(貴州民族大學(xué)法學(xué)院 貴州 貴陽(yáng) 550525)

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論較大的市的立法權(quán)

羅玉先

(貴州民族大學(xué)法學(xué)院貴州貴陽(yáng)550525)

較大的市立法權(quán)是我國(guó)《立法法》第72條第2款賦予地方立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力，經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展、確立、深化四個(gè)階段。賦予較大的市立法權(quán)是中央基于完善法制、促進(jìn)地方發(fā)展、提高地方法律意識(shí)的需要。

立法權(quán)；較大的市；地方立法權(quán)

一、較大的市立法權(quán)的歷史沿革

優(yōu)化中央與地方立法權(quán)限配置有利于在中央集權(quán)的前提下充分發(fā)揮地方的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)地方全面發(fā)展。我國(guó)自改革開放以來(lái)對(duì)“較大的市”立法權(quán)相關(guān)規(guī)定不斷調(diào)整、修正，大致經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

(一)產(chǎn)生階段

1982年修改《地方組織法》，對(duì)較大的市擁有地方立法權(quán)作了開創(chuàng)性的規(guī)定，在其第27條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)審議制定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”，并規(guī)定其政府可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章。根據(jù)上述規(guī)定可知，地方立法主體僅被授予了地方性法規(guī)的“擬制權(quán)”，并非完整意義上的立法權(quán)；另外制定主體局限于較大的市人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)人大常委會(huì)，較大的市的人大未被賦予該項(xiàng)權(quán)力。自此，較大的市擁有地方立法權(quán)在我國(guó)法律中開始出現(xiàn)，隨后國(guó)務(wù)院也作出了積極的回應(yīng)，于1984年批準(zhǔn)唐山、大同、包頭等13個(gè)市為“較大的市”。

(二)發(fā)展階段

1986年修訂的《地方組織法》增加“較大的市的人大”為地方性法規(guī)制定主體，同時(shí)較大的市立法權(quán)限由地方性法規(guī)擬定權(quán)上升為制定權(quán)，完善了“較大的市”立法權(quán)的主體和權(quán)限，規(guī)定省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)，報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行，但對(duì)其政府規(guī)章的制定權(quán)做了保留。在1995年對(duì)《地方組織法》的第三次修改中恢復(fù)了1982年《地方組織法》對(duì)較大的市人民政府規(guī)章制定權(quán)的規(guī)定，并補(bǔ)充了備案程序。在此期間，國(guó)務(wù)院分別于1988年、1992年、1993年先后批準(zhǔn)了寧波、淄博等6個(gè)市為較大的市。由此，較大的市地方立法權(quán)主體格局基本奠定。

(三)確立階段

2000年通過的《立法法》進(jìn)一步肯定了較大的市立法權(quán)，增加經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市為較大的市，科學(xué)、系統(tǒng)的規(guī)范了較大的市立法權(quán)的權(quán)限、程序與法律效力等事項(xiàng)，同時(shí)還授予較大的市在國(guó)家尚未制定法律法規(guī)并堅(jiān)持法律保留的情形下可“先行立法”的權(quán)力。

(四)深化階段

黨的十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年修改后的《立法法》一方面擴(kuò)大了具有立法權(quán)的較大的市數(shù)量，賦予了設(shè)區(qū)的市較大的市立法權(quán)，另一方面又將較大的市立法權(quán)限制在城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三個(gè)方面，收窄了較大的市立法權(quán)，意味著原先49較大的市立法權(quán)受到限制。

二、賦予較大的市立法權(quán)原因分析

(一)地方分權(quán)的需要

分權(quán)原則是憲政國(guó)家的一項(xiàng)基本原則，現(xiàn)代意義上的權(quán)力制約原則的主要表現(xiàn)形式就是分權(quán)，分權(quán)本身并非目的，它是為了更好的行使國(guó)家權(quán)力。它不僅指橫向上國(guó)家權(quán)力的劃分，還包括縱向上中央和地方之間的權(quán)力劃分?；谖覈?guó)地域遼闊、人口眾多、各地區(qū)在社會(huì)發(fā)展水平上存在較大差異的國(guó)情，決定了單靠中央立法不可能解決各地出現(xiàn)的形形色色的新問題，有必要在維護(hù)法制統(tǒng)一，遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，賦予地方一定的立法權(quán)限，實(shí)現(xiàn)中央立法的統(tǒng)一性和地方立法的多樣性相結(jié)合。這樣既維護(hù)了中央的權(quán)威，也調(diào)動(dòng)了地方的主動(dòng)性、積極性，便于地方制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的法規(guī)規(guī)章。我國(guó)《憲法》第3條明確規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”。此規(guī)定為我國(guó)建立中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方相對(duì)自主、多級(jí)并存的立法體制提供了憲法依據(jù)。

(二)促進(jìn)地方發(fā)展的需要

如喬曉陽(yáng)所說：“中國(guó)是一個(gè)地域遼闊，人口眾多的國(guó)家，各地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，沿海與內(nèi)地之間的差距較大，因此，對(duì)國(guó)家實(shí)行有效的管理，除了需要有中央的統(tǒng)一立法外，還需要有地方立法作為補(bǔ)充和完善。”作為規(guī)定全國(guó)性一般情況的法律法規(guī)不可能把各地區(qū)的特點(diǎn)都反映出來(lái)，不能及時(shí)解決當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)的新情況、新問題，所以需要賦予較大的市立法權(quán)。這樣既能充分調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，因地制宜，科學(xué)治理，制定出符合當(dāng)?shù)靥厣姆ㄒ?guī)規(guī)章，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展保駕護(hù)航；同時(shí)還能使法律，行政法規(guī)，國(guó)家的政策在地方得到更好的貫徹實(shí)施。改革開放以來(lái)，較大的市充分利用享有的立方權(quán)，及時(shí)制定出符合當(dāng)?shù)靥厣姆ㄒ?guī)、規(guī)章，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

(三)提高地方法律意識(shí)

1999年我國(guó)在憲法修正案中就明確提出“依法治國(guó)”，它不僅要求科學(xué)、民主立法，公民自覺遵守法律，更重要的是行政機(jī)關(guān)要依法行政。地方在沒有立法權(quán)的時(shí)候，地方政府往往通過政策、指示、內(nèi)部文件進(jìn)行城市管理，解決城市發(fā)展過程中的一些難題。雖然此種方法可以解燃眉之急，但其存在許多弊端，缺乏法律依據(jù)、缺乏科學(xué)論證、行政不夠透明公開等問題層出不窮。既有損政府的公信力，也不能使廣大市民服法信法，不利于提高公民的法律意識(shí)，不利于依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)。從地方法治的角度來(lái)看，與其讓地方用規(guī)范性文件來(lái)治理，不如普遍賦予地方城市以地方立法權(quán)，在強(qiáng)化其自主權(quán)力的同時(shí)也強(qiáng)化其地方治理的法律責(zé)任。賦予較大的市一定的地方立法權(quán)對(duì)于提高地方政府的法律意識(shí)具有重要的作用，一方面可以為地方政府的行政措施提供地方性法規(guī)、政府規(guī)章作為依據(jù)；另一方面在立法過程中，既可以提高地方政府工作人員的法律意識(shí)，同時(shí)通過公開透明的立法程序也為公民知法守法作出了良好表率，提高了民眾對(duì)法律的信仰。依法行政是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)，是對(duì)法治的尊重和個(gè)體權(quán)利的尊重。

三、小結(jié)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，賦予較大的市地方立法權(quán)既有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，自主解決發(fā)展過程中遇到的一些新問題；也有利于提高地方政府的法律意識(shí)，促進(jìn)地方法治建設(shè)，增強(qiáng)地方自主性，調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性。

[1]涂縵縵.“較大的市”完整立法權(quán)探論[J].交大法學(xué),2014(3):48.

[2]張東華.地方性法規(guī)立法監(jiān)督體系之構(gòu)建——以較大的市為例[J].河北法學(xué),2010,(11):100.

[3]鄧世豹.論授予較大市完整立法權(quán)[J].暨南學(xué)報(bào),2014,(10):28.

[4][法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊(cè))[M].張雁深,譯.北京:商務(wù)印書館,1982:154.

羅玉先，男，漢族，貴州民族大學(xué)法學(xué)院研究生。