郭天武　李懿藝

論員額制下審判輔助人員的設(shè)置與管理
——以港澳地區(qū)司法輔助人員制度為視角

郭天武李懿藝*

內(nèi)容提要：推進以審判為中心的司法體制改革，實現(xiàn) “讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”核心目標(biāo)下的司法人員員額制改革，對審判輔助人員實行分類管理等舉措，不應(yīng)僅被視作黨十八屆三中全會提出的階段性口號或動議，更應(yīng)被視作尊重司法與訴訟規(guī)律、確保司法權(quán)與裁判權(quán)充分、正確、高質(zhì)效行使的長久之策。本文著重對香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)已然發(fā)展成熟的司法輔助人員管理制度進行分析借鑒，以期厘清員額制下我國審判輔助人員設(shè)置與管理的問題及解決思路。

審判輔助司法人員分類管理員額制港澳地區(qū)

2014年 《人民法院第四個五年改革綱要》指出，要堅持以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心，建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度。當(dāng)前對司法人員實行員額制是司法體制改革進程中的關(guān)鍵問題，但其面臨的改革阻力與論爭也比較大。究其原因，在于員額制改革必然要觸動一些規(guī)則制定者所掌握的資源，也不可避免地影響或削減了改革對象的預(yù)期利益。如何避免本輪改革落入零和博弈的結(jié)局，更多地實現(xiàn)共贏，值得思考。同時，為了推進 “以審判為中心”的司法體制改革，實現(xiàn) “讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的核心目標(biāo)，不僅當(dāng)關(guān)注法官、檢察官等司法人員的員額改革與職業(yè)化保障制度的構(gòu)建，更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮 “員額之外”的司法輔助人員分類與分層改革的基礎(chǔ)性、前置性與保障性作用。因此，有必要對我國港澳地區(qū)相對成熟的法院司法輔助人員制度進行闡釋與借鑒，探討員額制下我國審判輔助人員管理制度面臨的問題及解決思路。

一、梳理與解讀：港澳地區(qū)審判輔助人員管理制度闡釋

港澳地區(qū)的司法制度有其優(yōu)越性。第一，研究港澳特區(qū)的司法權(quán)及終審權(quán)運作，借鑒其成熟的司法管理經(jīng)驗，對于豐富我國司法體制的改革理論，有著很大的促進作用。對司法制度的現(xiàn)實形態(tài)而言，由于港澳地區(qū)享有獨立的司法權(quán)和終審權(quán)、保持原有的法律制度不變，有著極強的公信力與獨立地位，法院的判決絕大部分均能夠得到遵守，對審判獨立的保障值得我們借鑒；第二，對司法改革的借鑒價值而言，推行員額制改革具有一定的重大性、敏感性、復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性，港澳地區(qū)審判輔助人員管理模式正好為此提供實踐范本與借鑒，既能促進妥善解決員額改革過程中的諸多問題，又能夠促進司法制度理論與實踐的創(chuàng)新。

（一）港澳地區(qū)法院司法輔助人員制度概況

香港的司法機構(gòu)是一個小型而又精致復(fù)雜的結(jié)構(gòu)體系，隨著香港歷史的發(fā)展逐步演變而成，既沿用英國司法機構(gòu)的結(jié)構(gòu)體制，又顯示了香港自身的特色。根據(jù)中英 《聯(lián)合聲明》和 《香港特別行政區(qū)基本法》，香港司法體制指的是香港原來的審判機關(guān)、檢控機關(guān)、各種司法輔助組織 （如法律援助署、注冊總署、廉政公署）、律師組織等?？梢?，回歸后的香港司法體制，尤其是法院的人員結(jié)構(gòu)依然與港英時期大致相同。1據(jù)香港司法機構(gòu)網(wǎng)站介紹，香港目前設(shè)有1個終審法院、1個高等法院、1個區(qū)域法院、7個裁判法院、1個死因裁判法庭、4個審裁處，現(xiàn)共有現(xiàn)職法官及其他司法人員196人。參見香港司法機構(gòu)網(wǎng)站：http://www.judiciary.gov.hk/tc/organization/ judges.htm，2015年10月12日訪問。香港的司法人員種類是伴隨著司法機構(gòu)的演化和發(fā)展而陸續(xù)形成的，主要圍繞司法機構(gòu)的設(shè)置而設(shè)置。從總體上看，香港對法院的司法輔助人員并未進行統(tǒng)一的定義與明確的范圍界定。但可以肯定的是，香港對法院中法官、其他司法人員與非司法人員的管理總體上沿用港英舊制，人員分類、分工程度已相當(dāng)高。

與香港不同，司法輔助人員在澳門是一種明確的稱謂，也具備明確的范圍?！栋拈T特別行政區(qū)司法輔助人員通則》第2條界定了司法輔助人員的范圍，即 “司法輔助人員是指屬司法范疇特別制度職程的司法文員及主管官職據(jù)位人?！庇纱丝梢?，澳門的司法輔助人員主要為區(qū)別于一般公務(wù)人員的、具有較高級別職程的、具有獨立管理制度或編制的司法工作人員。由于澳門實行大陸法系的司法制度，相較于香港對法院司法輔助人員的設(shè)置與管理，澳門更為體系化、層級化、邏輯更為精細(xì)嚴(yán)密。

（二）港澳地區(qū)法院司法輔助人員的范圍與職責(zé)

根據(jù)香港 《司法人員推薦委員會條例》及香港立法會于2000年第28號法令修訂通過的對該條例的釋義，司法人員指出任司法職位的人。按照司法機構(gòu)工作人員能否單獨行使裁判權(quán)進行劃分，可將當(dāng)前香港法院工作人員區(qū)分為法官及司法人員、非司法人員兩大類。法官及司法人員包括法官、裁判官、審裁官及審裁委員、（司法人員編制的）司法常務(wù)官；非司法人員主要包括 （非司法人員編制的）司法常務(wù)官、執(zhí)達員、司法書記、司法助理、翻譯員、法醫(yī)、司法員警。據(jù)統(tǒng)計，目前全香港的法官及其他司法人員總編制為196人，與此同時非司法人員約1600余人，比例為1:8。

澳門法院司法輔助人員的范圍與級別劃分得細(xì)致而清晰。根據(jù)司法范疇特別制度的職程分為法院司法文員職程、檢察院司法文員職程?？傮w上來說，主管級別的司法輔助人員負(fù)責(zé)的是與司法有關(guān)的核心、復(fù)雜和重大的業(yè)務(wù)，例如主管中心科；向主任書記員發(fā)出工作指引；處理行政事務(wù)；每月向主管司法官提交統(tǒng)計圖表；向主管司法官提供編制年度工作報告所需數(shù)據(jù)；執(zhí)行適用法例賦予的或經(jīng)上級命令分配的其他職務(wù)。文員級別的司法輔助人員則主要負(fù)責(zé)文字、送達類業(yè)務(wù)，例如特級書記員、首席書記員、助理書記員負(fù)責(zé)獲指派的屬訴訟上的文字處理、卷宗編排及有關(guān)手續(xù)等工作；初級書記員負(fù)責(zé)執(zhí)行其所屬的科或輔助組的外勤工作，以及在有法院司法官或檢察院司法官參與的聽證及措施中提供協(xié)助，并在部門有需要時，執(zhí)行獲指派的屬訴訟上的字處理、卷宗編排及有關(guān)手續(xù)等工作。

（三）港澳地區(qū)法院司法輔助人員的設(shè)置與配備

按照聘任關(guān)系，香港法院司法輔助人員可分為政府公務(wù)員與非公務(wù)員合約雇員兩類，香港針對這兩類人員制定了不同的管理制度。

第一，作為政府公務(wù)員的司法輔助人員。其聘任、任職、薪酬津貼、附帶福利等無一例外均由香港公務(wù)員發(fā)展事務(wù)局統(tǒng)一管理，包括執(zhí)達主任、執(zhí)達主任助理、法庭傳譯員、司法書記、調(diào)查主任。此類司法輔助人員也要遵守規(guī)限管理公務(wù)員權(quán)力的來源與執(zhí)行管理工作架構(gòu)的三份文件 《公務(wù)員 （管理）命令》、 《公務(wù)員紀(jì)律 （規(guī)例）》和 《公務(wù)員事務(wù)規(guī)例》，統(tǒng)一進行公務(wù)員化管理。

第二，作為非公務(wù)員合約雇員的司法輔助人員。司法機構(gòu)編制、政府編制內(nèi)的司法輔助人員以外從事司法輔助工作的其他法院人員，基本上屬于非公務(wù)員合約雇員，主要包括部分翻譯人員、速錄員、合約法官助理等從事法庭支援工作的人員。非公務(wù)員合約雇員以為期不超過三年的短期合約及靈活的聘用為條件，統(tǒng)一參照香港的 《雇傭條例》和 《雇員補償條例》進行管理。

總體來看，澳門特別行政區(qū)司法輔助人員的配備呈現(xiàn)如下特點：第一，司法輔助人員的人數(shù)與法官人數(shù)呈正相關(guān)分布，同級別法院中法庭數(shù)目越多，法官數(shù)量也隨之增多，司法輔助人員總?cè)藬?shù)亦隨著法庭與法官數(shù)目增多；第二，司法輔助人員的人數(shù)與其職位級別呈負(fù)相關(guān)分布，自低至高呈金字塔形遞減，即職級越高，相應(yīng)的司法輔助人員人數(shù)越少。

（1）人員設(shè)置。充足的司法輔助人員配備能夠保證法官除審判以外的事務(wù)能夠得到及時、高效、妥善的處理。從表12中展示的澳門各級法院的人員編制及法官數(shù)量組成表中可知，第一審法院中平均每位法官所配備的主管類和文書類司法輔助人員均高于中級法院和終審法院，人員配備最為充足。3具體來講，除行政法院之外，澳門地區(qū)初級法院法官數(shù)目與司法輔助人員數(shù)目之比為1:6.6，而中級法院和終審法院，法官數(shù)目與司法輔助人員數(shù)目之比大約都為1:2。初級法院法官數(shù)目、主管類輔助人員數(shù)目、文員類輔助人員數(shù)目之比為1:0.6: 6；中級法院法官數(shù)目、主管類輔助人員數(shù)目、文員類輔助人員數(shù)目之比為1:0.4:1.2；終審法院法官數(shù)目、主管類輔助人員數(shù)目、文員類輔助人員數(shù)目之比為1:0.7:1.3。

表1　澳門法院人員編制及法官數(shù)量組成

（2）人員管理。法官及司法輔助人員的管理及紀(jì)律機關(guān)都是法官委員會。法官委員會根據(jù) 《司法官通則》設(shè)立，并根據(jù) 《法官委員會內(nèi)部規(guī)章》履行職責(zé)。其主要職責(zé)是作為法官及司法輔助人員的管理及紀(jì)律機關(guān)。法院及檢察院的事務(wù)處理由各辦事處負(fù)責(zé)。每一法院及檢察院，均設(shè)有本身辦事處。辦事處由一個中心科及一個或以上的程序科組成。辦事處由法院書記長主管，但不影響有關(guān)司法官之監(jiān)管權(quán)。其他人員由法院書記長分配給各科，但不影響有關(guān)司法官的監(jiān)管權(quán)。

（四）港澳地區(qū)法院司法輔助人員的職業(yè)保障

香港法院的司法人員及其他政府公務(wù)人員，均制定有完善的薪酬級別及津貼、福利保障體系。對于法官及司法人員，一律采行高薪養(yǎng)廉政策，專門成立了司法人員薪俸及服務(wù)條件常務(wù)委員會，負(fù)責(zé)就法官及司法人員的薪俸和服務(wù)條件向香港特別行政區(qū)行政長官提出意見，包括各等級司法人員的數(shù)目及薪俸水平，以及每個職級除薪俸以外的適當(dāng)服務(wù)條件和福利；有關(guān)司法人員薪俸的制度、架構(gòu)、處理方法和機制的事宜。該委員會主要采用年報及專項研究報告的方式，向行政長官提供意見及建議。

澳門法院的司法輔助人員職業(yè)保障主要體現(xiàn)為兩個方面，一是晉升機會，二是薪酬保障。第一，晉升機會?？傮w來講，無論是主管類司法輔助人員還是文書類司法輔助人員，在各自職級內(nèi)均有暢通的晉升渠道，在不同職別之間也能有條件地流動。

（1）主管類司法輔助人員從同一級別內(nèi)較低的職階晉升到較高的職階，主要依據(jù)工作的年限和工作的表現(xiàn)而并非通過考試進行，只要工作年限和工作考核達標(biāo)即可獲得職等內(nèi)的晉升。

（2）文書類司法輔助人員遵循逐級晉升原則4即從初級書記員到特級書記員的晉升，只能采取一步步晉升的方式，只能晉升到相近的上一職等，而不能跨越晉升到高兩級的職等。，除了對工作年限和工作考核有要求之外，還要求通過專門的入學(xué)考試并完成相關(guān)的培訓(xùn)課程，是一種選拔性的晉升。

（3）不同職別之間，文書類司法輔助人員也可有條件地晉升到主管類司法輔助人員的行列。

（4）主管類司法文員的晉升除了對工作年限和工作考核有要求外，還要求通過專門的入學(xué)考試并且通過相關(guān)的培訓(xùn)課程。另外，主管類司法文員的晉升并不必須遵循逐級晉升的原則，可以采取跨級晉升的方式，但是前提條件是工作年限比逐級晉升的年限要高。

第二，薪酬保障。澳門司法輔助人員管理的亮點之二是其薪俸采取非?？茖W(xué)的人力資源方法設(shè)置了統(tǒng)一的薪俸點5薪俸點的對應(yīng)薪俸金額按下列公式計算：Q=V公式中，Q代表薪俸點的對應(yīng)薪俸金額，V代表薪俸點100點的對應(yīng)金額及I代表薪俸點。，采取逐級遞增的方式按照級別計算薪俸點。同一職級內(nèi)部，職階越高，薪俸也越高。對于主管類司法輔助人員來講，官職越高，與相鄰的較低官職的薪俸差距越大。對于文員類司法輔助人員來講，相鄰職階之間的薪俸差距一般都為20-30個薪俸點之間。不同職級之間，職等越高，薪俸也越高，較低職等的最高薪俸與相鄰較高職等的最低薪俸相比較來看的話，差距一般在60-75個薪俸點之間 （具體見表2）。

表2　6參見 《澳門特別行政區(qū)司法輔助人員通則》?。ǖ?/2004號法律）附件。　法院司法文員職程薪俸表

二、經(jīng)驗與模式：港澳地區(qū)法院司法輔助人員管理模式及特征

基于對港澳地區(qū)法院司法輔助人員管理制度的梳理與解讀，香港與澳門地區(qū)呈現(xiàn)出相對成熟系統(tǒng)的管理模式。香港的管理制度盡管較為松散、各有單獨規(guī)定，但仍然呈現(xiàn)出以法官為中心的司法輔助人員管理模式，具有高度分工的層級化管理、高薪酬福利保障、專業(yè)委員會咨詢與監(jiān)督等特點；澳門對司法輔助人員的法例規(guī)定與制度建設(shè)十分規(guī)范、系統(tǒng)，呈現(xiàn)出以分工明確、職責(zé)具體、專業(yè)管理、保障完善的司法人員層級化管理模式。

（一）輔助性事務(wù)從審判業(yè)務(wù)中分離

對司法人員進行精英化與職業(yè)化管理，必要條件之一是審判業(yè)務(wù)與輔助性事務(wù)相分離?！胺ㄔ簩徟腥藛T、管理人員及其他輔助人員業(yè)務(wù)分工專門化的改革，將使審判人員從瑣碎繁雜的管理事務(wù)和輔助工作中解脫出來，其結(jié)果一方面會使法官人數(shù)的需求量大為減少，另一方面要求法官隊伍整體素質(zhì)大幅度提高?！?董皞：《論審判管理改革》，載 《人民司法》2001年第6期。對審判業(yè)務(wù)與輔助性事務(wù)的定性是問題的關(guān)鍵所在。審判業(yè)務(wù)主要圍繞 “審判類職責(zé)主要圍繞著案件的審理和裁判來設(shè)置，具體包括聽證、庭審、裁判、陪審團的使用及管理、個案法律研究、與審判相關(guān)的會議 （如證據(jù)交換會議等）、替代性爭端解決、判決理由及判決書的制作、宣判等，這部分職責(zé)通常由法官完成。除審判業(yè)務(wù)以外的法院管理性事務(wù)可歸為輔助性事務(wù)，包括法院工作計劃的制定及組織實施、法院內(nèi)部各部門間的協(xié)調(diào)及行政工作指導(dǎo)、財務(wù)預(yù)算、招聘及人事管理、采購及外包事務(wù)、信息管理、自動化管理、職員工作評價、培訓(xùn)、通訊設(shè)備管理、安全保衛(wèi)、固定資產(chǎn)管理等。8參見鄒碧華：《審判事務(wù)的分工與法院輔助人員的配置探討》，載 《法律適用》2002年第12期。香港 《司法人員推薦委員會條例》及香港立法會于2000年第28號法令修訂通過的 《司法人員推薦委員會條例》釋義，以及澳門的 《司法輔助人員通則》均明確對司法人員的涵義、范圍與職責(zé)進行了詳細(xì)的界定，以此與法院司法輔助人員進行區(qū)分。

（二）高度分工的層級化管理

港澳地區(qū)司法輔助人員管理的一大共同特點是，對人員分工極其精細(xì)化，專業(yè)化程度十分高?！叭绻f非審判業(yè)務(wù)與審判業(yè)務(wù)的比例嚴(yán)重失衡是在中國行政化、政治化背景下形成的獨特司法生態(tài)，那么將審判業(yè)務(wù)進一步區(qū)分為審判事務(wù)與審判輔助事務(wù)、日益擴大審判輔助職權(quán)則是在司法專業(yè)化驅(qū)使的一種世界動態(tài)?！?傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》，載 《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。港澳地區(qū)的司法輔助人員數(shù)量與法官相比十分可觀，香港的司法輔助人員與法官比例為8∶1，澳門的比例更為精細(xì)，一審法院比例為6∶1，中級和終審法院的比例為2∶1。在司法輔助人員高配比的情況下，法官的審判業(yè)務(wù)可以根據(jù)訴訟結(jié)構(gòu)、訴訟程序、案件復(fù)雜程度進行個案化分配，保證審判工作高效運行。具體來講，香港司法人員主要可分為四類：第一類是法官，包括終審法院、高等法院、區(qū)域法院及土地審裁處的審判人員；第二類是裁判官，指裁判法院的審判人員；第三類是審裁官及審裁委員，包括小額錢債審裁處、勞資審裁處，土地審裁處、淫褻物品審裁處的審裁官及審裁委員；第四類為司法常務(wù)官，主要是指高等法院、區(qū)域法院的司法常務(wù)官。101997年前后的香港只有高等法院的司法常務(wù)官為司法人員，2000年修訂的 《區(qū)域法院條例》將區(qū)域法院的司法常務(wù)官增補列為司法人員。上述四類司法人員，前三類為司法審判人員，第四類即司法常務(wù)官為司法行政人員，擁有部分與司法行政相關(guān)的司法管轄權(quán)，但仍被立法確定為司法人員。除此之外，香港司法人員有常任制、非常任制、特任制、暫任制的區(qū)別，以及級別的劃分。除了常任制以外，非常任制、特任制、暫任制的法官均不在司法人員編制之內(nèi)，此類人員的設(shè)置目的主要是為了保持香港的普通法制度與其他普通法適用地區(qū)的一致性。由此可見，港英時期延續(xù)而來的香港法院是一個較為復(fù)雜的體系，法院分工除了按照級別進行縱向劃分外，還依照案件類型進行橫向劃分。相應(yīng)地，司法機構(gòu)中的法官及其他司法人員類型化程度相當(dāng)高，專業(yè)化水平及分工也已達到非常細(xì)致的水平。同時，由于香港司法體制的歷史發(fā)展沿革，不同階段有不同的社會發(fā)展軌跡，故司法人員的種類由于來源、任命方式、等級的區(qū)別，尤其是中英文的名稱不對稱，更顯復(fù)雜。

澳門的法院機構(gòu)司法輔助人員主要分為兩個級別，每個級別內(nèi)部劃分不同職階：主管級別相對簡單，包括法院的書記長、助理書記長、主任書記員；文員級別包括法院特級書記員、法院首席書記員、法院助理書記員、法院初級書記員。除了上述不同職級之外，每個職級內(nèi)部又有四層不同的職級劃分，每一職級之下又分為四 （或者三）個不同的職階。不同的職級、職階與職務(wù)之間的職權(quán)、晉升與發(fā)展均有明確的法例規(guī)定。

（三）完善的職業(yè)化保障制度

無論是香港特區(qū)還是澳門特區(qū)，法院均給予司法輔助人員充分的職業(yè)發(fā)展空間與制度性保障。例如香港，司法輔助人員的待遇可分為作為政府公務(wù)員與非政府公務(wù)員待遇兩種。前者按照香港政府的公務(wù)員薪酬政策進行職業(yè)保障，以人力資源管理的方式，將薪酬進行等級管理。11按照學(xué)歷、工作年資等標(biāo)準(zhǔn)，將公務(wù)員劃分為12個資歷組別；在每個資歷組別中根據(jù)公務(wù)員所屬職系和職級，劃分為11個薪級。一般來說，公務(wù)員如果工作表現(xiàn)令人滿意，包括品行、態(tài)度及效率，他們會在所屬職級的薪級表內(nèi)，每年獲得一個增薪點，直至達到頂薪點為止。除此之外，薪級表每年均可能進行薪酬調(diào)整，調(diào)整會以加薪、凍薪或減薪的形式進行。此外，還配套了完善的薪酬調(diào)整機制，確保薪酬與經(jīng)濟發(fā)展、社會水平現(xiàn)狀相適應(yīng)。作為公務(wù)員的司法輔助人員與一般公務(wù)員一樣，可以享受津貼或有關(guān)福利。12關(guān)于津貼方面，逾時工作及相關(guān)津貼、膳宿津貼均有明確而具體的規(guī)定。關(guān)于附帶福利，公務(wù)員可享有多項附帶福利，視乎個人職級、服務(wù)年資、聘用條件及其他規(guī)例而定。包括醫(yī)療及牙科福利、教育津貼、房屋福利、假期、旅費、退休福利等。另一方面，作為非公務(wù)員司法輔助人員的職業(yè)發(fā)展權(quán)利也獲得充分的保障與尊重。除了依照合同規(guī)定確定薪酬以外，還會有一定的獎勵與保障，如法官合約私人秘書的招聘條件中就列明，“獲聘者如能圓滿地完成合約，并在合約期內(nèi)一直維持令人滿意的工作表現(xiàn)及操守，將可于合約期屆滿時獲發(fā)約滿酬金。獲聘者如獲發(fā)約滿酬金，其金額連同政府根據(jù) 《強制性公積金計劃條例》的規(guī)定為獲聘者向強制性公積金計劃所作的供款，將相等于獲聘者在約滿期內(nèi)所支底薪總額的10%。獲聘者可獲每年14日有薪年假，其他福利會按適當(dāng)情況根據(jù) 《雇傭條例》的規(guī)定給予。”由此可見，待遇也十分優(yōu)厚。

（四）中立的第三方專業(yè)委員會管理

無論在香港還是澳門，都設(shè)有專門的專業(yè)委員會。這些委員會的性質(zhì)與行業(yè)協(xié)會類似，承擔(dān)著決策制定、決策咨詢與行業(yè)監(jiān)督的作用與功能。香港對法官及其他司法人員的管理主要采取專業(yè)委員會作為中立權(quán)威的第三方進行職業(yè)化管理，通過設(shè)立專業(yè)委員會例如司法人員推薦委員會、司法人員薪俸及服務(wù)條件常務(wù)委員會、公務(wù)員薪俸及服務(wù)條件常務(wù)委員會，專門針對司法人員管理的不同方面進行，包括評定薪酬、制定評價方法、解釋評價結(jié)果等多方面的功能，保證法院作為司法機構(gòu)及其司法人員的獨立性、中立性，又能夠保證對司法人員設(shè)置的專業(yè)化、規(guī)范化、類型化；澳門設(shè)立了法官委員會對法官及司法輔助人員進行管理。法官委員會根據(jù) 《司法官通則》設(shè)立，并根據(jù)《法官委員會內(nèi)部規(guī)章》履行職責(zé)。上述委員會對行政長官負(fù)責(zé)，作出的決策或決定可依程序提出并由行政長官頒布實施，例如香港司法人員推薦委員會通過的司法人員人選可推薦由行政長官進行任命，又如香港司法委員會一致致力于對法官及司法人員薪酬逐年調(diào)整幅度，一直跟隨公務(wù)員高層薪金級別的調(diào)整幅度調(diào)節(jié)法官及司法人員的薪酬。

三、實踐與困惑：我國審判輔助人員管理改革存在的問題及原因

我國在案多人少的嚴(yán)峻形勢下推行以審判為中心的訴訟制度改革，不僅要著重關(guān)注法官、檢察官隊伍實行精英化管理的方案設(shè)計，也應(yīng)當(dāng)充分注重通過機制激勵審判輔助人員發(fā)揮主觀能動性，以保障審判權(quán)的順暢運行、提升審判工作質(zhì)效。相較于港澳地區(qū)法院司法輔助人員的制度設(shè)計，從整體上來看我國對審判輔助人員的管理尚處于簡單、粗放的狀態(tài)，即使在司法體制改革推行后的今天，諸多問題仍然存在。

（一）法官與審判輔助人員的職能劃分不明、存在新的職能混同情形

根據(jù)審判業(yè)務(wù)與輔助性事務(wù)的關(guān)系可劃分為 “混合模式”與 “分離模式”。在 “混合模式”下，對審判業(yè)務(wù)及輔助性事務(wù)不作細(xì)致區(qū)分與分工，大部分事務(wù)集中由法官獨力承擔(dān)；隨著社會發(fā)展，輔助性事務(wù)可分離成為可能、法官職業(yè)化與精英化程度增高、受案數(shù)量加劇、社會對司法效率的期待不斷加大，審判業(yè)務(wù)與輔助性事務(wù)的劃分將傾向于采取 “分離模式”?！拔覈ㄔ簝?nèi)部事務(wù)的分工還有行政化的特點，更多地體現(xiàn)了混合模式的特征?！?3前引8，鄒碧華文。在司法實踐中，法官不僅需承擔(dān)審判核心事務(wù)，還要分心于大量的輔助性事務(wù)，使原本審判工作負(fù)荷很重的法官深陷輔助性事務(wù) “難以自拔”。法官將大量精力分散于審判事務(wù)之外的各類輔助性事務(wù) （如采取財產(chǎn)、證據(jù)保全措施、辦理委托鑒定評估審計等），從而無法專司核心的審判事務(wù)，對事務(wù)工作沒有明確的分工，導(dǎo)致法官隱形的工作量加大，從而影響審判效率的提升。14參見葉鋒：《司法改革視野下審判輔助事務(wù)管理模式初探》，載 《東方法學(xué)》2015年第3期。

當(dāng)前的司法體制改革的努力方向正應(yīng)朝著扭轉(zhuǎn) “混合模式”局面，使審判及其輔助職能的關(guān)系往 “分離模式”發(fā)展，即司法人員的職業(yè)化、專業(yè)化的過程。在全國各地法院設(shè)立試點開展大刀闊斧的改革，紛紛出臺了多個審判輔助人員管理改革的方案。但從其中的方案中看出更多地只是將法官與審判人員進行管理類別上的劃分而非職能上劃分，對于劃分標(biāo)準(zhǔn)并未有具體解釋，進一步說，劃分之后的職責(zé)內(nèi)容也并不符合客觀司法規(guī)律。以G市頒布的 《法官助理管理辦法》為例，該辦法對法官助理的職責(zé)列明有十四條之多，但其中部分職責(zé)屬于何種職能范疇尚有值得商榷之處。例如規(guī)定法官助理可代表法官主持庭前調(diào)解、刑事和解；依法調(diào)查、收集、核對有關(guān)證據(jù)等，應(yīng)當(dāng)屬于審判職能還是可以歸為審判輔助職能？依法調(diào)查、收集、核對有關(guān)證據(jù)等職能天然地屬于審判職能的范疇，如果將之分割給審判輔助人員行使，會否影響審判權(quán)的公正實施？筆者認(rèn)為改革后對審判輔助人員的重新賦權(quán)有可能導(dǎo)致新的職能混同，值得進一步關(guān)注與思考。

（二）法官與審判輔助人員的配備比例可能存在不科學(xué)合理的情況

與港澳地區(qū)相比，我國對司法人員的管理最大的不同在于未有設(shè)置中立權(quán)威的第三方評價機制，因此，對于審判輔助人員的管理與配置是否科學(xué)合理，始終未能找到權(quán)威的解釋或標(biāo)準(zhǔn)。盡管多地的改革試點方案中均以 “綜合考慮審判工作量、人員編制等因素，以充分滿足法官辦案需求為原則，配備相應(yīng)的審判輔助人員?！弊鳛榻鉀Q方案，但從中可以看到，改革過程中將存在三個新問題亟待解決：

一是如何界定 “比例”標(biāo)準(zhǔn)問題。我國法院應(yīng)依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)確定配比，除了考慮審判工作量、人員編制等因素，這些因素是否唯一因素，或是還有其他重要因素作為依據(jù)，在方案中未有看到進一步的介紹。

二是如何計算 “比例”的問題。這一人員配置的比例應(yīng)按照何種 “一定比例”進行設(shè)置等測算依據(jù)、方法與標(biāo)準(zhǔn)，仍未可查，例如當(dāng)前部分地區(qū)試點法院的改革方案中，對員額制改革下審判輔助人員比例未有規(guī)定。根據(jù)2014年S市法院法官職業(yè)化改革方案，要求基層法院的法官員額比例不超過政法專項編制的65%，而對審判輔助人員的比例等未有明確規(guī)定，比例如何也并未可查。

三是如何平衡 “滿足辦案需求”與 “固定比例”的關(guān)系問題。對于審判輔助人員的配備是否應(yīng)當(dāng)遵循一套動態(tài)管理機制，根據(jù)每年或每季度的收案量、法官數(shù)量與人員編制情況變動而變動，為不同級別、不同地域、不同案件性質(zhì)的法庭量身定做不同的人員設(shè)置與管理方案，以真正做到滿足辦案需求，這也是關(guān)系到改革實效的重要問題。此外，審判輔助人員的數(shù)量明顯不足，所占法院人員比例偏低。例如，以S市為例，司法輔助人員 （含法官助理、書記員和司法警察）所占比例為48.81%，其中法官助理所占比例僅為27%，在審判輔助人員數(shù)量不足、配備比例普遍偏低的情形下，員額制改革后法官們是否可能得到充足的法官助理進行輔助，值得進一步關(guān)注。

（三）職業(yè)保障制度未能及時跟上，導(dǎo)致人員積極性未能充分釋放

當(dāng)前對審判輔助人員職業(yè)保障制度的改革主要是制定各類聘用制審判輔助人員的晉升、等級、薪酬、考核、激勵等辦法，但大部分尚處于研究、探索、試運行階段，除試點法院以外，大部分地區(qū)仍未能實現(xiàn)制度的同步落地。其中最為重要的編制問題如未能及時妥善解決，將難以激發(fā)人員的積極性與主觀能動性，甚至導(dǎo)致人員流失現(xiàn)象加劇的后果。改革后將審判輔助人員全部實行聘用制，其薪酬、等級晉升、退出機制等均需要重新制定新的措施與辦法。這也容易出現(xiàn)一些問題，例如薪酬界定標(biāo)準(zhǔn)，尤其是司法體制改革規(guī)定法院人、財、物統(tǒng)一由省級法院集中管理之后，薪酬如何界定？

出現(xiàn)上述問題的原因是多方面的，甚至這些問題會產(chǎn)生新的問題，“當(dāng)前我國審判權(quán)運行所帶來的案件處理過程與結(jié)果的不確定性以及經(jīng)由這種不確定性所導(dǎo)致的審判運行基本秩序的缺失，其原因主要就在于不同層級的審判主體間工作職責(zé)的不明晰。”15方樂：《審判權(quán)內(nèi)部運行機制改革的制度資源與模式選擇》，載 《法學(xué)》2015年第3期。但有幾點值得注意：第一，充分尊重司法規(guī)律、訴訟規(guī)律與審判規(guī)律是改革的前提。第二，合理評估員額制改革后對法院各類人員管理可能帶來的影響與效應(yīng)之后再行應(yīng)對之策是改革的思路與方向。第三，同步、配套設(shè)立或引入第三方權(quán)威中立的評估機構(gòu)是改革的可行措施。

四、借鑒與啟示：我國審判輔助人員分類管理制度改革的基本思路

若對我國司法體制改革進程有所體察，不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前各省市的試點法院對審判輔助人員改革路徑與港澳地區(qū)現(xiàn)行制度框架有諸多相似之處。在制度上，我國當(dāng)前主要處于頂層設(shè)計初級階段，從探索審判輔助人員的基本定位與職業(yè)發(fā)展路徑，確定審判輔助人員配置依據(jù)及具體比例，制定審判輔助人員的管理招錄辦法，建立審判輔助人員的職業(yè)保障配套措施等幾個方面進行制度設(shè)計。在實踐中，多個省市地區(qū)法院早已邁開步子，紛紛出臺了審判輔助人員改革方案或配套管理條例。廣東省法院系統(tǒng)早在2002年就已邁開改革的步伐16深圳市南山區(qū)人民法院早于2002年就開始推進以法官員額制度及司法輔助人員管理制度為核心的審判管理機制改革。，廣州市法院系統(tǒng)最近的審判輔助人員改革也卓有成效17廣州市中級人民法院最近出臺了 《審判輔助人員管理改革方案及六個配套辦法》，面向社會招聘了改革后第一批法官助理。。在改革邁開步伐的同時，我們也要注意反思在改革中的潛在問題。

（一）推行員額制改革的步調(diào)應(yīng)當(dāng)與法院結(jié)構(gòu)與審判功能的調(diào)整相適應(yīng)

無論是香港混合型的類公務(wù)員式人員管理道路還是澳門單獨序列的分層管理模式，其實都離不開與該地區(qū)法院結(jié)構(gòu)與審判功能的設(shè)置。不同模式的司法制度對司法獨立的保障方式各有不同。18See Neil Chisholm，The Faces of Judicial Independence:Democratic versus Bureaucratic Accountability in Judicial Selection，Training，and Promotion in South Korea and Taiwan，62 Am.J.Comp.L.896，（2014）.

香港主要沿襲英國司法體制，對司法人員及其輔助人員的稱謂與種類大部分來源于港英時期，而由于香港地區(qū)作為英國殖民地的歷史，香港司法機構(gòu)經(jīng)歷了從混合型的法院結(jié)構(gòu)體系，向級別比較鮮明、類型比較清楚的方向發(fā)展，再加上與香港回歸后的司法實踐的相互磨合，其人員設(shè)置已經(jīng)相當(dāng)專業(yè)、精分、細(xì)化，且有濃重的歷史遺留因素。例如，根據(jù)不同級別的法院設(shè)置不同類型的司法輔助人員，甚至同一類型的司法輔助人員在不同級別法院的設(shè)置之間也會有不同的定位與職責(zé)，例如司法常務(wù)官一職，法律規(guī)定高等法院與區(qū)域法院的司法常務(wù)官為具有司法人員編制的審判輔助人員，裁判法院的司法常務(wù)主任則為非司法人員，這是因為對司法常務(wù)官具有級別屬性的要求，只有達到中高級法院的司法常務(wù)官的崗位與職責(zé)性質(zhì)才具有部分司法行政管轄權(quán)，其司法行為具有終局性或決定性。

澳門主要沿襲澳葡時期的大陸法系司法體制，效仿德、法，對司法人員的管理體系化、邏輯性強，通過成文法典對司法人員及其輔助人員進行綜合管理。對司法輔助人員的設(shè)置主要是先分類、再分級，劃分為主管類與文員類司法輔助人員，再輔之以職級管理，職級內(nèi)部再細(xì)分為職階，結(jié)構(gòu)框架縱橫交錯非常細(xì)致。相較香港，遵循大陸法系訴訟模式的澳門地區(qū)的經(jīng)驗在總體上非常值得借鑒。

反觀我國，在頂層設(shè)計時應(yīng)尤為注意所涉及的制度是否與法院結(jié)構(gòu)與功能相一致，若無視法院結(jié)構(gòu)與審判功能的一般規(guī)律而盲目擴張審判輔助人員隊伍，或?qū)Ψㄔ涸械闹韺徟袉T隊伍進行按照比例 “一刀切”的切割管理，無疑將會使改革失去意義，法院各類人員的專業(yè)優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮的同時反而會削弱隊伍的生命力。

（二）注重頂層設(shè)計與地方實踐相結(jié)合，充分借鑒成熟的經(jīng)驗與制度

無論是法官員額制改革，還是對審判輔助人員分類管理改革，其實質(zhì)都是對審判權(quán)的重新界定、分配與調(diào)整的問題，進行頂層設(shè)計與總體決策的同時，不可忽視地方實踐自下而上的改革與影響。因此，無論是人員定位、權(quán)限職責(zé)、分類路徑、職業(yè)保障等方面，均應(yīng)處理與平衡好宏觀上的頂層設(shè)計與中微觀層面的地方實踐。否則，可能會導(dǎo)致頂層設(shè)計過于理想化、宏觀化而難以操作，也有可能會導(dǎo)致改革方案從制定之初就嵌入部門利益而使改革變味。例如，我們在制度設(shè)計時除了對本部門內(nèi)的情況作充分調(diào)研，還應(yīng)當(dāng) “開門造車”，充分尊重律師、當(dāng)事人、法學(xué)專家、第三方專業(yè)評估機構(gòu)、非法律人士等的意見，使方案既反映部門實際，又能充分反映各方利益，使方案、辦法的實施更顯正當(dāng)性與可操作性。

在這個方面，港澳地區(qū)無一例外均設(shè)置了非常暢通的意見表達溝通機制，打通了社會參與的溝通渠道，使特別行政區(qū)政府能夠在綜合各方意見的基礎(chǔ)上作出決策。香港的第三方專業(yè)委員會機制非常成熟，在司法人員的管理方面設(shè)立了多個專業(yè)委員會分別就不同事項進行決策咨詢、制度評估，這些專業(yè)委員會均有司法機構(gòu)部門、法律專業(yè)人士及非法律人士等多方專業(yè)人士參與，并且擁有直接向特別行政區(qū)首長負(fù)責(zé)的權(quán)限。例如對于法官及司法人員，香港一律采行高薪養(yǎng)廉政策，專門成立了司法人員薪俸及服務(wù)條件常務(wù)委員會。澳門也設(shè)立了相似的專業(yè)委員會如法官委員會，其主要構(gòu)成包括終審法院院長 （擔(dān)任委員會主席）、由法院司法官選出的兩名法院司法官并由其擔(dān)任主席、由推薦法官的獨立委員會推薦并由行政長官委任的兩名社會人士。委員的任期為三年，可以續(xù)任。該委員會的職能多達二十余項，就法官及司法人員的各類事務(wù)進行專業(yè)化管理。

（三）進一步探索法院與檢察院對司法輔助人員進行一體化管理的可行性

根據(jù)澳門的經(jīng)驗，對司法輔助人員的管理并不專門區(qū)分法院系統(tǒng)與檢察系統(tǒng)，而是進行統(tǒng)一管理。無論是主管類司法輔助人員抑或司法文員類別的司法輔助人員，除了職責(zé)以外，其稱謂、聘任、任用、入職、晉升等方面，均適用共同的管理規(guī)則 《澳門特別行政區(qū)司法輔助人員通則》。

我國目前推行司法輔助人員的改革中，主要采行的是各司其職、各負(fù)其責(zé)的策略，試點改革地方中法院出臺一系列改革方案與配套辦法，檢察院也出臺一系列方案，但暫時未有聯(lián)合出臺改革方案及管理辦法的情況。能否在法院審判輔助人員與檢察輔助人員之間尋找共性，探尋統(tǒng)一的法檢司法輔助人員管理制度與平臺，實現(xiàn)法律職業(yè)一體化建設(shè)、法律職業(yè)者一體化培養(yǎng)，建設(shè)好司法輔助人員的職業(yè)共同體？無論是法官檢察官員額制改革還是審判輔助人員的分類改革，其實質(zhì)仍然是法官、檢察官與其他司法人員的職業(yè)化問題。員額制改革如何將這些法律專業(yè)人力資源從傳統(tǒng)的公務(wù)員式管理體制中解放出來進行單獨序列內(nèi)的職業(yè)共同體管理，以最大限度活化法律專業(yè)的人才資源、進行資源優(yōu)化配置與重組，提升司法效率。當(dāng)然，這一設(shè)想是否可行仍有待實踐中進一步探討與檢驗。

（責(zé)任編輯：陳毅堅）

*郭天武，中山大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；李懿藝，中山大學(xué)法學(xué)院博士研究生。本文系國家社會科學(xué)基金重大項目 “‘占中’后香港國家安全立法問題研究”（項目批準(zhǔn)號：15ZDA036）、教育部人文社科基地重大項目 “香港特別行政區(qū)司法權(quán)與終審權(quán)問題研究”（項目批準(zhǔn)號：12JJD81008）的階段性成果。