的獨特優(yōu)勢恰恰能夠為滿足公眾希望對政府活動展開有效監(jiān)督的現(xiàn)實需求提供重要突破口，即司法審查強調公正性與正當程序的價值追求確實在確保政策得以良好的實施方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。

與此同時，正如有學者所揭示的，“過多地依賴司法審查對政府活動的問責功能，實際上并沒有預想的那么成功”。28Richard Mulgan，Holding Power to Account：Accountability in Modern Democracies，NewYork：Palgrave Macmillan，2003，p.82.首先，司法審查在強調程序公正和過程完整的同時，其結果必然就是昂貴而又耗時的，再加上公法訴訟本身的復雜性又常常會超出普通公眾能夠駕馭的能力范圍，委托律師代理訴訟成為必要的同時，自然就會大大增加訴訟的成本。在美國，司法審查的過程常常因遭受延遲而變得無比漫長，有時竟然要花上數(shù)年的時間才能完成問責的過程。其次，司法審查自身的局限性所導致的問責不徹底的客觀存在。傳統(tǒng)行政法的研究旨趣是建立在公法和私法的明確劃分基礎之上的，并強調行政正義所應具備的公正與理性的特質，這顯然是僅能側重于對政府行為合法性審查的法院所不能勝任的。特別是伴隨著近年來給付行政的大量出現(xiàn)尤其是公私協(xié)作模式在政府提供公共服務領域的普遍應用，傳統(tǒng)司法審查無法對參與提供公共服務的非政府組織實施問責的基本現(xiàn)實無疑令司法審查問責功能的有效性大打折扣。

毫無疑問，司法審查是采用一種法律主義的方法來控制政府的活動，其在強調正式的法律規(guī)則尤其是程序規(guī)則對政府活動的剛性約束的同時必然不可能兼具靈活、彈性之優(yōu)勢。雖然司法審查是發(fā)生在政府行為作出之后，但是為了不在司法審查中敗訴，司法審查所具有的強有力的潛在震懾功能必然會敦促行政官員在做決定之時就會更加傾向于自覺地采用法律主義的標準行事，一線執(zhí)法人員尤為如此。事實上，關于對受到法律主義標準約束的行政決定的利弊權衡一直以來都是爭議不斷的研究議題。當然，一個令人信服的決定通常需要建立在復雜而又周全的判斷基礎之上，而這個判斷過程顯然無法僅僅簡化為一些規(guī)則和程序的簡單適用，從這個角度來說，單純的法律主義又是與行政決定所應當具有的理性、明智等特質無法有機融合的，但另一方面，公眾要求行政機關說明理由的現(xiàn)實需要又不可避免地會促成一些規(guī)則和先例的產(chǎn)生和實施?？梢姡菃栘煴旧淼男枨?，以及公眾對政府決定一致性以及公正性的美好期待，最終促成了政府活動必然深深地扎根于既定規(guī)則和程序的現(xiàn)實邏輯，當然，在美國，職業(yè)律師的加入尤其是法律程序的約束作用，盡管并非構成法律中心主義的產(chǎn)生根源，將會再次增加規(guī)則本身的復雜性和嚴格程度。而問責天生就強調公眾說理的內(nèi)容屬性，事實上則構成法律主義盛行的主要動因，這無疑是對司法審查在美國所獨具的問責優(yōu)勢的最有說服力的解釋。

三、總統(tǒng)免職權

作為典型的總統(tǒng)制國家，美國在其憲法中明確規(guī)定行政權賦予美利堅合眾國總統(tǒng)。所謂行政權屬于總統(tǒng)，意即總統(tǒng)不僅可以行使行政權，更意味著總統(tǒng)享有控制行政部門活動的權力。而在美國總統(tǒng)依法有權采取的各種控制方法中，29美國總統(tǒng)控制行政機關的活動，主要表現(xiàn)為以下六個方面：任命高級官員、辭退高級官員、改組機構、預算編制、立法建議和行政法規(guī)的審查以及支持行政機關的訴訟。參見王名揚：《美國行政法》（下），中國法制出版社2005年版，第850-856頁。辭退隸屬于其位之下的政府官員，顯然構成為保障總統(tǒng)政策得以貫徹執(zhí)行的最為直接和有效的方法，更是總統(tǒng)為完成憲法所要求的監(jiān)督法律忠實執(zhí)行之義務所不可或缺之手段。事實上，在聯(lián)邦政府系統(tǒng)內(nèi)，只有總統(tǒng)是由人民選舉產(chǎn)生，并對人民直接負責（其他行政官員則需經(jīng)任命或者通過考試等方式產(chǎn)生，并不直接對人民負責），故總統(tǒng)對下級官員免職權的行使，本質上系屬于通過民選官員對非民選官員的控制進而實現(xiàn)非民選官員間接向人民負責的政治邏輯，這種民主政治對行政的約束作用對于美國代議制政體下民主的切實實現(xiàn)無疑具有至關重要的作用?？梢?，美國總統(tǒng)所享有的免職權，天生就有著頗具視覺效應的制裁效果，這無疑構成美國聯(lián)邦政府問責體制中一道頗為靚麗的風景線。

美國憲法只對總統(tǒng)任命官員的權力做了規(guī)定，卻并未涉及總統(tǒng)的免職權問題。實際上，美國憲法關于官員免職的唯一規(guī)定體現(xiàn)在第1條和第2條有關彈劾的規(guī)定之中，30美國憲法第1條第2款和第3款對彈劾程序作出規(guī)定，“只有眾議院具有提出彈劾案的權力”，“所有彈劾案，只有參議院有權審理。在開庭審理彈劾案時，參議員們均應宣誓或誓愿。如受審者為合眾國總統(tǒng)，則應由最高法院首席大法官擔任主席；在末得出席的參議員的三分之二的同意時，任何人不得被判有罪。彈劾案的判決，不得超過免職及取消其擔任合眾國政府任何有榮譽、有責任或有俸給的職位之資格；但被判處者仍須服從另據(jù)法律所作之控訴、審訊、判決及懲罰”。美國憲法第2條第4款對彈劾的理由及效力做了規(guī)定，“合眾國總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他所有文官，因叛國、賄賂或其它重罪和輕罪，被彈劾而判罪者，均應免職”。而彈劾程序則是由眾議院提起，參議院審理，美國總統(tǒng)顯然無法利用這個程序來罷免行政官員。美國總統(tǒng)所享有的免職權基本上是由法院的判例確定。盡管有學者認為這個問題可以通過強調對官員的免職應當與對其任命的程序保持一致而得到解決 （比如，一個經(jīng)總統(tǒng)提名、參議院同意而任命的官員，總統(tǒng)欲將其免職，同樣也必須得到參議院的同意），但是法院在審理案件時從來都沒有承認過這種免職與任命程序的對稱性。事實上，縱觀總統(tǒng)免職權的諸多個案例，可以看出，強調免職與任命程序一致性的嘗試往往都是違憲的。因此，為了得以探尋有關總統(tǒng)免職權的基本原理，正如美國學者所揭示的，“我們必須要對安德魯·約翰遜總統(tǒng)的彈劾案31是指安德魯·約翰遜總統(tǒng)因違反聯(lián)邦有關禁止免職的法律規(guī)定辭退某高級官員而被彈劾一案，最終約翰遜被宣告無罪，也因此成為美國歷史上第一個受到彈劾調查的總統(tǒng)，Erwin Chemerinsky，ConstitutionalLaw：Principles and Politics，New York：AspenPublishers，2006，p.350.以及五個來自最高法院有關免職權判決的案例32這五個案例分別為：1926年邁爾斯訴美國案、1935年漢弗萊遺囑執(zhí)行人訴聯(lián)邦貿(mào)易委員會案、1958年威納訴美國案、1986年鮑舍訴西納爾案、1988年莫里森訴奧爾森案。進行審視的基礎上才能獲得”。33Erwin Chemerinsky，ConstitutionalLaw：Principles and Politics，New York：AspenPublishers，2006，p.349.

實際上，美國議會立法中有關免職權的程序大多源自于議會希冀對總統(tǒng)辭退行為實施監(jiān)督和制約的美好初衷。顯然，如果議會并不具備限制總統(tǒng)免職權的能力，自然也無法通過立法建立一些能夠超脫于黨派影響和行政控制之外的獨立管制機構。盡管在行政管理的諸多個領域，政治的影響無所不在，但情況并非總是如此。在某些情境之下，當確保行政官員的獨立性和中立性成為其得以順利履職的關鍵時，比如當行政機關受議會委托進行立法時，確保行政機關的獨立性以防止總統(tǒng)立法權的過度集中仍然非常重要。

總體而言，美國歷史上有關總統(tǒng)免職權的案例法已經(jīng)表明：總統(tǒng)享有辭退行政官員的權力，但是當所涉官員應當獨立于總統(tǒng)行使職權時，議會將有權對總統(tǒng)的免職權進行一定的限制，當然，議會既無權徹底的禁止總統(tǒng)免職權的行使，也不得將免職權授予其自身。34Christopher N.May and Allan Ides，ConstitutionalLaw：National Power and Federalism，NewYork：Aspen Publishers，2006，p. 310-311.因此，在處理有關免職權的問題時，縱觀最高法院的分析邏輯，我們可以將其概括為兩個方面：

其一，所涉行政官員應當獨立于總統(tǒng)行使職權嗎？如果答案是肯定的，議會將有權對總統(tǒng)免職權做出限制。正如威納案件35在1958年的威納訴美國案件中，最高法院繼續(xù)堅持功能主義的立場，并進一步認為即使成文法并未對總統(tǒng)免職權做出限制，只要委員會在性質上屬于獨立管制機構，總統(tǒng)就無權對委員會委員隨意辭退。同時，最高法院又強調指出，在有關總統(tǒng)免職權的問題上，一定要注意純粹意義上的行政系統(tǒng)內(nèi)的行政官員以及那些所從事的工作本身就需要免于政治控制的行政官員之間的顯著區(qū)別，參見Wiener v.United States，357 U.S.349（1958）.所揭示的，即使沒有議會的明確規(guī)定，審查法院也可以對總統(tǒng)的免職權實施限制。但如何判斷所涉行政官員是否能夠獨立于總統(tǒng)行使職權，尚未形成清晰的標準。不得不承認，漢弗萊案36在1935年漢弗萊遺囑執(zhí)行人訴聯(lián)邦貿(mào)易委員會案一案中，最高法院認為，根據(jù)憲法第1條的規(guī)定，議會有權建立一些具有準立法或者準司法性質的獨立機構、并規(guī)定他們在履行職責時可以免除行政系統(tǒng)內(nèi)上級對下級控制的立法權是不容置疑的，而這種權力既可以體現(xiàn)為在立法上對在職者任期的固定，也可以直接在立法時對免職的正當理由做出嚴格限定，而本案所涉機構是屬于議會依法設立的獨立管制機構，不對總統(tǒng)負責，總統(tǒng)對它也沒有直接控制權力，所以議會規(guī)定總統(tǒng)僅能在法定正當理由限度內(nèi)才能夠辭退聯(lián)邦貿(mào)易委員會的委員，顯然這是確保該機構在實踐中能夠真正地獨立于總統(tǒng)的必要條件，參見Humphrey's Executor v.FCT，295 U.S.602（1935）.中所揭示的以純粹意義上的行政官員與那些行使準立法權和準司法權的行政官員之間的履職功能作為區(qū)分標準，來審視總統(tǒng)免職權行使邊界的合法性問題，在實踐中的可操作性是比較差的。即便是采用莫里森訴奧爾森案37在莫里森訴奧爾森案中，法院肯定了議會對總統(tǒng)有關獨立檢查官免職權進行限制的立法的合憲性，法院強調，既然獨立檢查官的天生職權就是調查并起訴行政系統(tǒng)內(nèi)存在的違法失當行為，故理想狀態(tài)下的獨立檢查官就應當是獨立于總統(tǒng)行使職權的，因此，法院的結論是，獨立檢查官組織法有關對獨立檢查官免職權的限制并不違憲，參見Morrison v.Olson，487 U.S.654（1988）.中所提出的以通過判斷總統(tǒng)免職權的限制是否在本質上會阻礙總統(tǒng)履行憲法所賦予的職責之能力為標準，實施起來也沒有那么清晰和容易。最終，有關所涉官員履職獨立性的審視就必然依靠于更多的功能主義視角以及情景化的現(xiàn)實需要，意即轉化為對具體情境之中的所涉行政官員是否存在應當獨立于總統(tǒng)履職的正當理由的探尋與闡釋問題。

其二，議會對總統(tǒng)免職權的限制合憲嗎？議會無權徹底禁止總統(tǒng)理應享有的對其下級官員的免職權，但是卻可以基于正當理由對總統(tǒng)免職權實施一定的限制，當然，議會更不得通過立法將對行政官員的免職權授予其自身。

不難看出，在美國，總統(tǒng)免職權的問責對象其實具有特定性，即僅限于聯(lián)邦政府內(nèi)具有政治地位，并享有決策權的、且直接隸屬于總統(tǒng)的高級政務類官員。而對于國會通過立法就可以規(guī)定對其任命的低級官員，最高法院已經(jīng)在1886年的一個判決中38United States v.Peken，116 U.S.483（1886）.肯定了國會可以制定法律限制行政部門對低級官員進行罷免的權力，而常任文官的地位則因受到包括文官法在內(nèi)的多部法律的保障，有關常任文官的辭退和紀律處分等問題則要嚴格地執(zhí)行法律的相關規(guī)定，總統(tǒng)和各個行政機關內(nèi)具有政治地位的高級官員并不能任意支配他們，以致于在美國，政府常任文官也常常被看作是立法、行政和司法以外的第四種權力。實際上，即使總統(tǒng)對高級官員的辭退決定有時可以不受議會立法的束縛，但依舊無法自由地隨心所欲，特別是當所涉高級官員在國會中有一定的支持力量或者在選民中有一定的政治影響時，為了獲取他們的政治支持以鞏固其執(zhí)政地位的穩(wěn)定，這在一定程度上必然會削弱總統(tǒng)對他們的控制，正如有學者所揭示的，“總統(tǒng)對行政活動的控制權力，不完全取決于法律的規(guī)定，實際上取決于總統(tǒng)對行政活動能夠做出判斷的能力，畢竟總統(tǒng)必須對實際情況充分了解的前提下，才能行使控制權力”。39參見前引19，王名揚書，第859頁。從某種意義上來說，盡管目前規(guī)范總統(tǒng)免職權行使的法律還遠非達致清晰、明確的法制化程度要求，但實踐中，在美國獨特的分權制衡原則支撐下所形成的總統(tǒng)的行政權、最高法院的司法審查權以及議會的立法監(jiān)督權得以相互監(jiān)督和制衡的基本邏輯，在相當程度上能夠確?？偨y(tǒng)免職權的行使仍舊可以在憲法的框架下得以順利運轉，而這無疑又一次彰顯出美國獨特的三權分立政治體制的魅力所在。

結語

正如美國學者所言，“源自于不斷地解決美國社會中定期產(chǎn)生的合法性危機的現(xiàn)實需要，問責在實踐中得到了與時俱進的發(fā)展”，40Michael W.Dowdle，Public accountability designs，dilemmas and experiences，New York，Cambridge University Press，2006，p.6.雖然本文所探討的包括選舉、司法審查以及總統(tǒng)免職權這三種最為傳統(tǒng)的問責機制一直在獨特的美國憲政體系中發(fā)揮著重要的問責功能，但其在承載美國人民希冀對政府及其官員實施全面、徹底控制的美好初衷的同時，又生動、形象地展示出了這種所謂的民主問責機制因其各自視域范圍不同在可能招致權力濫用以及例外狀況發(fā)生方面的局限性和不足，也許，正是因為這種理想與現(xiàn)實之間天然的不協(xié)調成就了美國人民愿意為之付出持之以恒努力的動力根源，而民主的價值應該恰恰體現(xiàn)于此。

（責任編輯：盧護鋒）

*中國政法大學法治政府研究院副教授，法學博士。