梁鷹

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用
——新的歷史條件下我國(guó)立法工作的重要指導(dǎo)方針

梁鷹*

內(nèi)容提要：發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用是新的歷史條件下我國(guó)立法工作的重要指導(dǎo)方針。要堅(jiān)持立法先行，正確處理好立法與改革的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)立法決策與改革決策相銜接，確保重大改革于法有據(jù)。同時(shí)，立法工作也要與時(shí)俱進(jìn)，主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

立法工作改革決策引領(lǐng)和推動(dòng)于法有據(jù)立法先行

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視立法在治國(guó)理政中的重要作用，黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)都對(duì)立法工作作出了部署，“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、 “四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、 “五大發(fā)展”理念都對(duì)立法工作提出了要求，習(xí)近平總書(shū)記多次就立法工作發(fā)表重要講話(huà)，提出了一系列關(guān)于立法工作的新論述、新主張、新思想，其中一個(gè)內(nèi)容，就是提出了 “發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”這一重大論斷，并逐漸推動(dòng)成為上下共識(shí)，用以指導(dǎo)立法工作和改革發(fā)展實(shí)踐。

一、命題的提出

2013年2月23日，中央政治局專(zhuān)門(mén)就全面推進(jìn)依法治國(guó)舉行集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書(shū)記在講話(huà)中指出，要提高立法科學(xué)化、民主化水平，使法律準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。1參見(jiàn)習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話(huà)》（2013年2月23日）。轉(zhuǎn)引自中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年4月第1版，第43-44頁(yè)。這是習(xí)近平總書(shū)記第一次明確提出“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”這個(gè)命題。在11月召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)的講話(huà)中，習(xí)總書(shū)記專(zhuān)門(mén)就立法與改革的關(guān)系作了深刻闡述：“這次全會(huì)提出的許多改革舉措涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行；有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行?！?參見(jiàn)習(xí)近平：《在中共十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話(huà)》（2013年11月12日）。轉(zhuǎn)引自中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年4月第1版，第45-46頁(yè)。這是習(xí)總書(shū)記第一次明確提出“凡屬重大改革要于法有據(jù)”的重要思想，強(qiáng)調(diào)要“先立后破，有序進(jìn)行”。

2014年2月28日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上，習(xí)總書(shū)記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。3習(xí)近平：《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上的講話(huà)》，新華社北京2014年2月28日電。9月5日，在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，習(xí)總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。4習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話(huà)》，載 《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日。10月召開(kāi)的十八屆四中全會(huì)明確提出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。要把公正、公平、公開(kāi)原則貫穿立法全過(guò)程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性?！?《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。這是第一次提出 “立法先行”的概念，進(jìn)一步詮釋了發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的內(nèi)涵。

為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話(huà)精神和中央重大決策部署，適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)立法工作提出的新要求新挑戰(zhàn)，2015年3月，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)三次會(huì)議修改立法法，第一條明確規(guī)定：“為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，根據(jù)憲法，制定本法。”62015年3月十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)三次會(huì)議修改通過(guò) 《中華人民共和國(guó)立法法》。至此，“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”這一重大命題從法律上予以了確認(rèn)，正式成為新的歷史條件下我國(guó)立法工作的重要指導(dǎo)方針。

二、內(nèi)涵及意義

習(xí)近平總書(shū)記在系列重要講話(huà)中，對(duì)于發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，立足于立法與改革的關(guān)系把握，著眼于治國(guó)理政的戰(zhàn)略考量，從內(nèi)涵到外延都作了深刻闡述。概括起來(lái)看，就是強(qiáng)調(diào)我們黨要堅(jiān)持以法律為治國(guó)之重器、以良法為善治之前提，善于通過(guò)法定程序?qū)崿F(xiàn)黨的主張和人民意志的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，善于運(yùn)用法律手段調(diào)整利益關(guān)系、推動(dòng)改革發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政治決策與立法決策協(xié)調(diào)同步，注重從制度上、法律上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題，確保黨的路線(xiàn)方針政策成為社會(huì)一體遵循的法律規(guī)則，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，真正將法治作為治國(guó)理政的基本方式，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化。這是我們黨總結(jié)自身執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)、適應(yīng)新的歷史階段提出來(lái)的，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性、必要性和緊迫性，是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)立法工作的重要遵循。這就意味著，立法的主要功能應(yīng)從注重總結(jié)實(shí)踐、提煉經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曇I(lǐng)、增強(qiáng)前瞻，不能僅僅是對(duì)實(shí)踐的被動(dòng)回應(yīng)、事后總結(jié)和局部反映，而是要對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)和改革進(jìn)程進(jìn)行主動(dòng)謀劃、前瞻規(guī)范和有序推進(jìn)。這就要求我們，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，把深化改革、促進(jìn)發(fā)展同完善立法有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有機(jī)結(jié)合，使立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，為改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的法治保障。

我國(guó)建設(shè)和改革的歷史進(jìn)程證明，在不同歷史時(shí)期和發(fā)展階段，立法發(fā)揮作用的重心和方式會(huì)有相應(yīng)調(diào)整。新中國(guó)成立之初，立法工作的主要任務(wù)是鞏固新生的國(guó)家政權(quán)，建立和維護(hù)新的國(guó)家及社會(huì)秩序。改革開(kāi)放之初，立法的重要任務(wù)是恢復(fù)和重建國(guó)家及社會(huì)秩序，構(gòu)建良好的對(duì)外開(kāi)放法制環(huán)境，保障各方面改革順利推進(jìn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，立法工作的重心是盡快構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的法律制度框架，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立健全。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入改革攻堅(jiān)階段和發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，改革已經(jīng)進(jìn)入了 “深水區(qū)”和 “瓶頸期”，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境、資源、收入分配、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等不少改革領(lǐng)域牽涉的利益格局十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，迫切需要從體制機(jī)制上尋找問(wèn)題的根源和解決方式。立法作為法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，既是調(diào)節(jié)社會(huì)利益的重要方式，也是凝聚社會(huì)共識(shí)、分擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)改革深化的有效途徑。在問(wèn)題復(fù)雜、矛盾突顯、挑戰(zhàn)深刻的新形勢(shì)下，迫切需要通過(guò)立法凝聚改革共識(shí)、推動(dòng)制度創(chuàng)新、引領(lǐng)改革發(fā)展。立法是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要途徑，可以集中政治資源、民意基礎(chǔ)和專(zhuān)家智慧，找準(zhǔn)深化改革的突破口，進(jìn)行系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計(jì)和綜合配套，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策協(xié)調(diào)同步，引領(lǐng)和推動(dòng)各領(lǐng)域改革特別是重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，為深化改革注入強(qiáng)勁動(dòng)力，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用這一重大命題，正是為了適應(yīng)新的歷史條件、擔(dān)負(fù)新的歷史使命而提出的。

立法是推進(jìn)改革的合法基礎(chǔ)和有力保障。我國(guó)歷史上一些著名的改革者，非常重視改革的正統(tǒng)性和合法性，都把改革稱(chēng)之為變法，凡要進(jìn)行改革，都先通過(guò)皇權(quán)頒布法律，用法律取信于民，用法律與保守勢(shì)力作斗爭(zhēng)，從而確保改革的順利進(jìn)行。比如，商鞅主張 “當(dāng)時(shí)而立法，因事而制禮”，7《商君書(shū)·更法第一》。以歷史進(jìn)化的思想駁斥了舊貴族所謂 “法古”、“循禮”的復(fù)古主張，主持了兩次大規(guī)模變法，推行建立縣制、獎(jiǎng)勵(lì)軍功、發(fā)展生產(chǎn)等一系列改革措施，不僅推動(dòng)了秦國(guó)社會(huì)的發(fā)展，而且推動(dòng)了宗法分封制向中央集權(quán)制轉(zhuǎn)型，為秦始皇建立大一統(tǒng)帝國(guó)奠定了基礎(chǔ)，對(duì)后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。又比如，北宋中期，面對(duì)尖銳的階級(jí)矛盾、嚴(yán)重的民族對(duì)立以及財(cái)政困境、軍事危機(jī)，王安石在全國(guó)范圍內(nèi)推行新法，開(kāi)始大規(guī)模的改革運(yùn)動(dòng)。所行新法在財(cái)政方面有均輸法、青苗法、市易法、免役法、方田均稅法、農(nóng)田水利法；在軍事方面有置將法、保甲法、保馬法等。再比如，明朝中葉，土地兼并日盛，大量農(nóng)民的生活每況愈下，流民日益增多，政府稅賦收入不斷減少而開(kāi)支卻不斷增加。為了扭轉(zhuǎn)國(guó)家衰亡的趨勢(shì)，張居正推行了一系列變法措施，比如通過(guò)實(shí)行考成法，裁減冗員，解決官僚爭(zhēng)權(quán)奪勢(shì)、玩忽職守的腐敗之風(fēng)；頒布清丈條例，清查田地，增加賦稅；推行“一條鞭法”，改革賦稅，促進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)的繁榮。國(guó)外在這方面也有成功實(shí)踐。比如，美國(guó)歷史上“羅斯福新政”的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是高度重視立法，頒布實(shí)施一系列法律，將新政措施以立法的形式確定下來(lái)，排除改革阻力。從1933年3月9日到6月16日，美國(guó)國(guó)會(huì)先后審議通過(guò)了70多部法案，史稱(chēng)“百日新政”。8黃安年：《美國(guó)的發(fā)展與200年的改革潮》，學(xué)術(shù)交流網(wǎng)：www.annian.net。法律規(guī)范內(nèi)容涉及整頓財(cái)政金融、調(diào)節(jié)工業(yè)生產(chǎn)、節(jié)制農(nóng)業(yè)發(fā)展、實(shí)行社會(huì)救濟(jì)、舉辦公共工程、改善民眾生活等各個(gè)方面，經(jīng)過(guò)精心細(xì)致的制度設(shè)計(jì)和大刀闊斧的強(qiáng)力推行，把美國(guó)從經(jīng)濟(jì)危機(jī)后大蕭條的深淵中拯救出來(lái)。

歷史和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，改革需要合法性作保障，立法必須走在改革的前面，為改革提供依據(jù)，用法律推進(jìn)改革、保護(hù)改革、規(guī)范改革，決不能把有利于生產(chǎn)力發(fā)展的改革置于違法的境地，更不能讓不適應(yīng)的法律影響改革的進(jìn)程。因此，我們?cè)谕ㄟ^(guò)法律鞏固改革成果的同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)法律對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指引作用，努力做到改革決策和立法決策協(xié)調(diào)同步。對(duì)應(yīng)興應(yīng)革之事，有了政治決策之后，應(yīng)盡可能先立法后推行。改革方案的研究過(guò)程，也應(yīng)是立法項(xiàng)目的研究過(guò)程，應(yīng)當(dāng)吸收立法部門(mén)的同志參加。開(kāi)展先行先試和制度創(chuàng)新，即使是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、行政手段，也要嚴(yán)格遵循法定的權(quán)限和程序，堅(jiān)決維護(hù)憲法法律的權(quán)威，堅(jiān)持在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。這樣，既確保改革決策的合法性和正當(dāng)性，降低改革成本，又爭(zhēng)取多數(shù)群眾的理解和擁護(hù)，為改革決策提供極大的民意基礎(chǔ)和動(dòng)力支持。

三、確保重大改革于法有據(jù)

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，核心是堅(jiān)持立法先行，正確處理好立法與改革發(fā)展之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

法律作為全社會(huì)一體遵循的規(guī)范，不能朝令夕改，具有穩(wěn)定性；改革要突破原有的體制和規(guī)則，具有變動(dòng)性。這就存在著法律穩(wěn)定性與改革變動(dòng)性之間的矛盾。從立法與改革的關(guān)系上看，改革主要有三種模式：第一種是先改革后立法，第二種是先立法后改革，第三種是立法與改革同時(shí)進(jìn)行。

改革開(kāi)放之初，整個(gè)國(guó)家百?gòu)U待舉，社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)無(wú)法可依，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未建立，改革需要 “摸著石頭過(guò)河”。在這個(gè)歷史階段，重大改革往往先用政策來(lái)指導(dǎo)，經(jīng)過(guò)地方的探索和群眾性的實(shí)驗(yàn)，在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟的情況下，經(jīng)過(guò)全面衡量利弊才能慎重立法。先改革后立法成為常見(jiàn)的改革模式。在當(dāng)時(shí)的情況下，這是不得已而為之，也不可避免地存在著一些弊端，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，改革在沒(méi)有相應(yīng)法律依據(jù)和法律保障的情況下進(jìn)行，使改革者心有余悸，反對(duì)改革者理直氣壯，增加了改革的難度，影響了改革的深入發(fā)展。第二，讓改革處于無(wú)序狀態(tài)，產(chǎn)生了不少監(jiān)管真空和灰色地帶，加大了權(quán)錢(qián)交易和權(quán)力失控的腐敗風(fēng)險(xiǎn)，形成了既得利益格局，反過(guò)來(lái)阻撓了改革走向深入。第三，有些改革明顯違反當(dāng)時(shí)法律甚至憲法，事后被證明有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，被一些人認(rèn)為是 “良性違憲”、“良性違法”，但在客觀(guān)上卻損害了法律的權(quán)威，助長(zhǎng)了法律虛無(wú)主義。

經(jīng)過(guò)多年的改革和發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善，逐步走出了“摸著石頭過(guò)河”的歷史階段，先立法后改革、邊立法邊改革成為歷史的必然。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，始終要求發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。較之先改革后立法，以法治思維和法治方式推動(dòng)改革的模式具有巨大優(yōu)勢(shì)：第一，有利于發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。先改革后立法往往缺乏整體設(shè)計(jì)，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，先立法后改革模式則更強(qiáng)調(diào)從制度上、法律上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題，把做好頂層設(shè)計(jì)同先行先試、探索創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來(lái)。第二，有利于減少改革阻力。通過(guò)立法程序廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，在充分討論、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，以法律作為社會(huì)認(rèn)同的最大公約數(shù)，凝聚共識(shí)，推進(jìn)改革。第三，有利于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革，在法理上化解了立法和改革之間的矛盾，為改革提供合法性和正當(dāng)性，樹(shù)立了法律作為治國(guó)理政基本方式的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有機(jī)結(jié)合。第四，有利于體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義政治文明。改革決策通過(guò)立法程序，由黨的意志上升為國(guó)家意志，成為全社會(huì)一體遵循的規(guī)范，這是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要體現(xiàn)，是黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要體現(xiàn)。

堅(jiān)持立法先行，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，具體到當(dāng)前的立法工作中，主要有六種情況：

一是實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。要適應(yīng)改革發(fā)展的需要，適時(shí)出臺(tái)新的法律，特別是要落實(shí)十八屆三中、四中、五中全會(huì)明確提出的立法項(xiàng)目，落實(shí)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法，及時(shí)破解改革發(fā)展的關(guān)鍵性難題。

二是改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的，應(yīng)盡快修改法律，先修法后改革。為適應(yīng)深化行政審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能需要，近年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)先后審議通過(guò)9個(gè)修改有關(guān)法律問(wèn)題的決定，對(duì)39部法律的部分條款作出修改。比如，2013年12月和2014年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議和第十次會(huì)議分別作出一攬子修改海洋環(huán)境保護(hù)法等7部法律和保險(xiǎn)法等5部法律的決定，取消和下放部分法律設(shè)定的行政審批事項(xiàng)，改革工商登記制度，將公司注冊(cè)資本實(shí)繳登記制改為認(rèn)繳登記制。9參見(jiàn) 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改 〈中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法〉等七部法律的決定》和 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改 〈中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法〉等五部法律的決定》。

三是現(xiàn)行法律已經(jīng)不適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，應(yīng)及時(shí)廢止。比如，2013年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)決定，廢止國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定和關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定，廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度。10參見(jiàn) 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》。

四是現(xiàn)行法律在實(shí)施中遇到法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義、出現(xiàn)新的情況需要明確適用法律依據(jù)等問(wèn)題時(shí)，通過(guò)法律解釋?zhuān)x予法律條文更加準(zhǔn)確、更具有針對(duì)性的內(nèi)涵，以適應(yīng)改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。比如，2014年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)關(guān)于刑法和刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的法律解釋?zhuān)皶r(shí)回應(yīng)司法實(shí)踐中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。又如，2014年11月全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)民法通則和婚姻法有關(guān)公民姓名權(quán)的規(guī)定作出解釋?zhuān)鞔_公民依法享有姓名權(quán)。公民行使姓名權(quán)，還應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，并對(duì)公民姓氏的選擇作出具體規(guī)定。11參見(jiàn) 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于 〈中華人民共和國(guó)民法通則〉第九十九條第一款、〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉第二十二條的解釋》。加強(qiáng)立法解釋工作，從理論到實(shí)踐，已引起全國(guó)人大常委會(huì)的高度重視。

五是法律立改廢釋的條件暫不成熟而實(shí)踐又迫切需要的，可以通過(guò)法定程序進(jìn)行特別授權(quán)先行先試，解決法律依據(jù)不足的問(wèn)題，確保重大改革于法有據(jù)。近年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)作出涉及自貿(mào)區(qū)、司法體制改革、土地制度改革等領(lǐng)域的授權(quán)決定8件，支持和保障相關(guān)改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)。比如，為加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新對(duì)外開(kāi)放模式，經(jīng)國(guó)務(wù)院提出議案，2013年8月30日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó) （上海）自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批項(xiàng)目，并在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)實(shí)行有關(guān)法律規(guī)定。12參見(jiàn) 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó) （上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。又如，為進(jìn)一步完善刑事訴訟程序，合理配置司法資源，提高審理刑事案件的質(zhì)量與效率，2014年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)決定，授權(quán) “兩高”在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作，依法保障試點(diǎn)地方在優(yōu)化司法資源配置、簡(jiǎn)化細(xì)化相關(guān)訴訟程序方面進(jìn)行探索。13參見(jiàn) 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開(kāi)展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》。這些授權(quán)決定，與改革開(kāi)放之初1984年、1985年授權(quán)相比，有明確的授權(quán)目的、原則、范圍、事項(xiàng)以及期限。

六是依法及時(shí)對(duì)重大事項(xiàng)作出決定，落實(shí)中央的重大決策部署，從法律上確保黨的政策主張的貫徹實(shí)施。近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)就設(shè)立國(guó)家憲法日、實(shí)行憲法宣誓制度、調(diào)整生育政策、確定抗戰(zhàn)勝利紀(jì)念日、設(shè)立南京大屠殺死難者國(guó)家公祭日、設(shè)立烈士紀(jì)念日、香港特區(qū)行政長(zhǎng)官普選、特赦部分服刑罪犯等問(wèn)題作出決定決議。比如，為了銘記歷史，全國(guó)人大常委會(huì)按照中央要求，根據(jù)近年來(lái)全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員和社會(huì)各界人士提出的建議，審議通過(guò)決定，將9月3日確定為中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利紀(jì)念日，每年9月3日舉行國(guó)家紀(jì)念活動(dòng)。以立法形式確立有關(guān)紀(jì)念日、公祭日等，舉行相關(guān)紀(jì)念活動(dòng)和儀式，是鑄民魂、聚民心的重大舉措，體現(xiàn)了我們黨以法治思維和法治方式治國(guó)理政的高度自覺(jué)，具有十分重要的意義。

在處理立法與改革的關(guān)系時(shí)，還需要注意兩點(diǎn)：一是發(fā)揮好立法的能動(dòng)作用。立法并不只是簡(jiǎn)單地符合改革要求，而是要在立法過(guò)程中，使改革決策更加完善，使依據(jù)改革決策制定的法律更加科學(xué)、更加周全。例如，在審議授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫停實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的法律案時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)真研究各方面的意見(jiàn)，進(jìn)一步明確了授權(quán)的范圍、內(nèi)容、時(shí)限和實(shí)施日期，使授權(quán)決定更加完善，更符合法治要求。二是立法要為今后的改革預(yù)留空間。立法過(guò)程中，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟、各方面認(rèn)識(shí)較為一致的，應(yīng)在法律中作出具體、明確的規(guī)定，增強(qiáng)法律的可操作性。但改革方向明確但具體路徑和措施需要探索的，可以先作出原則規(guī)定，明確改革的基本方向和主要措施，邊積累經(jīng)驗(yàn)邊修改完善。比如，設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院是改革的方向，但具體怎么設(shè)，還缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在作出設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)審判庭的設(shè)置等需要探索的問(wèn)題作出原則規(guī)定，同時(shí)增加一條規(guī)定：“本決定施行滿(mǎn)三年，最高人民法院應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本決定的實(shí)施情況”，14參見(jiàn) 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定》。這樣規(guī)定的目的是，到時(shí)根據(jù)實(shí)踐對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)一步作出規(guī)定。

四、推動(dòng)立法工作與時(shí)俱進(jìn)

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，客觀(guān)上要求立法工作適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要與時(shí)俱進(jìn)。

一是在思想觀(guān)念上，要把立法工作主動(dòng)放在全面深化改革大局中謀劃。當(dāng)前，中央非常重視將立法工作納入改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時(shí)，都注意同步考慮改革涉及的立法問(wèn)題。中央在制定中長(zhǎng)期改革實(shí)施規(guī)劃時(shí)，明確要求相關(guān)單位提出配套立法的需求和建議。各項(xiàng)改革任務(wù)的牽頭單位、參加單位在研究確定有關(guān)工作安排和重要改革實(shí)施方案時(shí)，也要同步考慮涉及的立法工作，同步推進(jìn)相關(guān)立法項(xiàng)目。各項(xiàng)改革任務(wù)迫切需要制定或修改法律及配套法規(guī)的，有關(guān)方面應(yīng)及時(shí)提出立法建議，加快起草進(jìn)度，抓緊出臺(tái)。立法機(jī)關(guān)要樹(shù)立全局思維，主動(dòng)研究改革涉及的立法重點(diǎn)，持續(xù)關(guān)注，并在立法工作中及時(shí)回應(yīng)改革需求，促進(jìn)立法和改革決策更好地相銜接，主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。對(duì)各方面、各地方提出的創(chuàng)新需求，應(yīng)當(dāng)從立法上及時(shí)研究提出解決問(wèn)題的路徑和辦法。要增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性，該修改的要及時(shí)修改，該廢止的要及時(shí)廢止，該解釋的要及時(shí)解釋?zhuān)撌跈?quán)的要及時(shí)授權(quán)。要認(rèn)真貫徹實(shí)施好修改后的立法法，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序立法，正確把握中央與地方的事權(quán)及立法權(quán)限劃分，把握人大與政府的立法權(quán)限劃分，進(jìn)一步明晰法律與行政法規(guī)、法律與地方性法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限。同時(shí)，要從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的深層次上思考，哪些權(quán)限可以下放地方，哪些方面可以予以授權(quán)，哪些規(guī)制可以考慮放松。

二是在體制機(jī)制上，要注重發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，著力解決部門(mén)利益、地方保護(hù)影響立法進(jìn)程、濫用立法資源等問(wèn)題。強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，說(shuō)到底是兩條，一要及時(shí)立出實(shí)踐所需要的法，二要立出高質(zhì)量的法。要做到這兩條，在立法工作中應(yīng)把握好以下幾點(diǎn)：第一，在政治上，要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。人大在立法中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用。在立法工作中，遇到重大立法決策事項(xiàng)，特別是意見(jiàn)不一致的重大問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)通過(guò)常委會(huì)黨組向黨中央或地方黨委請(qǐng)示匯報(bào)，請(qǐng)中央或地方黨委定奪。第二，在制度上，要符合堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的要求。發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，是與人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用相適應(yīng)的。立法工作必須體現(xiàn)和維護(hù)人民代表大會(huì)制度的根本政治制度要求。偏離中國(guó)特色社會(huì)主義制度，立法工作就會(huì)誤入歧途。第三，在法理上，要符合立法規(guī)律，堅(jiān)守法治底線(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記指出，不是所有的法都能治國(guó)，不是所有的法都能治好國(guó)。15參見(jiàn)習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話(huà)》（2013年2月23日）。轉(zhuǎn)引自中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年4月第1版，第43頁(yè)。什么法該立，什么法不該立，規(guī)定什么內(nèi)容，規(guī)定到什么程度，都應(yīng)有杠杠，不能突破法治的底線(xiàn)。如果守不住這條底線(xiàn)，立法資源就會(huì)被濫用，立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用就會(huì)落空。第四，在實(shí)踐上，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)。立法要尊重事物發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律，立足于具體國(guó)情，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。既要有前瞻性，又不能脫離實(shí)際。既要與時(shí)俱進(jìn)，推動(dòng)制度創(chuàng)新；又要合理可行，能夠落實(shí)到位。否則，或者對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，或者在實(shí)踐中執(zhí)行不了，損害法律的權(quán)威。

三是在方式方法上，要深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。當(dāng)前，人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有法律法規(guī)，而是法律法規(guī)好不好、管不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題。只有立出的法切實(shí)管用，才能真正對(duì)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到引領(lǐng)推動(dòng)的作用。所以，要著力提高立法質(zhì)量。一要增強(qiáng)立法及時(shí)性。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是全面深化改革迫切需要的立法，必須反應(yīng)靈敏，適時(shí)立項(xiàng)，及時(shí)啟動(dòng)立法程序，積極回應(yīng)社會(huì)呼聲和人民訴求。對(duì)于已經(jīng)明顯滯后于現(xiàn)實(shí)情況的法律及有關(guān)條款，要及時(shí)予以修改、廢止或者作出立法解釋?zhuān)乐顾^ “僵尸條款”的出現(xiàn)。二要增強(qiáng)立法系統(tǒng)性。要綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，彈好鋼琴，在立此法時(shí)就考慮改彼法，改彼法時(shí)就考慮立他法，特別是要結(jié)合重要法律的出臺(tái)，同步修改或廢止相關(guān)法律法規(guī)，做到各項(xiàng)制度相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力，切實(shí)提高立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的成效。三要增強(qiáng)立法針對(duì)性。要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開(kāi)展立法工作，深入調(diào)查研究，把握客觀(guān)規(guī)律，做好制度設(shè)計(jì)，突出關(guān)鍵的那么幾條，使法律規(guī)定的內(nèi)容能科學(xué)合理地協(xié)調(diào)利益關(guān)系，真正解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在立法模式和體例上，不求大而全，需要幾條就制定幾條，重在管用，重在實(shí)施。四要增強(qiáng)立法有效性。在立法中，要研究清楚法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，將各種可能的情況都盡量考慮到，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計(jì)法律規(guī)范，對(duì)于能夠在法律中規(guī)定清楚的，要盡可能詳盡規(guī)定，能具體就具體，能明確就明確，情況發(fā)生變化時(shí)再及時(shí)補(bǔ)充、修改和解釋。在具體制度設(shè)計(jì)上，既要精雕細(xì)刻，出細(xì)活、出好活，又要下好先手棋，適度前瞻地研判趨勢(shì)、探索規(guī)律，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。

（責(zé)任編輯：鐘婉曼）

*全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究室主任。