王飛

論法官考評(píng)機(jī)制的職業(yè)化構(gòu)建
——以激勵(lì)理論為分析視角

王飛*

內(nèi)容提要：構(gòu)建職業(yè)化的法官考評(píng)機(jī)制是以精英化和職業(yè)化為目標(biāo)的司法改革應(yīng)有之意。法官考評(píng)機(jī)制必須符合激勵(lì)理論，有針對(duì)性地扭轉(zhuǎn)當(dāng)前法官考評(píng)異化的現(xiàn)狀，通過(guò)滿足法官的個(gè)人需求激勵(lì)法官為實(shí)現(xiàn)司法公正目標(biāo)而努力工作。法官考評(píng)機(jī)制必須符合法官的職業(yè)特點(diǎn)。尊重自由裁量權(quán)，控制強(qiáng)制考核數(shù)量，弱化數(shù)量化考評(píng)；重視聲譽(yù)的激勵(lì)作用，增強(qiáng)聲譽(yù)的貼現(xiàn)預(yù)期以減少法官的投機(jī)行為；重視司法過(guò)程，加強(qiáng)考評(píng)管理，全面考評(píng)法官個(gè)人表現(xiàn)，將考評(píng)信息與考評(píng)結(jié)果、考評(píng)結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)懲罰掛鉤，慎防投機(jī)行為，追究考評(píng)不實(shí)的責(zé)任。

法院管理考評(píng)激勵(lì)職業(yè)化司法公正

2014年12月23日，最高法院決定取消對(duì)全國(guó)各高級(jí)人民法院考核排名；將除若干必要約束性指標(biāo)外之外的評(píng)估指標(biāo)作為參考指標(biāo)。此乃落實(shí) 《最高人民法院關(guān)于審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱 《試點(diǎn)方案》）和 《四五改革綱要》，建立科學(xué)合理、客觀公正、符合規(guī)律法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系具體措施，亦是尊重司法規(guī)律、尊重法官主體地位必然之舉。1參見(jiàn)張先明：《著力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問(wèn)題——最高人民法院司改辦主任賀小榮解讀 〈四五改革綱要〉》，載 《人民法院報(bào)》2014年7月10日第1版、第4版。

然則，案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)出臺(tái)，是為分析法院整體案件質(zhì)量、審判工作運(yùn)行動(dòng)態(tài)等良好愿望，如今卻收獲違背審判規(guī)律、制約法官工作積極性之果。理想與現(xiàn)實(shí)之間緣何產(chǎn)生巨大落差？我們認(rèn)為，關(guān)鍵并不在于指標(biāo)本身設(shè)置不合理，而在于其強(qiáng)力貫徹手段——法院考評(píng)機(jī)制不合理。

作為審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的配套措施和法官人事管理制度的組成部分，法官考評(píng)機(jī)制承載著法院內(nèi)部激勵(lì)的重任，然而現(xiàn)行法官考評(píng)機(jī)制在實(shí)踐中被異化，越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)制度初衷——取消上級(jí)法院考核排名僅是治標(biāo)，要標(biāo)本兼治，必須從法官考評(píng)機(jī)制入手，予以重構(gòu)。

一、法官考評(píng)制度初衷與異化現(xiàn)實(shí)

法官考評(píng)機(jī)制源于 《公務(wù)員法》?！豆珓?wù)員法》、《公務(wù)員考核規(guī)定》構(gòu)建了一整套公務(wù)員考核制度，還對(duì)作為特別法的 《法官法》作出授權(quán)性規(guī)定；《法官法》將 “審判工作實(shí)績(jī)、思想品德、審判業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平，工作態(tài)度和審判作風(fēng)”列為考評(píng)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)其中重點(diǎn)是審判工作實(shí)績(jī)。最高人民法院 《關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱 《加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)意見(jiàn)》）的制度安排更詳細(xì)，包括考評(píng)機(jī)構(gòu)、業(yè)績(jī)檔案、考評(píng)體系、考評(píng)方法、管理手段等?？梢钥闯?，法官考評(píng)制度設(shè)計(jì)有較大彈性空間，且是力求全面客觀公正科學(xué)地反映法官業(yè)績(jī)與工作能力的。

然而我們發(fā)現(xiàn)，制度在施行中走樣。我們利用調(diào)研、公務(wù)出差等機(jī)會(huì)，與東部沿海地區(qū)A市中院及其下轄的甲、乙、丙基層法院及中部某省B市中院部分領(lǐng)導(dǎo)、法官、司法行政人員分別進(jìn)行正式或非正式座談，試圖了解法官考評(píng)機(jī)制真實(shí)運(yùn)作情況，查找問(wèn)題之所在。

（一）考評(píng)結(jié)果脫鉤晉升提拔

《公務(wù)員法》和 《法官法》都要求考評(píng)與晉升、獎(jiǎng)懲掛鉤。然而我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前考評(píng)機(jī)制中最正式的考核制度——年度考核結(jié)論與晉升提拔之間缺乏關(guān)聯(lián)。以下是A中院、甲法院和B中院近三次提拔人員信息和相關(guān)人員近三年度公務(wù)員年度考核數(shù)據(jù)。

A中院最近提拔了7名中層干部，共有47人角逐。47人中前三年年度考核評(píng)定均為 “優(yōu)秀”的有2人，最終提拔1人；前三年年度考核有兩年年度考核 “優(yōu)秀”的有7人，其中提拔1人；前三年考核只有一年 “優(yōu)秀”的有14人，其中提拔4人；前三年年度考核均為 “稱職”24人，其中提拔1人。

甲法院近三年分別組織了三次中層干部競(jìng)爭(zhēng)上崗，提拔35人，共有86人次報(bào)名。報(bào)名人數(shù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)包含了三年內(nèi)一人多次報(bào)名的情況，考慮到三次競(jìng)崗均為不同年度，即便同一人參加三次競(jìng)崗，其年度考核數(shù)據(jù)也會(huì)因產(chǎn)生相應(yīng)變化而具有調(diào)研價(jià)值，故在此不作特別區(qū)分。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，報(bào)名人員中前三年年度考核評(píng)定均為 “優(yōu)秀”的13人中提拔了3人；前三年年度考核有兩年 “優(yōu)秀”的15人中提拔了7人；前三年年度考核只有一年 “優(yōu)秀”的40人中提拔了15人；三年年度考核均為 “稱職”的18人中提拔了10人。

B中院近兩年分四次提拔了18名中層領(lǐng)導(dǎo)，共216人報(bào)名。216人中前三年年度考核評(píng)定均為“優(yōu)秀”的0人；前三年年度考核有兩年 “優(yōu)秀”的40人，提拔了5人；前三年年度考核只有一年“優(yōu)秀”的69人，提拔了5人；三年年度考核均為 “稱職”的有107人，提拔了8人。

三組數(shù)據(jù)共同的結(jié)論是：三年考核均為 “優(yōu)秀”的人員在競(jìng)崗中沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)，相反只有一年獲 “優(yōu)秀”的人員提拔機(jī)率更大?？荚u(píng)和晉升提拔之間脫鉤。

（二）考核難促司法質(zhì)量提升

各法院評(píng)估法官工作業(yè)績(jī)主要是根據(jù)最高法院出臺(tái)的案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系。根據(jù)最高人民法院 《關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn) （試行）》，2008年發(fā)布的這一指標(biāo)體系由31個(gè)分別涉及公正、效率和效果的指標(biāo)組成，其目的是為法院審判管理和決策提供可靠依據(jù)，實(shí)現(xiàn)審判公正與效率最高法院大同小異的案件質(zhì)量評(píng)估體系指標(biāo)。在案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系出臺(tái)前，對(duì)審判活動(dòng)的優(yōu)劣、得失和質(zhì)量一直缺乏外化直觀、統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，正是借助案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系，不同地域、不同體量法院間的全方位競(jìng)爭(zhēng)成為可能。2參見(jiàn)陳杭平：《論中國(guó)法院的合一制——?dú)v史、實(shí)踐和理論》，載 《法制與社會(huì)發(fā)展》2011年第6期。雖然最高院和省法院一再?gòu)?qiáng)調(diào)案件質(zhì)量評(píng)估不是績(jī)效考核，但實(shí)操中唯數(shù)字論現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。不少中基層院為使數(shù)據(jù)達(dá)標(biāo)，將任務(wù)層層分解，納入對(duì)下級(jí)法院或法官考評(píng)范疇，評(píng)估指標(biāo)成為考核指標(biāo)。為探尋這一做法的效果，我們向一些法官進(jìn)行了解：

甲法院某庭長(zhǎng)：院里這么重視這項(xiàng)考核工作，我們知道有些東西不太合適，但夾在中間也沒(méi)有辦法，只能要求大家必須完成，有些老同志實(shí)在不配合或完不成的，只能請(qǐng)年輕法官替他們完成。

乙法院某副庭長(zhǎng)：這些指標(biāo)壓死人了，一點(diǎn)都不科學(xué)，怎么可能讓我們控制當(dāng)事人上訴？讓二審法院不要發(fā)回改判？還有硬性的調(diào)解率！我們只能 “想辦法”了！有個(gè)老法官就是不理會(huì)這些指標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)也拿她沒(méi)有辦法。案子是法官自己的，法官自己決定什么時(shí)候結(jié)案，這其實(shí)也是對(duì)的，只能說(shuō)她沒(méi)有政治覺(jué)悟，我們的政治覺(jué)悟高一些吧。

甲法院某法官：這些指標(biāo)搞得人很煩，雖說(shuō)不理會(huì)這些指標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)也不能怎么樣，但既然院里重視、領(lǐng)導(dǎo)重視，不按領(lǐng)導(dǎo)的意思辦始終是不太好的事情吧。

A市中院某法官：還有一年我就可以競(jìng)崗了，可不想因?yàn)橹笜?biāo)影響我，所以現(xiàn)在能不發(fā)回的案件就不發(fā)回，能維持的案件就不改判，完成指標(biāo)再說(shuō)。

不難感受法官在考評(píng)指標(biāo)下的不解和不滿，這會(huì)損害法官的工作積極性，從而影響法官司法產(chǎn)出的真實(shí)質(zhì)量。我們了解到，某省法院推行案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系五年有余，在全國(guó)排名逐年上升同時(shí)，在內(nèi)部審判管理工作會(huì)議上也承認(rèn) “司法服務(wù)能力、公正司法水平、司法形象作風(fēng)”還與人民群眾的要求存在一定差距，每年評(píng)查都會(huì) “反復(fù)出現(xiàn)、普遍存在的老生常談”問(wèn)題仍需要長(zhǎng)期努力。3《鄭鄂、陳華杰在全省法院審判管理工作電視電話會(huì)議上的講話》，載廣東省法院辦公室 《情況通報(bào)》（2014年第2期）。調(diào)研工作連續(xù)四年獲評(píng)全國(guó)先進(jìn)的甲法院，案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果難在全市兩級(jí)法院排居前列。乙法院工作報(bào)告通過(guò)率雖達(dá)100%，上級(jí)法院相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)的該院信訪投訴率并不低。

（三）考評(píng)過(guò)程發(fā)生行為偏轉(zhuǎn)

除案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)之外，法院還有其它考評(píng)指標(biāo)。大體來(lái)講，各法院對(duì)法官考評(píng)的項(xiàng)目主要源自上級(jí)法院和同級(jí)黨委對(duì)法院工作的考核項(xiàng)目。以甲法院為例，黨委考核包括人口和計(jì)生目標(biāo)考核、“六五”普法和 “依法治區(qū)”考核、綜治考核、信訪維穩(wěn)考核、群眾體恤工作考核、城市建設(shè)管理工作考核、工會(huì)工作考核等。上級(jí)法院考核包括 “領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)”、 “審判執(zhí)行工作”、“隊(duì)伍建設(shè)”、“法院綜合管理”和 “綜合”五大類59小項(xiàng)的考核指標(biāo)。黨委考核壓力往往能在院的層面消解。 “一府兩院”架構(gòu)特殊地位下，法院工作與政府職能部門、下級(jí)黨委政府或派出機(jī)構(gòu)沒(méi)有可比性，綜治、普法、計(jì)生等考核只需臨檢前照單抓藥，多數(shù)考核項(xiàng)目由個(gè)別同志準(zhǔn)備好匯報(bào)材料即可應(yīng)付。上級(jí)法院的部分考核項(xiàng)目則令法院領(lǐng)導(dǎo)頭痛。上級(jí)法院考核指標(biāo)為法院量身定做，下級(jí)法院競(jìng)爭(zhēng)激烈。為在排名競(jìng)爭(zhēng)中勝出，一些考核指標(biāo)——主要是案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)、調(diào)研工作指標(biāo)、文化建設(shè)等，需要通過(guò)層層分解任務(wù)，動(dòng)員法官參與以完成目標(biāo)。

排名競(jìng)爭(zhēng)下，一些法院發(fā)揮傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)有選擇性地強(qiáng)化某些考評(píng)指標(biāo)，或自行設(shè)置一些 “特色項(xiàng)目”。例如甲法院調(diào)研信息宣傳成績(jī)突出，任務(wù)指標(biāo)落實(shí)到人，年度、季度和月度展開(kāi)考評(píng)，調(diào)研成績(jī)是法官競(jìng)崗的主要加分來(lái)源；而乙法院將文化建設(shè)工作列為對(duì)法官在案件之外的考評(píng)項(xiàng)目，有文藝特長(zhǎng)和在文化建設(shè)工作表現(xiàn)突出的法官晉升較快；丙法院則將司法建議工作視為考評(píng)重要內(nèi)容，法官們每個(gè)月都有司法建議報(bào)送和反饋任務(wù)要求，司法建議成績(jī)情況較其它成績(jī)更受重視。B法院重視一年一度法院工作報(bào)告的通過(guò)率，人大聯(lián)絡(luò)工作的考評(píng)項(xiàng)目自然成為B市基層法院的本地“特色”考評(píng)項(xiàng)目。各地法院的考評(píng)項(xiàng)目與指標(biāo)五花八門。4參見(jiàn)劉坤、陳富貴：《關(guān)于完善法官審判業(yè)績(jī)考評(píng)制度的幾點(diǎn)思考》，載李克主編：《法官職業(yè)化建設(shè)指導(dǎo)與研究》2007年第1期。

然而，與案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)一樣，為提升法院排名而設(shè)置的功利考評(píng)導(dǎo)致審判行為發(fā)生了某種偏轉(zhuǎn)。從前文對(duì)法官的訪談可以看出端倪：法官為完成達(dá)標(biāo)任務(wù)而 “想辦法”， “能不發(fā)回的案件就不發(fā)回，能維持的案件就不改判”絕非 “有法必依”的業(yè)內(nèi)表達(dá)，而是競(jìng)爭(zhēng)壓力下的唉嘆。司法行為發(fā)生偏轉(zhuǎn)的現(xiàn)象具有普遍性。有研究發(fā)現(xiàn)，一些法官為使上訴率達(dá)標(biāo)阻止當(dāng)事人上訴，或久拖不判逼當(dāng)事人調(diào)解，為降低上訴發(fā)回改判率判前向上級(jí)法院口頭請(qǐng)示，二審法官則 “選擇性”發(fā)改。5參見(jiàn)徐昕、黃艷好、汪小棠：《中國(guó)司法改革年度報(bào)告 （2013）》，載 《政法論壇》2014年第2期；鄭肖肖：《案件質(zhì)量評(píng)估的實(shí)證檢視與功能回歸——以發(fā)回重審率、改判率等指標(biāo)為切入點(diǎn)探討》，載 《法律適用》2014年第1期。人大代表滿意率達(dá)100%的法院，背后的 “工作經(jīng)驗(yàn)”往往是法官在人代會(huì)前與人大代表的結(jié)對(duì) “交流”，甚至是通過(guò) “解答”代表關(guān)注的個(gè)案而換取贊成票。6參見(jiàn)謝小劍：《人大審議司法機(jī)制工作報(bào)告的實(shí)證研究》，載 《政治與法律》2014年第4期。我們?cè)谡{(diào)研中還了解到一個(gè)真實(shí)事例：A市為落實(shí)省開(kāi)展的打擊特定犯罪專項(xiàng)活動(dòng)，定期考核該類犯罪有罪判決數(shù)量；為確保政治效果，A市基層法院——在這里因案多人少，法官早已擁有案件自批權(quán)——涉該類犯罪的已開(kāi)庭案件均需逐一呈院、庭長(zhǎng) “審核把關(guān)”，然后報(bào)中院對(duì)口庭室統(tǒng)一對(duì)刑期 “內(nèi)審”，再集中宣判。如此作下指標(biāo)數(shù)據(jù)自然漂亮，領(lǐng)導(dǎo)也很滿意。

二、源于激勵(lì)理論的分析

管理的核心是激勵(lì)。根據(jù)激勵(lì)理論，每個(gè)人都是追求個(gè)人利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，激勵(lì)便是通過(guò)滿足人的需求促使人們努力實(shí)現(xiàn)工作業(yè)績(jī)，從而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)。獎(jiǎng)懲是調(diào)節(jié)滿足程度的關(guān)鍵，對(duì)努力完成工作業(yè)績(jī)的獎(jiǎng)勵(lì)和不符合激勵(lì)目標(biāo)的行為的懲罰，有助于刺激人們更努力工作，完成更好工作業(yè)績(jī)。通過(guò)如此循環(huán)反復(fù)，每個(gè)人在實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)。在真實(shí)的激勵(lì)過(guò)程中，每個(gè)人追求自我利益同時(shí)會(huì)觀察其它參與人的可能行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)化戰(zhàn)略。無(wú)論是對(duì)激勵(lì)者，還是被激勵(lì)方，信息是決策的基礎(chǔ)，激勵(lì)方通過(guò)獎(jiǎng)懲將組織目標(biāo)與個(gè)人利益最大化聯(lián)系起來(lái)，被激勵(lì)方通過(guò)觀察到的信息調(diào)整自己行為。7參見(jiàn)王雷：《基于司法公正的司法者管理激勵(lì)》，法律出版社2010年4月版，第25-41頁(yè)；林建煌：《管理學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2003年版，第211頁(yè)。

按照這一理論，法官考評(píng)機(jī)制的核心便是通過(guò)考評(píng)指標(biāo)獲取法官信息，通過(guò)區(qū)分不同法官信息，擇其優(yōu)與晉升、獎(jiǎng)勵(lì)相聯(lián)系，激勵(lì)法官實(shí)現(xiàn)司法活動(dòng)的目標(biāo)。從激勵(lì)的角度看，當(dāng)前法官考評(píng)機(jī)制出現(xiàn)激勵(lì)失靈。

（一）“逆向選擇”：考評(píng)過(guò)程失去客觀業(yè)績(jī)主導(dǎo)

激勵(lì)的前提是信息對(duì)稱，只有了解法官的真實(shí)信息，法院才能實(shí)施有效激勵(lì)，通過(guò)區(qū)分不同法官的個(gè)人表現(xiàn)與工作業(yè)績(jī)信息，將其與法官任職、確定考核等次、評(píng)先評(píng)優(yōu)、晉級(jí)晉職相掛鉤，從而使激勵(lì)機(jī)制發(fā)生作用。如德國(guó)將專業(yè)知識(shí)、理解能力、口頭表達(dá)能力、文字表達(dá)能力、處理能力等多項(xiàng)內(nèi)容作為法官考評(píng)內(nèi)容，以全面了解法官信息，而考評(píng)結(jié)果則是法官申請(qǐng)更高級(jí)法官職位時(shí)的必備文件。然而在公務(wù)員考核過(guò)程中，法官個(gè)人表現(xiàn)與工作業(yè)績(jī)信息缺位，導(dǎo)致考核結(jié)果與晉升脫節(jié)，激勵(lì)機(jī)制難以發(fā)揮作用。

由于 《法官法》沒(méi)有根據(jù) 《公務(wù)員法》授權(quán)對(duì)法官管理作特別規(guī)定，依 《公務(wù)員法》和 《公務(wù)員考核規(guī)定 （試行）》開(kāi)展的年度考核成為實(shí)踐中最正式的法官考評(píng)制度。根據(jù)我們的經(jīng)驗(yàn)和調(diào)研了解到的情況，年度考核程序通常為：個(gè)人輪流總結(jié)述職——群眾投票——領(lǐng)導(dǎo)建議考核等次——考評(píng)委員會(huì)審核——院黨組確定。根據(jù)規(guī)定，“優(yōu)秀”等次要求具備的條件為： “思想政治素質(zhì)高”、“工作能力強(qiáng)”、“責(zé)任心強(qiáng)”、“工作實(shí)績(jī)突出”。由于條件要求過(guò)于抽象，而考核前對(duì)日常工作實(shí)績(jī)的總結(jié)全憑被考核人自行述職，這時(shí)便會(huì)出現(xiàn)信息不對(duì)稱時(shí)的 “逆向選擇”問(wèn)題，即為了避免真實(shí)信息暴露而使利益受損，業(yè)績(jī)較差的人會(huì)避重就輕，力圖隱藏真實(shí)信息，以使所有人獲得相同的評(píng)價(jià)。

在面臨 “逆向選擇”問(wèn)題時(shí)，業(yè)績(jī)優(yōu)秀的人本可選擇揭示真實(shí)信息而改善境況，但在 “抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)”的熟人社會(huì)內(nèi)，利益博弈并非通過(guò)一次考評(píng)完成，當(dāng)每個(gè)人每年都會(huì)參與評(píng)定他人和同時(shí)會(huì)被他人評(píng)定時(shí)，為避免可能的報(bào)復(fù)， “一團(tuán)和氣”成為最佳博弈策略。其結(jié)果是互相投 “不稱職”等次極為罕見(jiàn)。例如2011年重慶市119266名非市管初級(jí)以下公務(wù)員參加年度考核，被評(píng)定為“基本稱職”的僅有22人，而被評(píng)為 “不稱職”的僅有36人。8參見(jiàn)聶飛：《公務(wù)員考核基本稱職沒(méi)年終獎(jiǎng)》，參見(jiàn)2009年6月17日重慶商報(bào)網(wǎng)，http://e.chinacqsb.com/html/2009-06/ content_5645.htm。法院也是如此，我們調(diào)研的法院中，經(jīng)了解近幾年也沒(méi)有一名干警被評(píng)定為 “不職稱”。

即便如此，享有考核等次建議權(quán)的主管領(lǐng)導(dǎo)仍可以選擇進(jìn)行 “信息甄別”，即通過(guò)某些數(shù)據(jù)或某種方案——如結(jié)案數(shù)、上訴案件發(fā)回改判數(shù)、有效投訴數(shù)量、獲得獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)與次數(shù)等——對(duì)考評(píng)人的信息進(jìn)行甄別。但由于考核過(guò)程不在檔案中留痕，缺乏過(guò)程控制往往會(huì)導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)偏離制度設(shè)計(jì)，選擇更符合自己利益而不是符合組織目標(biāo)的做法，依其人際關(guān)系和利益背景分配 “優(yōu)秀”指標(biāo)。9參見(jiàn)姚正陸：《法官考評(píng)機(jī)制的檢討與改革》，載 《法律適用》2003年第8期。訪談中丙法院一名領(lǐng)導(dǎo)揭示了這種 “管理策略”：“當(dāng)部門一把手，一定要有一到兩個(gè)人在下面撐你工作才好開(kāi)展，你 （提）動(dòng)議的時(shí)候他們呼應(yīng)，有硬骨頭 （工作）的時(shí)候他們沖鋒在前，有困難的時(shí)候他們擔(dān)著，那么有機(jī)會(huì)和獎(jiǎng)勵(lì)就多給他們作為補(bǔ)償”。被領(lǐng)導(dǎo) “選中”的，則往往是較為順從和聽(tīng)話的。對(duì)考核結(jié)果的支配權(quán)除了換取忠誠(chéng)外，還能換取到審判權(quán)?！捌胀ǚü匐y免會(huì)向法院領(lǐng)導(dǎo)妥協(xié)，甚至拿手中的案件裁判權(quán)與之交易”。10劉練軍：《司法要論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第351頁(yè)。

類似的獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)分配不僅限于 “優(yōu)秀”等次，在一些榮譽(yù)的評(píng)選中，也常會(huì)因標(biāo)準(zhǔn)模糊而出現(xiàn)利益交換。獎(jiǎng)勵(lì)失去公平的后果，是獎(jiǎng)勵(lì)失去效用不受重視。由于年度考核反映不出法官真實(shí)信息，法院在晉升或獎(jiǎng)勵(lì)法官時(shí)自然會(huì)忽視或輕視考評(píng)結(jié)果，而以其它標(biāo)準(zhǔn)選人用人，法官們按新標(biāo)準(zhǔn)重新博弈。這就導(dǎo)致晉升與考評(píng)結(jié)果脫節(jié)。

（二）反向激勵(lì)：強(qiáng)制考核削弱法官內(nèi)生動(dòng)力

現(xiàn)代激勵(lì)的核心在于滿足人的需求實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。根據(jù)馬斯洛的人的需要層次理論，人的需要有生理、安全、感情和歸屬、尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需要。11參見(jiàn)前引7，王雷書，第28-30頁(yè)。激勵(lì)滿足人的上述需求，使個(gè)人產(chǎn)生努力工作的內(nèi)生動(dòng)力。法官考評(píng)通過(guò)獎(jiǎng)懲，調(diào)節(jié)法官對(duì)薪酬、閑瑕、聲譽(yù)、權(quán)力和尊重等需要的滿足程度，使法官個(gè)人目標(biāo)與司法公正的組織目標(biāo)一致，激勵(lì)法官不斷自我提升，完善自我修養(yǎng)，改進(jìn)工作方法，提高司法工作質(zhì)量，例如美國(guó)各州建立司法績(jī)效評(píng)估的初衷就是幫助法官改進(jìn)工作。12參見(jiàn)夏南編譯：《美國(guó)猶他州司法績(jī)效評(píng)估制度》，載 《人民法院報(bào)》2013年5月10日，第8版。

下圖是簡(jiǎn)化了的波特-勞勒綜合激勵(lì)模型，剔除了 “完成工作任務(wù)的能力”、“對(duì)工作任務(wù)的理解程度”對(duì)努力的效果的影響，將 “內(nèi)在報(bào)酬”與 “外在報(bào)酬”合并為 “報(bào)酬”，并假定報(bào)酬是公平的，對(duì)于努力的價(jià)效與期望值是給定的。13參見(jiàn)前引7，王雷書，第28-30頁(yè)。

以行政命令貫徹落實(shí)的指標(biāo)任務(wù)考核，完成指標(biāo)任務(wù)沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)，完不成指標(biāo)任務(wù)會(huì)受處罰，是與上述激勵(lì)過(guò)程相反的一種反向激勵(lì)。這種以 “恐嚇和懲罰”為主的激勵(lì)曾經(jīng)是早期工廠的管理手段，雖然同樣能達(dá)到預(yù)期效果，但它建立在削弱滿足感的基礎(chǔ)上，并不適合法官職位。

司法權(quán)本質(zhì)上是判斷權(quán)，其核心是法官獨(dú)立慎思和判斷。作為一種親歷性活動(dòng)，“對(duì)當(dāng)事人言辭的判斷，對(duì)證人所作證詞可信性的判斷，都離不開(kāi)判斷者對(duì)被判斷者的近距離觀察”14賀衛(wèi)方：《中國(guó)法院管理制度的兩個(gè)問(wèn)題》，載 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1997年第6期。，只有親歷庭審現(xiàn)場(chǎng)的法官，而不是幕后的領(lǐng)導(dǎo)，才能最準(zhǔn)確、最形象和最直觀地了解案件事實(shí)，作出最公正判斷，任何干涉都可能使司法活動(dòng)偏離既定目標(biāo)。法官的工作就是通過(guò)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，依照法律原則和正當(dāng)理念，權(quán)衡各種利益和價(jià)值，使紙上死的法為實(shí)踐中活的法的過(guò)程，司法活動(dòng)之所以不是自動(dòng)售貨機(jī)，其精髓就在于自由裁量權(quán)。若法官在行使自由裁量權(quán)時(shí)不得不屈從于上級(jí)命令——例如為追求審判質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)而對(duì)本應(yīng)判決的案件進(jìn)行調(diào)解，為追求上訴率而對(duì)本該重判的被告人輕判，為實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)政治性的考核指標(biāo)而違心地作出判決等，則法官的自由裁量權(quán)將失去意義。因此自由裁量權(quán)，是司法活動(dòng)區(qū)別于上令下達(dá)的行政類工作的顯著特點(diǎn)。

自由裁量權(quán)帶給法官物質(zhì)回報(bào)以外的精神層面滿足。法官不僅對(duì)訴訟雙方行使權(quán)力，而且塑造了未來(lái)法律，律師與法官、法官助理都會(huì)細(xì)致閱讀法官的文字，法官也是公眾人物，而且法官不用對(duì)客戶唯命是從。15參見(jiàn) ［美］理查德·波斯納：《法官如何思考》，蘇力譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第154－155頁(yè)。法官?gòu)墓ぷ髦蝎@得的權(quán)力、受尊重感等精神滿足激勵(lì)法官更加努力工作，產(chǎn)生提升政治素養(yǎng)、法學(xué)理論、道德品行、職業(yè)操守、司法能力、司法作風(fēng)等內(nèi)在素質(zhì)的動(dòng)力，從而創(chuàng)造更好業(yè)績(jī)。

而 “恐嚇與懲罰”嚴(yán)重削弱了法官的滿足感。從調(diào)研情況看，“談話”、“批評(píng)教育”等輔助手段雖然看似客氣，但鋒芒內(nèi)藏。“就人類天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)”16［美］漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢加等譯，商務(wù)印書館1995年版，第391頁(yè)。，在當(dāng)前法院管理模式下，庭長(zhǎng)掌控獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、晉升機(jī)會(huì)，優(yōu)秀輔助人員和電腦桌椅、難易案件調(diào)配等各種資源，資源分配缺乏明規(guī)則，也很難有救濟(jì)渠道。為增強(qiáng) “批評(píng)教育”的震懾力，一些法院還強(qiáng)化對(duì)庭長(zhǎng)的授權(quán)。例如河南桐柏縣人民法院提出數(shù)量化法院管理模式，為以績(jī)效考核結(jié)果落實(shí)獎(jiǎng)懲，該院 “給中層干部發(fā) ‘金箍棒’”，對(duì)配合不力、不聽(tīng)指揮、不服從管理、嚴(yán)重違反制度的人員，授予中層正職向黨組提出對(duì)其調(diào)崗、待崗處理建議的權(quán)力。17參見(jiàn)劉鵬：《數(shù)量化法院管理模式的有益嘗試——河南省桐柏縣人民法院建立全員位次管理體制的調(diào)查與思考》，參見(jiàn)2006 年7月13日中國(guó)法院網(wǎng)，http://www.chinacourt.org/article/detail/200607/id/212304.shtml。如同訪談顯示的那樣，為從排名競(jìng)爭(zhēng)中勝出，原本用于評(píng)估案件質(zhì)量的指標(biāo)被法院自上而下以科層組織的強(qiáng)制力保證落實(shí)，評(píng)估被轉(zhuǎn)化為帶強(qiáng)制約束力的考核，法官對(duì)強(qiáng)制考核怨聲載道。18參見(jiàn)鄭肖肖：《案件質(zhì)量評(píng)估的實(shí)證檢視與功能回歸——以發(fā)回重審率、改判率等指標(biāo)為切入點(diǎn)探討》，載 《法律適用》2014年第1期。根據(jù)弗魯姆的期望值理論，某項(xiàng)活動(dòng)對(duì)人的激勵(lì)取決于該活動(dòng)給人帶來(lái)的價(jià)值 （效價(jià)），以及實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值的可能性 （期待值），用公式的表達(dá)是M （激勵(lì)力）=V（效價(jià)）*E（期待值）。19前引7，王雷書，第30-31頁(yè)。法官在涉及自由裁量權(quán)的事項(xiàng)上受強(qiáng)制考核干涉時(shí)，滿足感明顯減少，司法活動(dòng)的效價(jià)V相應(yīng)減少，內(nèi)生的激勵(lì)力會(huì)嚴(yán)重下降。而為在排名競(jìng)爭(zhēng)中勝出而層層分解任務(wù)設(shè)置的考核指標(biāo)忽視關(guān)注法官的內(nèi)在素質(zhì)——事實(shí)上以結(jié)果為導(dǎo)向的指標(biāo)也很難客觀衡量這些內(nèi)在素質(zhì)。此消彼長(zhǎng)下，法官自然會(huì)失去自我提升與改進(jìn)的動(dòng)力。

（三）指標(biāo)崇拜：缺乏過(guò)程管理導(dǎo)致行為偏轉(zhuǎn)

法院與法官之間的信息不對(duì)稱較其它行業(yè)更為嚴(yán)重。辦案數(shù)雖然直觀，但案件質(zhì)量與法官的努力難以觀察，千差萬(wàn)別的案件和當(dāng)事人使案件難易度的橫向比較難以進(jìn)行，法官在處理案件時(shí)道德修養(yǎng)方面的付出難以量化，價(jià)值沖突、文本解釋的復(fù)雜性使判決結(jié)果的公正性難以驗(yàn)證——基于不同觀點(diǎn)的發(fā)回改判往往不能使一審法官服氣。由此帶來(lái)的后果是：法院難以區(qū)分不同法官的個(gè)人表現(xiàn)與工作業(yè)績(jī)，難以通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)法官實(shí)施有效激勵(lì)，在其它條件不變的情況下，法官更愿意選擇高數(shù)量但低質(zhì)量的產(chǎn)出。

在此情況下，為實(shí)現(xiàn)司法公正目標(biāo)，最高法院發(fā)布案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)，以客觀全面了解各級(jí)法院審判執(zhí)行的質(zhì)效情況。案件質(zhì)量評(píng)估的對(duì)象是客觀案件，而不是法官行為，通過(guò)簡(jiǎn)單的司法統(tǒng)計(jì)培訓(xùn)即可獲取數(shù)據(jù)，比了解法官信息的難度要低得多。案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)的意義不僅在于了解案件信息，法院可以通過(guò)指標(biāo)數(shù)據(jù)，如同醫(yī)學(xué)活體取樣一般，判斷法官群體的司法活動(dòng)產(chǎn)出情況，并通過(guò)調(diào)控指標(biāo)，達(dá)到司法公正目標(biāo)。

數(shù)量化和排序是評(píng)估的常態(tài)。人們所觀察到的信息只有通過(guò)數(shù)字才得以最精準(zhǔn)表達(dá)，并通過(guò)排序明確該信息在人們心中的認(rèn)可度。反過(guò)來(lái)，排序會(huì)影響人的行為，人們會(huì)為追求更好的排名結(jié)果而改變行為模式，這本身是激勵(lì)機(jī)制發(fā)生作用的過(guò)程。客觀而言，包括案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)、結(jié)案數(shù)指標(biāo)、調(diào)研信息指標(biāo)、司法建議指標(biāo)在內(nèi)的任何排名——比如GDP排名，都可能導(dǎo)致人們對(duì)排名指標(biāo)的強(qiáng)烈追求，我們將之稱為 “指標(biāo)崇拜”。20參見(jiàn) 《地方GDP之和高于全國(guó)委員建議提高統(tǒng)計(jì)公信力》，參見(jiàn)2010年3月7日中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/cj/ news/2010/03-07/2155788.shtml。為追求數(shù)量化的指標(biāo)，在過(guò)程信息難以被觀察到時(shí)，人們可能會(huì)產(chǎn)生偏離激勵(lì)目標(biāo)的短期投機(jī)行為——如數(shù)據(jù)作假、偽劣產(chǎn)品等。正是基于這一認(rèn)識(shí)，《四五改革綱要》明確提出廢止沒(méi)有實(shí)際效果的法院考評(píng)指標(biāo)和措施，取消違反司法規(guī)律的排名排序做法。21參見(jiàn)前引1，張先明文。

加強(qiáng)過(guò)程管理本可抑制指標(biāo)崇拜。雖然法官在司法活動(dòng)中的行為信息難以獲取，但并非完全無(wú)法觀察。司法活動(dòng)的特點(diǎn)是重視程序與過(guò)程，規(guī)范法官行為的，除了訴訟法還有各種庭審指引與操作規(guī)程；法官不是獨(dú)立完成審判過(guò)程，庭審活動(dòng)中當(dāng)事人和其它訴訟參與人會(huì)見(jiàn)證法官的表現(xiàn)，審判輔助人員、司法行政人員會(huì)一直共同配合法官的工作；法官也無(wú)法壟斷司法知識(shí)與技術(shù)，檢察官、律師和擁有法學(xué)專家資源的媒體都是法律職業(yè)共同體成員，有足夠?qū)I(yè)知識(shí)對(duì)司法行為進(jìn)行評(píng)判；在信息化時(shí)代法院還可以通過(guò)同步錄音錄像實(shí)現(xiàn)庭審全過(guò)程情景再現(xiàn)。因此，法院雖然無(wú)法獲取法官在司法活動(dòng)中的全部信息，但仍可觀察到法官的部分信息。這樣的情形下，法院也可以采取通過(guò)類似 “產(chǎn)品質(zhì)量抽檢”的形式，對(duì)偶然發(fā)現(xiàn)的偏離激勵(lì)目標(biāo)的法官行為進(jìn)行嚴(yán)懲，以提高投機(jī)行為的機(jī)會(huì)成本，規(guī)范法官行為。然而，法官考評(píng)重結(jié)果輕過(guò)程，在指標(biāo)崇拜促使下，法官使出或默許各種 “變通”手段便不足為奇了。

具體到案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)，由于該指標(biāo)只是公平正義在司法活動(dòng)中的外部表象之一，并不是公正目標(biāo)本身，諸如當(dāng)事人的評(píng)價(jià)、庭審流暢程度等都無(wú)法涵蓋，因此，以此指標(biāo)評(píng)估法官個(gè)人表現(xiàn)與工作業(yè)績(jī)，不僅會(huì)發(fā)生指標(biāo)崇拜，還會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)偏移，有如南轅北轍之謬。正因如此，圍繞案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)發(fā)生的司法行為偏轉(zhuǎn)現(xiàn)象最為集中。

三、符合法官職業(yè)化要求的激勵(lì)模式

法官考評(píng)機(jī)制必須與法院管理體制相適應(yīng)，尊重法官職業(yè)特點(diǎn)，方能實(shí)現(xiàn)激勵(lì)效果最大化。

（一）建立正向激勵(lì)

反向激勵(lì)削弱法官努力工作的內(nèi)生動(dòng)力，因此必須削減強(qiáng)制考核，建立正向激勵(lì)，尊重和保障法官在案件裁判中的自由裁量權(quán)。

規(guī)范和限制自由裁量權(quán)不能為強(qiáng)制考核提供合理性。自由裁量權(quán)不是不受限制的權(quán)力，新分析法學(xué)派代表人物哈特指出，法官自由裁量權(quán)受到規(guī)則等法律原則的指引和約束。22參見(jiàn) ［英］哈特：《法律的概念》，中國(guó)大百科全書出版社，1996年版，第144-146頁(yè)。德沃金也指出，自由裁量權(quán) “恰如同面包圈中的那個(gè)洞，如果沒(méi)有周圍一圈的限制，它只是一片空白，本身就不會(huì)存在”。23［美］德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，吳玉章、信春鷹譯，中國(guó)大百科全書出版社1998年版，第51-52頁(yè)。但任何法官控制制度都不得以損害自由裁量權(quán)合理行使，規(guī)范和限制自由裁量權(quán)只能依靠司法環(huán)境、程序監(jiān)督、司法方法等，而不是強(qiáng)制命令——即使是司法方法，也不宜以強(qiáng)制命令的形式出現(xiàn)。24參見(jiàn)前引16，蘇力譯書，第五章和第七章?！睹绹?guó)聯(lián)邦量刑指南》就是典型例子，該量刑指南旨在對(duì)刑法框架內(nèi)的量刑作精細(xì)區(qū)分，以提高量刑公正性和準(zhǔn)確性，但因其對(duì)法官自由裁量權(quán)限制過(guò)多而遭法官反對(duì)，以至于1995年被聯(lián)邦最高法院裁定失去強(qiáng)制效力。但有意思的是，它在失去強(qiáng)制效力后反倒成為更多聯(lián)邦法官的量刑參照。25參見(jiàn)汪貽飛：《中國(guó)式 “量刑指南”能走多遠(yuǎn)———以美國(guó)聯(lián)邦量刑指南的命運(yùn)為參照的分析》，載 《政法論壇》2010年第6期?！睹绹?guó)律師協(xié)會(huì)法官行為評(píng)估指南》指出，“法官評(píng)估項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和執(zhí)行不得削弱司法獨(dú)立”，實(shí)質(zhì)是認(rèn)為法官考評(píng)不得干涉自由裁量權(quán)合理行使。26懷效鋒主編：《法院與法官》，法律出版社2006年版，第582頁(yè)。

承認(rèn)與尊重法官在裁判案件中的自由裁量權(quán)亦已成為我國(guó)司法改革的方向?！端奈甯母锞V要》提出構(gòu)建符合司法規(guī)律的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，取消內(nèi)部層層審批，消除不同審級(jí)法院之間的行政化。27參見(jiàn)前引1，張先明文?！白寣徖碚卟门?，由裁判者負(fù)責(zé)”的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立在承認(rèn)和尊重法官自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，法官考評(píng)機(jī)制亦應(yīng)與之相配套。因此，符合職業(yè)特點(diǎn)的法官考評(píng)機(jī)制應(yīng)是適度弱化科層管理，削減強(qiáng)制考核，尤其是取消干涉審判權(quán)力公正運(yùn)行的強(qiáng)制考核，建立基于滿足法官內(nèi)在需求的激勵(lì)機(jī)制。

在此強(qiáng)調(diào)適度弱化，因?yàn)楫?dāng)前條件下科層化對(duì)法院管理體制仍不可或缺。我國(guó)司法體制更接近大陸法院職業(yè)制司法制度，法官數(shù)量較多，為保證法律適用統(tǒng)一、分擔(dān)社會(huì)治理政治責(zé)任，需要較為強(qiáng)有力的法院組織結(jié)構(gòu)和相應(yīng)管理制度。最高法院的各項(xiàng)司法政策，包括改革司法體制的努力，均須借助科層化組織體系保障貫徹落實(shí)。在司法機(jī)關(guān)總體權(quán)重較輕現(xiàn)狀下，適當(dāng)科層化的管理體制也有助于法院抑制外部干涉。 《四五改革綱要》保留院、庭長(zhǎng)審判監(jiān)督制約機(jī)制，授權(quán)院、庭長(zhǎng)對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行監(jiān)督，保留上下級(jí)法院間有實(shí)際效果考評(píng)指標(biāo)，也是基于相同考慮。

（二）激活聲譽(yù)機(jī)制

承認(rèn)和尊重法官自由裁量權(quán)，意味著承認(rèn)法官的法學(xué)理論水平、司法能力、職業(yè)道德，甚至成長(zhǎng)背景、性格偏好等都會(huì)對(duì)案件的裁判有相應(yīng)影響。而且 “正義有著一張普洛透斯似的臉，變幻無(wú)常、隨時(shí)可呈不同形狀并具有極不相同的面貌”，28［美］E博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第124頁(yè)。是否正義本身是個(gè)價(jià)值判斷，這些都導(dǎo)致對(duì)于法官司法產(chǎn)出的質(zhì)量，很難有通用評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)?！耙苍S法官甲顯然比法官乙更強(qiáng)，盡管強(qiáng)多少，甚或兩人是否真的強(qiáng)，也許無(wú)法知道”。29前引16，蘇力譯書，第123頁(yè)。這給法院獲取不同法官的信息造成困難。這種信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致低產(chǎn)出的法官傾向于隱藏真實(shí)情況，或者甚至不用隱藏——法院根本無(wú)從得知真實(shí)情況。

在這種情況下，要確保行為人的工作更努力，行為不偏離激勵(lì)目標(biāo)，必須支付更大的成本。這時(shí)有兩種可行辦法，其一是對(duì)行為進(jìn)行全方位觀察，獲取足夠信息，以破解信息不對(duì)稱。對(duì)法院而言，除了觀察法官司法活動(dòng)的結(jié)果，還觀察司法活動(dòng)的過(guò)程，除了觀察司法產(chǎn)品的數(shù)量與效率，還觀察司法產(chǎn)品的質(zhì)量。這種辦法不需要額外向法官支付報(bào)酬，只需要建立全方位覆蓋的法官考評(píng)機(jī)制，通過(guò)司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、案件質(zhì)量評(píng)查、信訪投訴記錄、訴訟參與人反饋、內(nèi)部同事評(píng)價(jià)等途徑，將法官及其司法活動(dòng)的全部客觀信息提取出來(lái)，作為對(duì)法官晉升、獎(jiǎng)懲或辭退的依據(jù)。但其不足在于成本過(guò)高，在法官數(shù)量和案件眾多的情況下，對(duì)全部法官司法活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)控，無(wú)論是人力資源成本還是物力財(cái)力精力投入，對(duì)法院目前的動(dòng)員能力而言，都過(guò)于困難。當(dāng)成本過(guò)高時(shí)，法院會(huì)選擇以案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)替代。

法院還有相對(duì)節(jié)約成本的第二種辦法，即通過(guò)激活聲譽(yù)機(jī)制，強(qiáng)化隱性激勵(lì)。隱性激勵(lì)是指通過(guò)維持長(zhǎng)期合作關(guān)系而激勵(lì)行為主體放棄投機(jī)行為和眼前利益的行為，聲譽(yù)機(jī)制就是典型的隱性激勵(lì)。30參見(jiàn)前引7，王雷書，第68-69頁(yè)。在一次性的靜態(tài)博弈中，人們更容易選擇投機(jī)行為，而在多次的長(zhǎng)期博弈過(guò)程中則更重視培養(yǎng)聲譽(yù)，這就是熟人社會(huì)比陌生人社會(huì)結(jié)構(gòu)更為穩(wěn)定的原因之一。在長(zhǎng)期的合作關(guān)系中，聲譽(yù)能夠減少對(duì)方進(jìn)行信息甄別的成本，聲譽(yù)越高越容易獲得對(duì)方信任，這能帶來(lái)更豐厚的利益。在商品經(jīng)濟(jì)中這一點(diǎn)尤為明顯，許多數(shù)代傳承的商標(biāo)名稱就是積累聲譽(yù)的結(jié)果，如 “李錦記”、“豐田”、“福特”等?；诼曌u(yù)可能帶來(lái)的未來(lái)貼現(xiàn)，人們會(huì)小心維護(hù)并不斷通過(guò)努力提升聲譽(yù)，放棄短期投機(jī)行為，這便是隱性激勵(lì)的效果。司法活動(dòng)中，假定責(zé)任心強(qiáng)的法官通過(guò)努力可以完成審判任務(wù)，并從中獲得滿足感，在顯性激勵(lì)作用下，法官會(huì)更加努力，并使自己勝任工作；而隱性激勵(lì)會(huì)激勵(lì)法官在勝任工作之余，繼續(xù)努力提升個(gè)人綜合素質(zhì)，使自己在業(yè)內(nèi)具有相當(dāng)影響力或好評(píng)度。

目前而言，雖然裁判文書上印有法官姓名，但法官考評(píng)的重點(diǎn)在于案件客觀指標(biāo)，法官聲譽(yù)并不直接影響考評(píng)結(jié)果，除了有時(shí)在個(gè)別法官的晉升選拔程序中將其作為考慮因素之外，聲譽(yù)并未正式成為對(duì)法官的激勵(lì)因素。

（三）重視過(guò)程管理

如前所述，忽視過(guò)程管理會(huì)導(dǎo)致司法行為發(fā)生偏轉(zhuǎn)。由于法院對(duì)法官行為信息進(jìn)行全面觀察較為困難，成本較高，法院能否選擇放棄觀察法官行為？答案是否定的，司法活動(dòng)的特點(diǎn)決定了法院必須對(duì)司法活動(dòng)的過(guò)程進(jìn)行觀察。

與物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)不同，司法過(guò)程本身也是司法活動(dòng)的產(chǎn)出體現(xiàn)，這決定了法官考評(píng)機(jī)制必須關(guān)注司法活動(dòng)過(guò)程。除了裁判結(jié)果，司法過(guò)程同樣也是是法官宣誓公平正義的重要渠道。程序的意義并不弱于實(shí)體，正如法諺云：“正義不但要伸張，而且必須眼見(jiàn)著被伸張”。被法官在法庭上對(duì)惡劣對(duì)待或在庭下索要財(cái)物的當(dāng)事人，即便勝訴也不會(huì)認(rèn)可司法體制的公正性。當(dāng)事人對(duì)程序的感受還會(huì)影響他對(duì)最終裁決公正性的判斷。研究表明，當(dāng)一個(gè)人在某種可能導(dǎo)致自己不利后果的活動(dòng)過(guò)程中，如不能及時(shí)了解程序的進(jìn)展以及結(jié)果產(chǎn)生的緣由，其會(huì)認(rèn)為受到不公正對(duì)待，以致在心理上難以產(chǎn)生對(duì)結(jié)果的認(rèn)同感。31參見(jiàn)季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，載 《比較法研究》，1993年第1期。因此，要實(shí)現(xiàn)公平正義的目標(biāo)，法官考評(píng)機(jī)制必須重視對(duì)司法過(guò)程的管理。法官在司法過(guò)程中的言行、態(tài)度、司法禮儀等，都是影響公正目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素，都必須涵括入法官考評(píng)機(jī)制的關(guān)注范圍。法院必須通過(guò)對(duì)法官司法活動(dòng)的考評(píng)，盡力獲取法官信息，通過(guò)加重懲罰的形式提高投機(jī)行為的機(jī)會(huì)成本，防止法官偏離激勵(lì)目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)還要求重視對(duì)考評(píng)過(guò)程的管理。只有公平的激勵(lì)才能發(fā)揮最大效果，從而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)。在組織體系中，獎(jiǎng)懲的實(shí)質(zhì)在于以有限的獎(jiǎng)勵(lì)滿足無(wú)限的需要，這要求在一種共同的正義觀的前提下，規(guī)范人們的利益沖突。32參見(jiàn) ［美］約翰·羅爾斯著：《正義論》（修訂版），何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版，第4-5頁(yè)。因此有序的法官考評(píng)機(jī)制必須建立在公平正義的基礎(chǔ)上，這種公平正義必須包含：工作的努力程度、工作業(yè)績(jī)的突出程度與獎(jiǎng)勵(lì)的程度呈正相關(guān)，獎(jiǎng)勵(lì)的程度與法官所獲得的滿足程度呈正相關(guān)。在前文提到的公務(wù)員年度考核活動(dòng)中，正是法官業(yè)績(jī)?nèi)蔽粚?dǎo)致激勵(lì)缺乏公平，從而使公務(wù)員年度考核流于形式。程序?qū)τ诒ＷC公平正義具有重要保障作用，可以通過(guò)公正的程序設(shè)計(jì)，確保在考評(píng)程序中法官工作業(yè)績(jī)?nèi)婵陀^地展現(xiàn)在評(píng)委面前，考評(píng)結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容正是法官的需要。在制度運(yùn)行過(guò)程中同樣必須以程序確保公正?！耙磺谐绦騾⒓诱叨际茏约旱年愂雠c判斷的約束”，33前引32，季衛(wèi)東文?？荚u(píng)人員必須受其判斷的約束?？荚u(píng)過(guò)程不僅僅是信息的簡(jiǎn)單堆砌，還包括考評(píng)人的主觀評(píng)判。為防止考評(píng)人員的評(píng)判失去公正性，必須建立約束機(jī)制。在前文提到的年度考核過(guò)程中，由于考核程序缺乏必要監(jiān)督，主持考核的分管領(lǐng)導(dǎo)按其人際關(guān)系和利益分配 “優(yōu)秀”等次指標(biāo)，出現(xiàn)偏離組織目標(biāo)的行為。以權(quán)利制約權(quán)力的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制也不失為一種解決方案，通過(guò)賦予法官知情權(quán)和事后救濟(jì)渠道，防止考評(píng)人員的行為偏離考評(píng)目標(biāo)。

四、法官考評(píng)機(jī)制的職業(yè)化構(gòu)建

法官考評(píng)機(jī)制如同指揮家手中的指揮棒，尺度把握和時(shí)機(jī)拿捏必須恰如其分，既要考慮改革方向，又要遷就客觀實(shí)際，既要發(fā)揮激勵(lì)效果，又要打擊投機(jī)行為?！叭魏芜`背司法基本規(guī)律的考評(píng)指標(biāo)和考評(píng)數(shù)據(jù)，只能加劇法院內(nèi)部的行政化，加重當(dāng)事人的訴累，影響裁判的質(zhì)量，降低司法的效率”。34賀小榮：《掀開(kāi)司法改革的歷史新篇章》，載 《人民法院報(bào)》2013年11月16日，第4版。

（一）從評(píng)案到察人

作為法院人事管理制度，法官考評(píng)機(jī)制的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該是法官而不是案件。即使關(guān)注案件，其目標(biāo)也是為了關(guān)注法官。除了關(guān)注法官的案件數(shù)量、質(zhì)量外，更應(yīng)集中評(píng)估法官審判工作所必備的品行、作風(fēng)與司法能力等。

1.改造案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)。案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)不能直接反映單個(gè)法官的工作業(yè)績(jī)，應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)改造。除收、結(jié)案率、審限內(nèi)結(jié)案率、上訴率、上訴案件發(fā)改率、簡(jiǎn)易案件適用率等指標(biāo)外，設(shè)（經(jīng)審委會(huì)討論歸因于個(gè)人的）錯(cuò)案率、有效投訴與信訪數(shù)與收案數(shù)比、系列案數(shù)占比率、當(dāng)事人總數(shù)與總收案數(shù)比、裁判文書補(bǔ)正重印率等不同側(cè)面反映法官工作實(shí)績(jī)的評(píng)估指標(biāo)。

2.設(shè)置司法能力評(píng)估指標(biāo)。圍繞法官的邏輯分析能力、法學(xué)理論水平、庭審駕馭能力、表達(dá)和調(diào)研能力、處理能力等設(shè)立指標(biāo)。邏輯分析能力指法官在庭審中對(duì)案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)的歸納是否正確，裁判文書的論證邏輯是否合理等；法學(xué)理論水平通過(guò)對(duì)裁判文書說(shuō)理有無(wú)提煉出法律規(guī)則、有無(wú)掌握相關(guān)審判領(lǐng)域法學(xué)理論知識(shí)，有無(wú)調(diào)研成果等綜合評(píng)判；庭審駕馭能力考察法官能否圍繞案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)有效地引導(dǎo)訴訟參與人發(fā)表意見(jiàn)以查明案件事實(shí)，能否組織庭審高效順暢完成，能否正確應(yīng)對(duì)庭審過(guò)程中出現(xiàn)的各種突發(fā)狀況等；處理能力以案件處理有無(wú)良好社會(huì)效果、日常事務(wù)處理是否有序等進(jìn)行評(píng)價(jià)。以上指標(biāo)可以通過(guò)案件質(zhì)量評(píng)查、庭審錄像觀摩、裁判文書盲評(píng)、調(diào)研成果展示等形式開(kāi)展日常評(píng)估。

3.全面考察法官品行。目前情況下可圍繞法官審判活動(dòng)相關(guān)行為搜集法官個(gè)人品行、作風(fēng)相關(guān)信息，如考勤情況、違反院紀(jì)院規(guī)次數(shù)、表?yè)P(yáng)信 （錦旗）數(shù)、參加社會(huì)活動(dòng)次數(shù)等?？陀^條件具備時(shí)，也可將對(duì)法官品行的考察范圍擴(kuò)大，延伸到工作時(shí)間之外的日常生活領(lǐng)域，如通過(guò)社會(huì)征信體系了解法官個(gè)人資信度、遵守交通與治安法規(guī)情況等。

4.關(guān)注法官聲譽(yù)。考評(píng)時(shí)，除向法院政工、監(jiān)察部門了解法官表現(xiàn)外，在條件具備時(shí)，還可選取一定數(shù)量曾與該法官有過(guò)工作接觸的當(dāng)事人、律師、人民陪審員、審判輔助人員和上級(jí)法院法官等人員，以調(diào)查談話或問(wèn)卷調(diào)查形式，對(duì)該名法官的職業(yè)道德、審判業(yè)務(wù)和工作態(tài)度、審判作風(fēng)等進(jìn)行匿名考評(píng)。

（二）從考核到評(píng)估

從滿足法官需要出發(fā)，構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，減少?gòu)?qiáng)制考核，尤其是取消干涉審判權(quán)力公正運(yùn)行的強(qiáng)制考核。

1.削減強(qiáng)制考核。對(duì)于涉及干涉法官在案件處理過(guò)程中自由裁量權(quán)的強(qiáng)制考核指標(biāo)，一律予以取締，或改為評(píng)估指標(biāo)，不設(shè)目標(biāo)值。必要的強(qiáng)制考核指標(biāo)，如為推進(jìn)司法公開(kāi)而要求裁判文書上網(wǎng)等，若不致干涉法官在案件中行使自由裁量權(quán)行使，可授權(quán)省級(jí)法院統(tǒng)一設(shè)置。

2.弱化數(shù)量化考評(píng)。對(duì)于數(shù)量化的考評(píng)指標(biāo)，如結(jié)案數(shù)、上訴率、再審案件數(shù)等，取消目標(biāo)值考評(píng)，以防止法官 “采取一些類似應(yīng)試教育中學(xué)生對(duì)付考試的辦法”35張建偉：《法官職業(yè)化建設(shè)指導(dǎo)與研究》，人民法院出版社2004年版，第6頁(yè)。追求考評(píng)數(shù)值。

3.慎防投機(jī)行為。評(píng)估排名有助于提升法官的聲譽(yù)，會(huì)對(duì)人的心理產(chǎn)生影響，能激勵(lì)法官更加努力，但必須注意的是激勵(lì)值大越，法官越容易做出追求名次的偏離行為。美國(guó)聯(lián)邦地方法官會(huì)為使美國(guó)法院管理局關(guān)于超期案件的排名數(shù)據(jù)更好看，有時(shí)會(huì)在報(bào)告期結(jié)束前拒絕某個(gè)案件。36參見(jiàn)前引16，蘇力譯書，第141頁(yè)。因此要通過(guò)增加懲罰的方式慎防投機(jī)行為，當(dāng)發(fā)現(xiàn)作弊時(shí)在系統(tǒng)內(nèi)通報(bào)，以減少其預(yù)期聲譽(yù)收益，并在一年或更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)取消其獲獎(jiǎng)勵(lì)資格。

（三）從隨意到有序

1.增加獎(jiǎng)懲手段。法官獲得的滿足不限于物質(zhì)報(bào)酬還包括在案件中行使權(quán)力，在社會(huì)上獲得尊重，在行業(yè)內(nèi)獲得認(rèn)同。因此，獎(jiǎng)懲手段可不局限于傳統(tǒng)的晉升與優(yōu)秀、先進(jìn)等榮譽(yù)稱號(hào)?？稍趥鹘y(tǒng)的晉升、增加工資等獎(jiǎng)懲手段之外，可在梳理各種榮譽(yù)稱號(hào)如 “三八紅旗手”、 “人民滿意法官”、“優(yōu)秀法官”、“十佳法官”基礎(chǔ)上，在客觀綜合評(píng)估法官表現(xiàn)與業(yè)績(jī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行排名和指標(biāo)分配，使獎(jiǎng)勵(lì)與業(yè)績(jī)表現(xiàn)掛鉤，增強(qiáng)其對(duì)法官需要的滿足度，提高法官的認(rèn)可度。基于法官職位帶來(lái)的滿足感，當(dāng)人員分類管理改革完成后，對(duì)法官資格的剝奪也是一種嚴(yán)厲的懲罰手段。

2.考評(píng)結(jié)果反饋。為實(shí)現(xiàn)法官自我改進(jìn)目的，法官考評(píng)信息在保密前提下每年向法官本人反饋一次，以促其提升司法質(zhì)量。法官考評(píng)機(jī)制還要和法官遴選、懲戒制度相聯(lián)動(dòng)，法官晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、崗位調(diào)整等必須依據(jù)法官考評(píng)結(jié)論，以強(qiáng)化激勵(lì)效果。

3.嚴(yán)格程序監(jiān)督?？荚u(píng)過(guò)程全程留痕，發(fā)現(xiàn)考評(píng)結(jié)果與考評(píng)信息嚴(yán)重不符，遺漏考評(píng)信息，或考評(píng)人員惡意做出不實(shí)評(píng)價(jià)，相關(guān)人員應(yīng)按主觀過(guò)錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。法官晉升、獎(jiǎng)勵(lì)與法官考評(píng)結(jié)果嚴(yán)重不符的，或發(fā)現(xiàn)考評(píng)結(jié)果虛假、嚴(yán)重不實(shí)的，法院紀(jì)檢部門必須啟動(dòng)調(diào)查程序，視過(guò)錯(cuò)情形追究相關(guān)人員瀆職責(zé)任。法官對(duì)考評(píng)結(jié)論提出異議的，可申請(qǐng)由考評(píng)委員會(huì)復(fù)核一次。

結(jié)語(yǔ)

作為法官人事管理制度的一部分，法官考評(píng)機(jī)制只涉及激勵(lì)的部分形式，也只是司法體制諸多變量中的一個(gè) “小制度”，尚有許多激勵(lì)措施與此相關(guān)，但因超出題旨未作討論，如提高薪酬的“高薪養(yǎng)廉”激勵(lì)、通過(guò)人員分類和提高法官門檻以精英化提高法官司法活動(dòng)質(zhì)量、調(diào)整司法外部環(huán)境以提高法官職業(yè)吸引力和聲望等。另一些具體問(wèn)題如法官考評(píng)機(jī)制與法官退出機(jī)制的銜接、具體考評(píng)指標(biāo)的構(gòu)建、黨管干部原則的貫徹等，也限于篇幅未能深入研究，值得進(jìn)一步探討。本文目的在于為法官考評(píng)機(jī)制改革提供一個(gè)激勵(lì)理論的視角，并提出有針對(duì)性的對(duì)策。司法改革是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，任重而道遠(yuǎn)。在深刻巨變的大時(shí)代推動(dòng)千年司法體制脫繭革新，我們不能辜負(fù)歷史使命！

（責(zé)任編輯：夏金萊）

*廣州市越秀區(qū)人民法院法官。