何雨

摘要：本文通過對(duì)我國(guó)土地制度建設(shè)的回顧，首先從整體上說明了我國(guó)土地制度的發(fā)展過程與現(xiàn)存制度，其次通過與美國(guó)土地供應(yīng)制度相比較得出不同之處，最后針對(duì)我國(guó)土地供應(yīng)雙軌制的不足之處得出發(fā)展改革建議。

關(guān)鍵詞：土地劃撥 雙軌制 改革

一、引言

一套完整的土地制度，能夠保持社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)自1911 年辛亥革命至今也已經(jīng)建立了一套較為完整的土地制度，但到今天為止，在土地供應(yīng)機(jī)制方面，仍然存在著土地市場(chǎng)供應(yīng)與劃撥并行的制度。本文通過對(duì)其的分析，初步得出其不足之處并對(duì)后期土地供應(yīng)改革提出了一定的建議。

二、我國(guó)土地制度概述

（一）發(fā)展歷程

中國(guó)共產(chǎn)黨從建黨之初就把土地問題作為中國(guó)革命的中心問題，大革命失敗后曾在各農(nóng)村革命根據(jù)地開展消滅封建地主所有制的土地革命運(yùn)動(dòng)；土地革命時(shí)期提出農(nóng)民土地所有制的主張；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期以土地制度鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線；解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期實(shí)行沒收地主土地，廢除封建剝削的土地制度。

新中國(guó)成立以后，在1949—1952，用三年的時(shí)間廢除了地主土地私有制，建立了農(nóng)民土地所有制；1953—1977 年，土地制度的重點(diǎn)在于確立農(nóng)村集體土地所有制和建立國(guó)家建設(shè)征用土地制度；1978—今天，國(guó)家改革重點(diǎn)在于形成和完善中國(guó)的現(xiàn)代土地管理制度，近年來又提出了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度。

綜合以上所述，經(jīng)過多年發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)建立一套較為完整的土地法律體系，適合我國(guó)社會(huì)主義基本制度與基本國(guó)情，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這一體系也顯露出不足，需要我們立足于中國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展實(shí)際，在實(shí)踐中不斷完善、創(chuàng)新其體系。

（二）主要特點(diǎn)

1、獨(dú)特的土地權(quán)利制度

社會(huì)主義制度是我國(guó)的根本制度，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，我國(guó)形成了“以社會(huì)主義公有制為主體、兩種所有制并存、所有權(quán)與使用權(quán)相分離”的土地權(quán)利制度，其中社會(huì)主義公有制決定了任何組織或個(gè)人不得以任何方式非法侵占、非法轉(zhuǎn)讓土地。兩種所有制即土地國(guó)有制和土地集體所有制并存。

2、耕地保護(hù)

我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，由于人口增長(zhǎng)、耕地面積不足等基本情況的存在，使得我國(guó)在工業(yè)化發(fā)展階段始終將耕地保護(hù)和糧食安全問題放在重要位置。至今我國(guó)頒布了一系列法令法規(guī)，提出合理開發(fā)利用土地、保護(hù)珍惜耕地等主張，落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)政策、耕地保護(hù)責(zé)任制度，并在2008 年提出了2020 年以前全國(guó)耕地總量不得低于18億畝的紅線目標(biāo)。

3、較為先進(jìn)的土地管理體系

我國(guó)建立的土地管理體系以土地用途管制為核心，通過編制總體規(guī)劃、規(guī)定其具體實(shí)施方略、限制農(nóng)地轉(zhuǎn)建設(shè)用地以及明確可轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)權(quán)限。這一體系在一定程度上彌補(bǔ)了原體系的缺陷和不足，能夠較合理的利用土地資源，保護(hù)耕地。但與此同時(shí)也存在著一定的缺陷。

三、土地供應(yīng)雙軌制的形成

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，土地?zé)o償劃撥是土地供應(yīng)的唯一方式，即各單位或者個(gè)人用地均需國(guó)家無(wú)償劃撥。1990 年《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定：“劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無(wú)償取得的土地使用權(quán)?！边@是第一次以立法的方式對(duì)“劃撥土地使用權(quán)”進(jìn)行規(guī)定。1994 年法律正式確認(rèn)劃撥土地行政立法的合法性，頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用者使用的行為?！边@一法律較為完整地反映了劃撥土地使用權(quán)的特征。這表明土地劃撥已經(jīng)正式進(jìn)入我國(guó)土地供應(yīng)制度體系。

1988 年，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，絕對(duì)土地劃撥的弊端日益顯露，開始逐步改革完善這一制度，并于同年通過憲法修正案確立了“土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”；上世紀(jì)90 年代，修訂版《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國(guó)有土地使用權(quán)的除外?！边@一規(guī)定意味著我國(guó)將國(guó)有土地有償使用制度作為土地使用的基本制度，但在有些情況下，國(guó)有土地劃撥也作為土地使用權(quán)獲得的一種方式予以肯定；2002 年起，國(guó)土資源部開始明確商業(yè)用地等實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌制度，但政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位以及一些工業(yè)用地仍然通過劃撥、協(xié)商等方式取得土地使用權(quán)。

然而即使土地供應(yīng)在原有基礎(chǔ)上得到了較大的改善，但由于我國(guó)原劃撥土地仍然由原產(chǎn)權(quán)單位繼續(xù)使用，這一問題還未得到完全的解決，而且由于我國(guó)土地供應(yīng)制度的不完善性及部分不合理性，使得我國(guó)現(xiàn)有土地供應(yīng)制度分為兩種方式：一是政府無(wú)償劃撥國(guó)有土地給使用單位，二是通過市場(chǎng)化手段有償出讓國(guó)有土地，目前主要是通過招標(biāo)、拍賣、掛牌三種方式，即土地供應(yīng)雙軌制。

四、土地改革

由以上分析，我國(guó)土地供應(yīng)制度發(fā)展到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一定程度下的雙軌供應(yīng)制度，依然未能實(shí)現(xiàn)土地的完全市場(chǎng)化供應(yīng)。

（一）雙軌制不足

我國(guó)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十四條規(guī)定：下列建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必需的，可以由縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：

·國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；

·城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；

·國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地；

·法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

三四點(diǎn)規(guī)定中，存在制度的不合理性。第三點(diǎn)中，國(guó)家對(duì)一些壟斷企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶植，無(wú)償劃撥土地，導(dǎo)致土地資源分配存在區(qū)別對(duì)待，加劇了企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)的不平等，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和完善。而第四點(diǎn)規(guī)定較模糊，實(shí)施起來靈活性較大，使得胡亂劃撥土地成為可能，導(dǎo)致土地利用的效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。由此，國(guó)有土地劃撥政策在我國(guó)相關(guān)制度不完善的大背景下，不僅破壞了市場(chǎng)的正常規(guī)律，而且使得地方土地規(guī)劃粗放，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，土地應(yīng)該是引致性的。但現(xiàn)在由于土地供應(yīng)非市場(chǎng)制度的一部分原因，使得土地實(shí)質(zhì)上成為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)者。人地資源少，土地稀缺的基本國(guó)情被拋在一邊。靠著土地的寬供應(yīng)政策，我國(guó)避開了土地稀缺導(dǎo)致土地高價(jià)從而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的局面，從而使得經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。

（二）改革

1、首先使土地回歸常態(tài)，從發(fā)動(dòng)機(jī)回歸為引致型

改變現(xiàn)在地方政府的賣地模式，使政府退回到服務(wù)者。在當(dāng)前依靠土地的寬供應(yīng)政策來拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展沒有可持續(xù)性，如果繼續(xù)延續(xù)這一模式，現(xiàn)代土地制度不可能建立起來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)便難以繼續(xù)向前發(fā)展。

2、其次應(yīng)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明晰法律章程制度

我國(guó)現(xiàn)有土地供應(yīng)雙軌制缺乏效率的根本原因在于相關(guān)法律制度的不完善性：對(duì)以前已劃撥土地現(xiàn)有流轉(zhuǎn)制度立法的缺失使得執(zhí)行體系難以統(tǒng)一規(guī)范；對(duì)轉(zhuǎn)讓主體規(guī)定不明晰、限制過嚴(yán)格；對(duì)轉(zhuǎn)讓價(jià)格未能合理標(biāo)定，這些都不利于城市土地的有效利用，在一定程度上都阻礙了國(guó)家土地的合理化發(fā)展。

3、最后應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)制度建設(shè)，增強(qiáng)政府執(zhí)行透明度

如果只是單純終結(jié)土地供應(yīng)雙軌制，而不推行有效的土地有償出讓監(jiān)督管理約束體系，勢(shì)必要引起房?jī)r(jià)高漲、囤地欲望激增。如國(guó)有資源部最新說法：未來除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續(xù)劃撥使用外，其他用地均實(shí)行有償使用。這樣一來，如何建立有效的激勵(lì)機(jī)制，使得政府更多地將收入用于民生建設(shè)，同時(shí)如何有效地防止經(jīng)營(yíng)性公益單位將其將營(yíng)業(yè)成本轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者頭上，這些都是需要在改革之后考慮的問題。并非土地供應(yīng)雙軌制改為市場(chǎng)單軌制之后就可一勞永逸，后期長(zhǎng)久的監(jiān)督管理體系也是發(fā)展的重點(diǎn)。

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