李步云　張舜璽

論法治社會(huì)建設(shè)的基本要求
——以惠州經(jīng)驗(yàn)為參照

李步云張舜璽*

內(nèi)容提要：法治社會(huì)是法治中國的重要組成部分。加快法治社會(huì)建設(shè)有助于實(shí)現(xiàn)依法治國和中華民族偉大復(fù)興的總體目標(biāo)。法治社會(huì)建設(shè)是一項(xiàng)艱巨和復(fù)雜的任務(wù)，必須落實(shí)五項(xiàng)基本要求：一是政社分開，二是鼓勵(lì)各類社會(huì)組織發(fā)展，三是重點(diǎn)培育社會(huì)組織中的涉法機(jī)制，四是建立健全各類社會(huì)組織的規(guī)章制度，充分發(fā)揮 “軟法”的積極作用，五是加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域的法治文化建設(shè)。本文以廣東惠州的做法為參照，理論結(jié)合實(shí)踐，證明所論五項(xiàng)基本要求的科學(xué)性。

法治社會(huì)政社分開社會(huì)組織涉法機(jī)制軟法法治文化建設(shè)

黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)都提出了法治社會(huì)建設(shè)的新命題?！吧鐣?huì)”（society）是一個(gè)有著多重內(nèi)涵的概念，具體含義與語境有著密切關(guān)系。當(dāng) “社會(huì)—國家”作為一組概念同時(shí)出現(xiàn)時(shí)，往往沿用的是黑格爾 “國家－社會(huì)”二分法的理論范式1［德］黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，商務(wù)印書館1961年版，第197頁。，社會(huì)被認(rèn)為是相對(duì)于政治國家組織而言的一個(gè)人際交往系統(tǒng)。而當(dāng)我們單獨(dú)使用費(fèi)孝通所論 “鄉(xiāng)土社會(huì)”2參見費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土社會(huì)》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1985年版，第58-59頁?；蛲锌司S爾所謂 “英裔美國人社會(huì)”3參見 ［法］托克維爾：《論美國的民主》（上卷），董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第52-69頁。時(shí)，社會(huì)則是指一種剔除了政治國家組織因素的組織系統(tǒng)。在這兩種語境中，“社會(huì)”這一概念都包含有經(jīng)濟(jì)因素，甚至以人際之間的經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)為主要內(nèi)容。但在一些時(shí)候，“社會(huì)”這一概念又與 “經(jīng)濟(jì)”相并列，如在聯(lián)合國人權(quán)文件 《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約》中，社會(huì)權(quán)利是一種與經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利相并列的權(quán)利。在當(dāng)下黨和國家的重要文件中，“社會(huì)建設(shè)”也常常與 “經(jīng)濟(jì)建設(shè)”、“政治建設(shè)”、“文化建設(shè)”、“生態(tài)文明建設(shè)”相并列。這里的 “社會(huì)”更多是指各類非國家機(jī)關(guān)、非政府組織形態(tài)的組織及其成員。結(jié)合黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)公報(bào)全文，我們認(rèn)為，黨在現(xiàn)階段提出的法治社會(huì)命題是指，企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)等各類社會(huì)組織和特定成員在法律的框架下有序交往，依據(jù)法律形成穩(wěn)定、可預(yù)期的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序。這里的法治社會(huì)是相對(duì)法治政府而言，是法治中國的重要組成部分。

法治社會(huì)建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，必須提煉出建設(shè)工作的基本要求，并且圍繞基本要求展開有針對(duì)性、指向性的建設(shè)活動(dòng)。法治社會(huì)建設(shè)的基本要求表現(xiàn)在政社分開、鼓勵(lì)各類社會(huì)組織充分發(fā)展、重點(diǎn)培育社會(huì)組織中的涉法機(jī)制、充分發(fā)揮 “軟法”作用、加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域的法治文化建設(shè)這五個(gè)方面。

一、加快、加大力度落實(shí)政社分開

政社分開是指政府和各類社會(huì)組織合理分工，明確各自權(quán)力、職責(zé)界限，政府不再包攬全部社會(huì)管理事務(wù)，社會(huì)組織也應(yīng)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，形成一個(gè)多元參與、合理有序的公共事務(wù)管理新格局。

政社分開的目的是發(fā)揮社會(huì)自治的能力。社會(huì)自治是指依靠各類社會(huì)組織的自我管理，實(shí)現(xiàn)有序的社會(huì)交往格局。各類社會(huì)組織蘊(yùn)含著巨大的能量，在社會(huì)治理方面有著獨(dú)特的功能和作用。從國家治理的角度看，政府管理和社會(huì)自治是相輔相成的兩個(gè)方面，缺失任何一方，都無法實(shí)現(xiàn)法治。政府與社會(huì)組織不應(yīng)當(dāng)相互對(duì)立，而應(yīng)當(dāng)是建設(shè)性的合作伙伴，共同承擔(dān)起社會(huì)治理的責(zé)任。

政社分開的意義是充分發(fā)揮社會(huì)組織主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性的作用，更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)組織成員及廣大公民參與和監(jiān)督國家各項(xiàng)改革、建設(shè)事業(yè)的積極性。這已經(jīng)成為了世界主要潮流。二十世紀(jì)六七十年代以來世界公共管理改革的大方向基本上都是改變政府大包大攬的一元格局，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的能動(dòng)性，發(fā)揮社會(huì)組織在治理中的積極作用。以美國為例，卡特總統(tǒng)執(zhí)政期間 （1977-1981）重新修訂的 《A－76號(hào)通知》（OMB—A－76 white house）特別指出：“具有自由和創(chuàng)新意識(shí)的私人企業(yè)制度是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要源泉”。4［美］唐納德·凱爾特：《權(quán)力共享——公共治理與私人市場(chǎng)》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第2頁。政社分開的要求是政府必須正確定位，既不缺位、虛位，也不越位、錯(cuò)位，做到有所為又有所不為。政府的主要任務(wù)是指導(dǎo)和監(jiān)督各種社會(huì)組織依法開展活動(dòng)。同時(shí)，也必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織依法開展活動(dòng)的監(jiān)督，使社會(huì)組織的自治活動(dòng)在政府主導(dǎo)和法律規(guī)范的軌道上展開。

國務(wù)院推動(dòng)的權(quán)力清單制度為政社分開奠定了重要基礎(chǔ)。2013年國務(wù)院各部門取消和下放了416項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，2014年又取消和下放了246項(xiàng)，2015年還要再取消下放一批。在簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院向社會(huì)公開國務(wù)院各部門保留的行政審批事項(xiàng)清單，以鎖定各部門行政審批項(xiàng)目底數(shù)，接受社會(huì)監(jiān)督。權(quán)力清單讓社會(huì)清楚的看到政府權(quán)力的邊界，能夠起到釋放社會(huì)活力，提高政府工作效率，促成社會(huì)、政府良性互動(dòng)的積極效果。但中央政府層面公布權(quán)力清單只是第一步，真正實(shí)現(xiàn)政社分開還需要地方各級(jí)政府的落實(shí)。

十八大以來廣東省惠州市開展的一系列簡(jiǎn)政放權(quán)、推動(dòng)政社分開的措施已取得一定進(jìn)展。2013年底惠州市在全省地級(jí)市中率先公開權(quán)力清單，包括8個(gè)類別5053項(xiàng)。此后進(jìn)一步縱向推進(jìn)權(quán)責(zé)清單試點(diǎn)工作。2015年9月惠州市編辦出臺(tái) 《惠州市推行市、縣政府工作部門權(quán)責(zé)清單制度工作方案》，年底全市57個(gè)市直部門的權(quán)責(zé)將以目錄形式全部公開。每項(xiàng)權(quán)責(zé)將設(shè)立唯一編碼，對(duì)應(yīng)直接辦事部門。清單之外無職權(quán)，法無授權(quán)不可為。在惠州制定的權(quán)責(zé)清單中，于法無據(jù)和不合時(shí)宜的職權(quán)全部被取消，如與小孩出生入戶、入學(xué)掛鉤的計(jì)生證明、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)繳納憑證等。對(duì)一些雖有法定依據(jù)，但不符合全面深化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的行政職權(quán)，編制部門則提出取消或調(diào)整的建議。最終確定的權(quán)責(zé)清單將全面公開，并將借助信息化手段建立有效的職權(quán)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)納入而未納入權(quán)責(zé)清單、應(yīng)當(dāng)履行而未履行、不按權(quán)責(zé)清單履行職權(quán)等行為，依法依紀(jì)追究責(zé)任?；葜菔忻駥?duì)此表示非常期待。

權(quán)力清單制度明確了政府和社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界。對(duì)于政府而言 “法無明文授權(quán)不可為”，對(duì)社會(huì)來說 “法無明文禁止則自由”。從中央到地方，如能嚴(yán)格落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)與權(quán)力清單制度，在國家的框架下，政府和社會(huì)的分野將得以形成。一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)空間是法治社會(huì)得以建立建成的重要前提，因此，政社分開是建設(shè)法治社會(huì)的基本要求。

二、鼓勵(lì)各類社會(huì)組織充分發(fā)展

在政社分開的基礎(chǔ)上，社會(huì)的發(fā)展有賴于各類社會(huì)組織的成長。社會(huì)組織的范圍非常廣泛，涵蓋了非國家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府部門之外的全部組織樣態(tài)，其中企業(yè)是最主要的社會(huì)組織，除此外，各類非營利的非企業(yè)組織在社會(huì)中也扮演著重要角色。但長期以來，我國非企業(yè)法人制度不完善，大量非企業(yè)的社會(huì)組織要么依附于政府，要么處于邊緣地位或?qū)擂尉车亍Ｓ袑W(xué)者做過統(tǒng)計(jì)研究，這類組織的總支出占GDP的比例只有0.73%左右，遠(yuǎn)低于4.6%的世界平均水平。而這些組織的支出又有相當(dāng)一部分來自政府的財(cái)政支持，社會(huì)組織自我維系能力薄弱。此外，實(shí)際存在的社會(huì)組織中只有20%依據(jù)1988年頒布的 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》取得了合法身份，80%的非企業(yè)社會(huì)組織處于無法定身份狀態(tài)。這說明當(dāng)前我國社會(huì)組織，尤其是非企業(yè)社會(huì)組織的發(fā)展仍非常薄弱。組織是社會(huì)的基礎(chǔ)，因此建設(shè)法治社會(huì)，需加快各類社會(huì)組織能力建設(shè)，促進(jìn)各類社會(huì)組織充分發(fā)展。

各類社會(huì)組織充分發(fā)展要求社會(huì)組織要有獨(dú)立的法律地位，在主體資格上不隸屬行政部門，在經(jīng)濟(jì)上不依賴政府的財(cái)政撥款，有獨(dú)立開展工作與活動(dòng)的能力。同時(shí)，也必須將自身的行為納入法治軌道，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督。這需要在社會(huì)組織的設(shè)立環(huán)節(jié)和能力建設(shè)上有相關(guān)法律保障和政策支持。

在社會(huì)組織的設(shè)立環(huán)節(jié)上 （此處及下文所涉社會(huì)組織是指非企業(yè)社會(huì)組織），“寬進(jìn)”應(yīng)成為社會(huì)組織發(fā)展的總體指導(dǎo)思想。長期以來我國對(duì)社會(huì)組織實(shí)行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重管理體制。社會(huì)組織在民政部門注冊(cè)前，必須找到一個(gè)政府部門作為業(yè)務(wù)主管單位，并進(jìn)行前置審批。這種登記管理模式造成社會(huì)組織成立的門檻過高，許多社會(huì)需要的組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位而無法設(shè)立。而按照政社分開的要求，政府部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)只具有建議的性質(zhì)，不應(yīng)成為社會(huì)組織設(shè)立的必要條件。盡管社會(huì)組織的發(fā)展應(yīng)當(dāng)有序，但政府對(duì)人們的自組織性不應(yīng)做出過多限制。在鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展上，可以 “寬進(jìn)”為思路大膽放寬社會(huì)組織發(fā)展的空間，允許其直接登記設(shè)立，減少政府不必要的行政干預(yù)和指導(dǎo)?！皩掃M(jìn)”并不意味著放任，仍需符合設(shè)立的最一般的條件，如目的、人員、場(chǎng)地等。此外社會(huì)組織在設(shè)立后，也需要接受政府和社會(huì)的監(jiān)管。

廣東省近幾年圍繞 “寬進(jìn)”的思想對(duì)雙重管理體制進(jìn)行了突破性改革。從2006年開始，廣東率先取消了行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位，民政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)行業(yè)協(xié)會(huì)的登記和管理工作。廣東省在行業(yè)協(xié)會(huì)組織管理改革中要求協(xié)會(huì)自愿發(fā)起、自選會(huì)長、自籌資金、自聘人員、自主會(huì)務(wù)，并要求協(xié)會(huì)無行政級(jí)別、無官方編制、無業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家工作人員兼職。這些改革措施使社會(huì)組織的民間屬性落到了實(shí)處。在 “寬進(jìn)”思想下，惠州市社會(huì)組織發(fā)展迅速，先后成立了出租車司機(jī)行業(yè)協(xié)會(huì)、退伍軍人之家等社會(huì)組織。截至2015年5月惠州每萬人擁有社會(huì)組織的數(shù)量已達(dá)到6.3個(gè)，而根據(jù)惠州社會(huì)組織的發(fā)展目標(biāo)，2017年全市社會(huì)組織總量力爭(zhēng)達(dá)到4000個(gè)以上。

十八大積極吸收各省在社會(huì)組織設(shè)立環(huán)節(jié)改革中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)組織管理體制改革作了明確安排。國務(wù)院明確要求行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記制度，依法加強(qiáng)登記審查和監(jiān)督管理。各級(jí)民政部門正在加緊落實(shí)這四類社會(huì)組織的直接登記制度。但改革的步伐還可以加大，可以進(jìn)一步放寬社會(huì)組織直接登記的范圍。成立社會(huì)組織，只要符合條件，都可直接向民政部門申請(qǐng)登記。直接登記設(shè)立，應(yīng)成為社會(huì)組織發(fā)展的大趨勢(shì)。這方面的立法應(yīng)盡快跟上社會(huì)發(fā)展的步伐和需要，抓緊修訂完善 《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》中的相關(guān)規(guī)定。

在社會(huì)組織的能力建設(shè)上要做到完善社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)與提高社會(huì)組織自養(yǎng)能力相結(jié)合。法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代社會(huì)組織的體制保障。社會(huì)組織能力建設(shè)的第一步就是要在法律的框架下，建立健全以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，使社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展，成為獨(dú)立的法人主體。一般認(rèn)為法人治理結(jié)構(gòu)有兩個(gè)核心問題，三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。兩個(gè)核心問題一是指建立委托代理關(guān)系，建立起全體成員對(duì)決策成員的委托關(guān)系，以及決策成員聘用的管理執(zhí)行人員與全體成員之間的代理關(guān)系；二是指建立分權(quán)制衡機(jī)制，一般成員與決策層及決策層聘任的執(zhí)行人員之間，相互獨(dú)立、互相制約，保障組織中各項(xiàng)權(quán)力良好、妥當(dāng)?shù)男惺?。三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)分別是明確委托代理中的權(quán)責(zé)配置、處理好理事會(huì)與秘書處之間的關(guān)系5在大多數(shù)的社會(huì)組織中，理事會(huì)是會(huì)員大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是社會(huì)組織的決策機(jī)構(gòu)。秘書處是理事會(huì)決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展日?；顒?dòng)。；切實(shí)發(fā)揮監(jiān)事會(huì)職能，形成決策、管理執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的制衡機(jī)制；以及完善社會(huì)組織的章程，健全管理制度。法人治理結(jié)構(gòu)的完善可從上述兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)、三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)著手建設(shè)。目前惠州社會(huì)組織建設(shè)已在政府的引導(dǎo)下逐步朝著完善法人治理結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展。去年新成立的惠州社會(huì)組織總會(huì)將在完善全市社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)發(fā)展上發(fā)揮更大作用。

在有了相對(duì)完善的組織形式后，緊接著是加強(qiáng)社會(huì)組織自養(yǎng)能力的建設(shè)。社會(huì)組織自養(yǎng)能力是組織社會(huì)屬性與自身維系運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。社會(huì)組織只有取得了經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，有穩(wěn)定的收入，才能保障組織體按照預(yù)設(shè)的目的運(yùn)行。社會(huì)組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來源多元，捐贈(zèng)、會(huì)費(fèi)、基金理財(cái)收益、開展經(jīng)營等。這里須特別注意兩個(gè)問題，一是非營利屬性的社會(huì)組織開展的經(jīng)營活動(dòng)并不一定要求是不能營利的?；顒?dòng)的營利性與營利所得是否用于組織成員個(gè)人收益的分配是兩個(gè)完全不同的問題。非營利組織同樣可以展開經(jīng)營活動(dòng)，按照市場(chǎng)定價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)提供產(chǎn)品和服務(wù)。二是社會(huì)組織的發(fā)展不能完全依賴政府公共服務(wù)購買。政府通過購買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變自身職能，培育社會(huì)組織發(fā)展，形成公共服務(wù)多元供給格局是改革的主要思路。但在實(shí)施過程中須注意培育社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，避免把社會(huì)組織當(dāng)作行政層級(jí)的延伸，避免出現(xiàn)離開公共財(cái)政的購買，社會(huì)組織就無法存續(xù)的局面?；葜菔兴痉ň指本珠L李簫同志在惠州市司法行政系統(tǒng)大力購買公共服務(wù)工作中多次強(qiáng)調(diào)要培育社會(huì)組織的自養(yǎng)能力建設(shè)，要從財(cái)政和社會(huì)組織自養(yǎng)能力雙重視角去評(píng)估政府采購的效率和實(shí)際效果。惠州司法行政系統(tǒng)開展的多項(xiàng)政府采購也貫徹了這一思路。

三、培育社會(huì)組織中的涉法機(jī)制

在社會(huì)組織中加快培育涉法機(jī)制是建設(shè)法治社會(huì)的第三個(gè)基本要求。法律機(jī)制是將社會(huì)組織的行為納入法治軌道的一個(gè)關(guān)鍵因素。社會(huì)組織在發(fā)展中會(huì)出現(xiàn)許多問題，必須依靠法律來解決。法律不是階級(jí)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，而是調(diào)和人類社會(huì)三大基本矛盾的產(chǎn)物。這三大矛盾分別是，自由與秩序、權(quán)威與服從、物質(zhì)需求與精神需求之間的矛盾。人類社會(huì)發(fā)展的任何階段都存在這三大基本矛盾，法律對(duì)矛盾的調(diào)和起到了關(guān)鍵作用。在法治社會(huì)的建設(shè)中，各類組織中的涉法機(jī)制在解決組織內(nèi)部矛盾上發(fā)揮了重要作用，尤其是帶有公共職能性質(zhì)的涉法機(jī)制，能較好的解決組織內(nèi)部不同利益群體的沖突和紛爭(zhēng)。

廣東惠州司法局在農(nóng)村基層創(chuàng)設(shè)的 “法制副主任”具有典型意義。長期以來黨和國家都將農(nóng)村建設(shè)視作頭等大事，“三農(nóng)”問題常年占據(jù)國家一號(hào)文件的地位。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了巨大變化，征地、宅基地流轉(zhuǎn)、環(huán)境污染、留守兒童等矛盾層出不窮，新的問題不斷涌現(xiàn)。為解決農(nóng)村基層矛盾，加快農(nóng)村社區(qū)法治建設(shè)，惠州司法局嘗試向轄區(qū)內(nèi)的行政村派駐律師擔(dān)任 “法制副主任”，意在借助律師的幫助，開展農(nóng)村普法工作，化解基層矛盾。擔(dān)任駐村 “法制副主任”的律師除向村民提供咨詢、援助等法律服務(wù)外，還參與糾紛調(diào)解和村務(wù)建設(shè)。這一舉措很快就收到了成效，許多長期存在土地權(quán)屬糾紛的村民小組在 “法制副主任”的調(diào)解下握手言和，形成了村民之間產(chǎn)生糾紛，法制副主任出面協(xié)調(diào)，基層干部碰到難題，法制副主任出謀劃策，廣大村民法治意識(shí)逐漸覺醒的良好局面。

“法制副主任”證明了社會(huì)組織中涉法機(jī)制對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的貢獻(xiàn)。首先表現(xiàn)為 “民之所需”。農(nóng)村社會(huì)組織中存在著大量的法律問題，亟待法律專業(yè)人士參與解決。律師們參與到農(nóng)村基層社會(huì)建設(shè)后，在一定程度上滿足了農(nóng)民對(duì)法律的需求。農(nóng)民有了現(xiàn)實(shí)、便捷、可接觸的法律服務(wù)。其次，“法制副主任”是基層社會(huì)治理法治化的一大創(chuàng)舉。這項(xiàng)制度以法治惠民為出發(fā)點(diǎn)，把契約化的關(guān)系引入基層組織，有利于強(qiáng)化基層群眾法制意識(shí)，有利于村 （社區(qū)）“兩委”干部培養(yǎng)法治思維、運(yùn)用法治方式，有利于推進(jìn)基層民主自治，有利于融洽黨群干群關(guān)系，有利于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

惠州 “法制副主任”的經(jīng)驗(yàn)很快向廣東全省和全國推廣。廣東省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)文要求全省認(rèn)真學(xué)習(xí)惠州經(jīng)驗(yàn)，并部署 “一村 （社區(qū)）一法律顧問”工作。在會(huì)同有關(guān)部門，總結(jié)優(yōu)化惠州 “法制副主任”制度的基礎(chǔ)上，廣東在全省范圍內(nèi)推廣落實(shí) “一村 （社區(qū)）一法律顧問”工作，要求村村落實(shí)，盡最大可能將矛盾化解在起始階段。今年5月光明日?qǐng)?bào)在頭版頭條向全國介紹惠州 “法制副主任”的經(jīng)驗(yàn)。

惠州在此基礎(chǔ)上繼續(xù)深入創(chuàng)新社會(huì)組織中的涉法機(jī)制，創(chuàng)設(shè)了 “法制副廠長”、“法制副校長”等社會(huì)組織中的涉法崗位。 “法制副廠長”在定位上需承擔(dān)更多的公共服務(wù)職能，不同于部分企業(yè)已有的法務(wù)和工會(huì)律師顧問。這要求 “法制副廠長”一方面要協(xié)助企業(yè)制定法律文書、合同，主動(dòng)介入決策事項(xiàng)的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并對(duì)企業(yè)的治安防范、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，還要充當(dāng)中間協(xié)調(diào)人的角色，在提高員工法律意識(shí)，協(xié)調(diào)勞資關(guān)系方面發(fā)揮作用?！胺ㄖ聘毙ｉL”的定位側(cè)重于青少年法律知識(shí)普及和未成年人預(yù)防犯罪及挽救矯正。目前這兩項(xiàng)舉措正在開展試點(diǎn)工作，后續(xù)成效拭目以待。

盡管 “惠州模式”起了良好的示范作用，但社會(huì)組織中涉法機(jī)制的完善仍有待深入探索?；葜莸淖龇ㄊ峭ㄟ^政府采購與志愿奉獻(xiàn)相結(jié)合的方式發(fā)揮律師在公共服務(wù)中的作用。司法局用購買律師服務(wù)的方式每年向每位完成駐村任務(wù)的律師支付1萬元?jiǎng)趧?wù)費(fèi)。但這筆費(fèi)用在多數(shù)情況下僅能抵消律師在駐村工作中的差旅支出，駐村律師更多是秉持一顆公益心從事農(nóng)村基層法律服務(wù)。從目前來看，這一做法收到了比較好的成效，激發(fā)了律師在法治社會(huì)建設(shè)中的潛力，為律師參與公共服務(wù)尋找到了一個(gè)突破口。律師制度是一個(gè)國家法律制度的重要組成部分，是法治文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。律師不僅是在法庭上發(fā)揮作用，在法庭外，在社會(huì)組織的建設(shè)上也大有用武之地。但從長遠(yuǎn)看，廣大律師參與公共服務(wù)不能僅依靠服務(wù)、奉獻(xiàn)的意愿，還需完善相應(yīng)的制度建設(shè)。這需要在堅(jiān)持自愿原則的同時(shí)，將自愿與相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制結(jié)合起來，從制度上進(jìn)行保障，確保 “一村一法律顧問”作為一項(xiàng)制度能長久運(yùn)行下去。與此同時(shí)，社會(huì)組織中涉法機(jī)制的定位也需得到明確。培育的涉法機(jī)制是作為第三方承擔(dān)一定公共職能，還是代表維護(hù)組合中某一部分成員的利益，抑或履行監(jiān)督職責(zé)，都需要在引入和培育的過程中做出清晰界定。

在社會(huì)組織涉法機(jī)制的培育上，除律師外，也應(yīng)關(guān)注社會(huì)上其他法律專業(yè)人士。社會(huì)組織中涉法機(jī)制的培育需要大量的法律人才。從事法學(xué)教育研究的學(xué)者、在政法院校或高等院校法學(xué)院中學(xué)習(xí)的學(xué)生、具備法學(xué)專業(yè)背景的其他行業(yè)工作人員，都可發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)，入駐企業(yè)、學(xué)校等領(lǐng)域，開展帶有公共服務(wù)性質(zhì)的法律專業(yè)工作。但凡可以動(dòng)員的力量，都應(yīng)給予足夠的關(guān)注，培育出可持續(xù)發(fā)展的涉法機(jī)制，使其在法治社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

除社會(huì)組織中的涉法機(jī)制外，性質(zhì)本身與法律密切相關(guān)的社會(huì)組織建設(shè)也值得關(guān)注。涉法社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中同樣扮演著重要角色。涉法社會(huì)組織是指律師協(xié)會(huì)、法律援助團(tuán)體、法學(xué)教育研究等與法律相關(guān)的社會(huì)組織。在鼓勵(lì)各類社會(huì)組織充分發(fā)展、培訓(xùn)社會(huì)組織中的涉法機(jī)制的同時(shí)時(shí)，為加快實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)，涉法社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的作用也不容忽視。以律師組織為例，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在2015年全國律師工作會(huì)議上指出：黨高度重視律師工作，支持律師隊(duì)伍在社會(huì)主義民主法治建設(shè)中發(fā)揮積極作用。要切實(shí)加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)，支持、指導(dǎo)律師協(xié)會(huì)依法依章程開展工作。律師協(xié)會(huì)作為律師的行業(yè)自律組織，要發(fā)揮好黨和政府聯(lián)系廣大律師的橋梁、紐帶作用，履行好促進(jìn)行業(yè)建設(shè)、指導(dǎo)業(yè)務(wù)發(fā)展、維護(hù)行業(yè)權(quán)益、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督等職責(zé)，提高行業(yè)自律管理能力。除律師協(xié)會(huì)外，法學(xué)家協(xié)會(huì)、各領(lǐng)域的法學(xué)研究會(huì)的建設(shè)也需加強(qiáng)。

四、重視軟法的積極作用

幾乎所有的社會(huì)組織都有組織內(nèi)部制定的、適用于內(nèi)部成員的規(guī)則。如村級(jí)自治組織的鄉(xiāng)規(guī)民約，各種社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類等社會(huì)組織制定的規(guī)章制度。這些規(guī)則的產(chǎn)生，一般來說有三種途徑：一是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的社會(huì)組織在其授權(quán)范圍內(nèi)創(chuàng)制的，如環(huán)境保護(hù)公益組織制定的發(fā)起公益訴訟的內(nèi)部規(guī)則；二是依法成立的社會(huì)自治組織依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章在行為法上的明確授權(quán)，為完成特定目標(biāo)創(chuàng)制的，這類多表現(xiàn)為內(nèi)部章程；三是社會(huì)自治組織根據(jù)組織法上的一般權(quán)限，為規(guī)范自我管理而創(chuàng)制的，其制度安排得到國家的明確認(rèn)可或者默認(rèn)。如1987年的 《村民委員會(huì)組織法》第十六條的規(guī)定，村民會(huì)議可以討論制定適用于本村的村規(guī)民約，由村民委員會(huì)監(jiān)督和執(zhí)行。國家已在各種場(chǎng)合承認(rèn)這些不違反憲法、法律、法規(guī)，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府備案的村規(guī)民約的效力。需要指出的是，社會(huì)組織的內(nèi)部規(guī)則，既可以是一個(gè)社會(huì)組織單獨(dú)制定，也可以是多個(gè)社會(huì)組織聯(lián)合制定。

相對(duì)國家機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)、規(guī)章，這類規(guī)則雖然不具有依靠國家強(qiáng)制力推行和保護(hù)的屬性，但在調(diào)整社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活中同樣起著重要作用。正如朱蘇力在探討中國法治道路時(shí)指出：“社會(huì)中的習(xí)慣、道德、慣例、風(fēng)俗等社會(huì)規(guī)范從來都是一個(gè)社會(huì)的秩序和制度的一個(gè)部分，因此也是其法治的構(gòu)成性部分，并且是不可缺少的部分......沒有這些非正式制度的支撐和配合，國家正式的制度也就缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。”6朱蘇力：《道路通向城市:轉(zhuǎn)型中國的法治》，法律出版社2004年版，第26頁。以鄉(xiāng)規(guī)民約為例，根據(jù) 《村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)規(guī)定，差不多所有的村莊都有自己的村規(guī)民約，雖然作為村民具體利益的體現(xiàn)，基本上每個(gè)村莊制定的規(guī)則都是不同的。然而筆者通過對(duì)惠州地區(qū)多個(gè)村莊的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管具體的規(guī)定不同，但村規(guī)民約整體集中在治安、消防、生態(tài)、文化、鄰里關(guān)系、婚姻家庭這六個(gè)方面，涵蓋了村民交往中常見的規(guī)則問題。這些村民自發(fā)形成的規(guī)則在實(shí)踐中切實(shí)的發(fā)揮著作用，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)生活有重要影響。

隨著 “軟法”研究的深入7在過去很長一段時(shí)期，人們只重視硬法而忽視軟法。20世紀(jì)中葉后隨著國際法的發(fā)展，軟法的作用逐漸被人們認(rèn)識(shí)。而研究的深入也表明，軟法不僅適用于國際和區(qū)際關(guān)系，在國內(nèi)法上同樣適用。參見羅豪才、畢洪海編：《軟法的挑戰(zhàn)》，商務(wù)印書館2011年版。，這些社會(huì)組織內(nèi)部的非國家法意義上的規(guī)則，被納入 “軟法”的范疇。有學(xué)者指出，“軟法”是指效力結(jié)構(gòu)未必完整、無需依靠國家強(qiáng)制保障實(shí)施、但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范，是相對(duì)依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的 “硬法”而言8羅豪才、宋功德：《認(rèn)真對(duì)待軟法：公域軟法的一般理論及其中國實(shí)踐》，載 《中國法學(xué)》2006年第2期。。在法治社會(huì)建設(shè)中，軟法主要是指這類社會(huì)組織內(nèi)部制定，僅針對(duì)組織成員，不具有國家強(qiáng)制力的規(guī)則。

社會(huì)組織創(chuàng)制的軟法在法治社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。首先，能彌補(bǔ)硬法的不足，滿足社會(huì)組織運(yùn)行中對(duì)規(guī)則的需要。在整個(gè)社會(huì)規(guī)則體系中，硬法的占比非常有限，“我國的公法規(guī)范的體系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種硬法’島嶼’為軟法’海洋’所包圍的基本格局。”9前引8，羅豪才等文。如果僅依靠硬法，立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制硬法的能力與速度，難以滿足人們不斷增長的對(duì)規(guī)則的現(xiàn)實(shí)需要。大量既有的和新出現(xiàn)的行為、活動(dòng)需要依靠慣例、自律規(guī)范、行業(yè)準(zhǔn)則、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等軟法來調(diào)整。軟法憑借自身靈活性、回應(yīng)性、社會(huì)性等特征，能填補(bǔ)正式法律制度的空白。其次，能調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與法治社會(huì)建設(shè)的積極性。隨著我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化的快速發(fā)展，法治中國的總體藍(lán)圖已日漸清晰，即在法治國家的框架下實(shí)現(xiàn)政社分開，做到法治政府與法治社會(huì)有機(jī)互動(dòng)。對(duì)政府而言，法無授權(quán)不得為，對(duì)社會(huì)來說法無明文禁止皆可為。政府的權(quán)限要縮小，要逐步簡(jiǎn)政放權(quán)，相對(duì)而言社會(huì)的領(lǐng)域要擴(kuò)大。這要求法律制度要切實(shí)做到以人為本、循序漸進(jìn)地拓展社會(huì)空間。這需要改變以制約為主的傳統(tǒng)規(guī)制模式，形成一種軟硬兼具、制約與激勵(lì)相容的法律機(jī)制來調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)建設(shè)的積極性。體現(xiàn)著民主、協(xié)商、激勵(lì)、合作、平衡精神的軟法，相比硬法更能適應(yīng)法治社會(huì)建設(shè)的趨勢(shì)，能更有效的激發(fā)出社會(huì)組織的活力。

盡管軟法有著重要作用，但也要看到軟法自身和實(shí)施中存在的不足之處，充分發(fā)揮軟法的積極作用。由于軟法多是社會(huì)組織自發(fā)創(chuàng)制，在形式理性上難以達(dá)到硬法的標(biāo)準(zhǔn)。由于社會(huì)組織自身的局限，不乏存在一些組織內(nèi)部制度的規(guī)則與法治精神相悖的情形，如濫用權(quán)力、侵犯成員利益等。但需要指出的是，軟法的基本屬性決定了其不可能嚴(yán)格照搬硬法的創(chuàng)制程序，而造成軟法與法治精神相悖的，往往來自軟法創(chuàng)制與實(shí)施過程中的非理性。因此在建設(shè)法治社會(huì)需特別重視軟法的積極作用，對(duì)軟法的創(chuàng)制和實(shí)施做出適當(dāng)規(guī)范。廣東惠州送法下鄉(xiāng)完善村規(guī)民約的做法有一定積極意義。駐村的 “法制副主任”積極參與到村規(guī)民約的制定和實(shí)施環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“六五”普法期間，截至2015年6月，惠州全市 “法制副主任”修改、完善村規(guī)民約4325條。這有效的改變了過往部分村規(guī)民約損害村民利益的狀況。只有做到國家法律與鄉(xiāng)規(guī)民約等其他社會(huì)規(guī)范協(xié)調(diào)、互補(bǔ)、互動(dòng)，才能使社會(huì)最基本規(guī)范和行為準(zhǔn)則更好地起到他律、互律、自律的作用。

五、加強(qiáng)法治文化建設(shè)

法治社會(huì)建設(shè)離不開法治文化的保障，法治文化是建設(shè)法治社會(huì)的第五項(xiàng)基本要求。“法治文化”的科學(xué)內(nèi)涵在我國包括：建立社會(huì)主義法治理論、法治理念、法治精神、法治思維、法治方式和法治方略，作為建設(shè) “法治中國”的思想理論指導(dǎo)；規(guī)定法官的法袍、法槌、法庭的陳設(shè)和秩序，被選舉的中央及地方官員的憲法宣誓儀式，國家 “憲法日”等莊嚴(yán)的法治禮儀；法制文學(xué)的創(chuàng)作與傳播活動(dòng)；我國開展 “一五普法”以來卓有成效的全民普法活動(dòng)，等等。法治文化建設(shè)的目的是樹立全民對(duì)憲法、法律的信仰，形成全民對(duì)法治的敬畏心理，并將其作為建設(shè) “法治中國”的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。

法治文化在法治社會(huì)上的積極作用主要體現(xiàn)在以普法活動(dòng)為代表的法治宣傳上。法治觀念是法治的重要基礎(chǔ)，法律只有被認(rèn)同、被信仰，成為內(nèi)化在人們思想中的強(qiáng)大觀念，人們才會(huì)養(yǎng)成一種尊重法律、敬畏法律、認(rèn)同法律價(jià)值的生活方式，把自覺守法、遇事找法、解決問題靠法當(dāng)成自己的生活習(xí)慣。在法治社會(huì)的建設(shè)上，普法是一個(gè) “潤物細(xì)無聲”的過程，能起到改變一個(gè)人思想觀念、思維方式和行為方式的作用。普法工作不能簡(jiǎn)單等同于法律知識(shí)的普及，在法治社會(huì)的建設(shè)中，普法的意義在于增強(qiáng)公民對(duì)法治精神的感悟和體認(rèn)，培育公民學(xué)會(huì)用法治眼光打量周圍的一切，用法治思維謀劃工作，用法治方式解決問題。法律知識(shí)的獲得不難，難的是法治觀念和法治信仰的養(yǎng)成。對(duì)此普法需要在形式上有所創(chuàng)新，以喜聞樂見、生動(dòng)活潑的方式加強(qiáng)公民的法治觀念和法治信仰。

廣東惠州在普法工作上體現(xiàn)出創(chuàng)新的要求。廣東惠州有一批熱心社會(huì)公益事業(yè)的律師和律師事務(wù)所很好的落實(shí)了中央對(duì)律師組織寄予的厚望，在推動(dòng)普法宣傳上做出了突出貢獻(xiàn)。這批律師義務(wù)編寫了兩本普法惠民讀本 《樂樂的成長故事》、《惠民一家的法律故事》。這兩本書總結(jié)了青少年成長和家庭生活中常見的法律問題，以故事的形式，圖文并茂地向人們介紹了日常生活中需要掌握的法律知識(shí)。既通俗易懂，又有較強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性。讀者在閱讀故事的過程中得到法律啟迪，深刻理解法律是什么，法律為何重要，潛移默化地樹立法律意識(shí)和法治觀念。這種互動(dòng)式普法方式，激發(fā)了普法受眾的主動(dòng)性，改變以往 “被 “普法的尷尬。在這兩本書的編寫過程中，律師們以志愿奉獻(xiàn)的方式，履行社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，投入大量時(shí)間和精力，不計(jì)回報(bào)。在律師們的推動(dòng)下，惠州社會(huì)各界專家學(xué)者、文化傳播公司等單位和個(gè)人積極參與論證、編輯、策劃和動(dòng)漫設(shè)計(jì)，委托出版發(fā)行的單位還免費(fèi)制作電子書，并無償贈(zèng)送一批普法圖書給很多家庭，營造出全民參與公益普法的生動(dòng)局面。惠州的普法工作走在了全省前列，連續(xù)三次獲得全國普法先進(jìn)城市稱號(hào)。其中在全國六五普法工作中，這兩本普法讀物獲得了社會(huì)各界廣泛的關(guān)注。人民日?qǐng)?bào)在新書推介欄目中用一定篇幅對(duì)這兩本書的內(nèi)容，編寫、出版發(fā)行的過程做了介紹，肯定了惠州律師、律協(xié)以及市委相關(guān)部門的工作?；葜菔姓脖響B(tài)全市范圍內(nèi)做到這兩本普法讀本的全覆蓋。

此外，惠州開展的法治文化長廊、法治文化廣場(chǎng)、法治宣傳畫等一系列法治文化建設(shè)活動(dòng)也對(duì)法治社會(huì)的建立建成起到了積極作用。以惠州博羅縣觀背村為例，博羅司法局與惠州藝術(shù)家協(xié)會(huì)通過公共服務(wù)購買與志愿合作的方式 （購買價(jià)僅為市場(chǎng)價(jià)的十分之一）開展法治宣傳工作?；葜菟囆g(shù)家協(xié)會(huì)將法治的理念用圖畫的形式表現(xiàn)出來，畫在村里房屋的外立面上。這既起到了美觀村容村貌的作用，又實(shí)行了寓教于樂的功能。大亞灣塘尾村村民自發(fā)建設(shè)的法治文化廣場(chǎng)更加能說明法治文化對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的積極作用。法治社會(huì)的建立建成需要有一個(gè)良好的法治文化環(huán)境。

上述五條是建設(shè)法治社會(huì)的基本要求?？偟膩碚f，法治社會(huì)作為建設(shè)法治中國的新舉措是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的。黨的十八屆三中全會(huì)把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性作用改為根本性作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是發(fā)揮市場(chǎng)的作用，這必然要求社會(huì)的領(lǐng)域越來越寬，社會(huì)治理創(chuàng)新必須納入法治軌道，而要將社會(huì)建設(shè)納入法治軌道就必須堅(jiān)持上述五項(xiàng)基本原則。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*李步云，廣州大學(xué)人權(quán)研究院教授、院長，中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員。張舜璽，廣州大學(xué)人權(quán)研究院助理研究員，法學(xué)博士。