丁屹

摘 要：為充分利用農(nóng)村土地確權成果，根據(jù)中央和省文件要求，銅陵縣積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款工作，對緩解“三農(nóng)”融資抵押難題發(fā)揮了積極作用。該文主要介紹了銅陵縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款工作的主要做法，針對存在的問題提出了相應的對策建議。

關鍵詞：農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權；抵押貸款；銅陵縣

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）06-13-03

按照中央和省市工作要求，銅陵縣土地確權工作已全面完成，因行政區(qū)劃調(diào)整和建設規(guī)劃原因，本次確權涉及全縣除五松鎮(zhèn)以外的其他7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共100個行政村，全縣累計調(diào)查承包戶6.1萬戶，實測耕地1.86萬hm2、地塊23.16萬塊，基本實現(xiàn)土地承包權屬明晰，承包地塊空間位置明確、四至清楚、面積準確，促進了土地承包管理工作向合同管理、登記管理、流轉(zhuǎn)服務和糾紛仲裁“四位一體”管理并重轉(zhuǎn)變，達到了土地承包經(jīng)營權確權登記目標。為充分利用農(nóng)村土地確權成果，根據(jù)中央和省文件要求，銅陵縣積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款工作，對緩解“三農(nóng)”融資抵押難題發(fā)揮了積極作用。

1 主要做法

截至2015年10月，全縣共辦理土地承包經(jīng)營權（水域灘涂養(yǎng)殖權）抵押貸款業(yè)務4宗230萬元，尚有5家經(jīng)營主體貸款審批業(yè)務正在辦理中，申請額度逾200萬元。主要做法如下：

1.1 承包經(jīng)營權抵押貸款政策機制較為完善 2012年，銅陵市委、市政府出臺了農(nóng)村產(chǎn)權制度改革“1+8”方案，即《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權制度改革若干指導意見》、《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資總體方案》、《銅陵市集體建設用地有償使用和使用權管理試行辦法》、《銅陵市農(nóng)村房屋權屬登記管理辦法》、《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權融資貸款保證保險試點工作實施方案》、《銅陵市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押融資管理辦法》、《銅陵市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法》、《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權價格評估管理辦法》和《銅陵市集體建設用地使用權抵押融資管理辦法》，為農(nóng)民利用土地、財產(chǎn)等資產(chǎn)開展估價、變更、抵押、融資、入股等提供了一系列政策依據(jù)。

1.2 合理界定承包經(jīng)營權抵押貸款對象與用途 貸款對象為通過家庭承包方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、林地經(jīng)營權、森林林木所有權和經(jīng)營權的農(nóng)戶，或通過其他承包方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、林地經(jīng)營權、森林林木經(jīng)營權的承包人，以及通過依法流轉(zhuǎn)方式取得農(nóng)村土地經(jīng)營權、林地經(jīng)營權、森林林木所有權和經(jīng)營權的規(guī)模經(jīng)營業(yè)主體。抵押借款只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性用途，不可挪作他用。

1.3 規(guī)范制定承包經(jīng)營權抵押貸款操作流程 一般流程為借款人申請，部門推薦→保險公司和銀行進行資格審核并受理→保險公司和銀行進行貸前調(diào)查，協(xié)商確定貸款金額→借款人辦理抵押物登記和價值評估手續(xù)→銀行向保險公司出具《農(nóng)村產(chǎn)權融資貸款保證保險業(yè)務聯(lián)系單》→保險公司為借款人貸款辦理保證保險（保險受益人為貸款銀行），以及借款人的法定代表人購買人身保險等→保險公司和銀行與借款人面簽相關協(xié)議等→銀行發(fā)放貸款→貸后檢查→貸款歸還。當發(fā)生貸款違約風險，銀行催收追索未果的，由保險公司按照保證保險條款內(nèi)容和協(xié)議相關約定先行代償。保險公司代為清償后可通過土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股）等方式處置抵押物，行使優(yōu)先受償權。

1.4 設計了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款的風險防范機制 市、縣（區(qū)）政府設立農(nóng)村產(chǎn)權融資貸款保證保險風險補償專項資金，總額600萬元，其中市財政200萬元，銅陵縣財政200萬元，郊區(qū)和獅子山區(qū)財政各100萬元。試點工作期間，保險公司、政府、銀行按5∶3∶2的比例承擔風險。發(fā)生貸款本金損失風險后，保險機構(gòu)先行償還試點銀行50%貸款損失資金，試點銀行還可申請風險補償專項資金補助30%貸款損失資金。對借款人所發(fā)生的融資貸款保費，在專項資金中按保費總額的50%給予補助，最高補助不超過其貸款總額的1%。當貸款保證保險對應的貸款不良率超過20%，貸款保證保險賠付率達到120%時，暫停新增業(yè)務。

2 存在的問題

通過1a來的探索和實踐表明，開展農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款試點工作，使經(jīng)營主體認識到土地不僅是一種生產(chǎn)生存的資源，還可以作為一種生產(chǎn)要素參與融資，從而解決了新型主體擔保難的問題。但在實際操作過程中仍然存在如下一些不可忽視的問題：

2.1 抵押貸款有“四難”

2.1.1 取得承包方簽字同意難 根據(jù)制度設計，土地承包經(jīng)營權抵押貸款應取得承包方簽字許可。實際操作中，一方面，經(jīng)營主體所對應的承包方數(shù)量眾多，簽字難度大；另一方面，銅陵縣經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，多采取每年收獲后支付土地流轉(zhuǎn)租金，如果農(nóng)戶同意經(jīng)營主體抵押土地，當發(fā)生貸款風險時，農(nóng)戶不僅不能獲得租金，其轉(zhuǎn)出的土地經(jīng)營權還將被處置，因此擔心收益和失地風險可以理解。

2.1.2 抵押登記難 根據(jù)銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權融資貸款保證保險要求，申請農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款需要辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押登記，但由于抵押登記涉及抵押物范圍農(nóng)戶眾多，以及土地承包經(jīng)營權確權登記成果尚未最終形成，登記申請人一次性按照規(guī)定提交完整登記材料難度極大。同時，登記機關為每一流出戶出具抵押登記證明，登記工作量也極大。再者，由于經(jīng)營主體所流轉(zhuǎn)的土地并未全部包括農(nóng)戶的所有承包地，以致不能簡單的利用土地承包經(jīng)營權證進行抵押融資。為了積極開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款工作，縣農(nóng)業(yè)局在沒有獲得抵押物涉及范圍農(nóng)戶的書面同意，以及沒有查明抵押物的四至范圍情況下，向申請人及抵押權人出具抵押登記憑證，導致一方面要承擔違規(guī)登記造成抵押權人不能實現(xiàn)抵押權的責任，另一方還要承擔因違規(guī)登記對抵押物涉及范圍的農(nóng)民侵權責，風險極大。

2.1.3 價值評估難 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權價值是金融機構(gòu)授信貸款額度的基礎，但由于目前銅陵縣土地承包經(jīng)營權抵押價值評估中介機構(gòu)尚未健全，暫由市農(nóng)委組織系統(tǒng)內(nèi)農(nóng)業(yè)專家對土地承包經(jīng)營權抵押價值進行測算評估，缺乏專業(yè)資質(zhì)，僅以土地租金及地上附著物的價值來確定抵押物的評估價值，主觀意愿成分較大，過高或過低都會形成不同的風險。土地估價較低，則流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的商品性不能通過市場得到公允的表現(xiàn)。土地估價較高，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營易受自然災害影響，金融機構(gòu)收回貸款的風險加大，易形成不良貸款。

2.1.4 抵押物處置難 一方面，因經(jīng)營主體提供的土地流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范，發(fā)生貸款風險時，保險公司存在不能實現(xiàn)抵押權的風險；另一方面，鄉(xiāng)、村成立的土地流轉(zhuǎn)服務中心和服務站，主要提供土地流轉(zhuǎn)政策咨詢、合同鑒證等服務性工作，沒有涉及流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的招標拍賣、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、掛牌交易等抵押物處置問題。

2.2 土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理有“兩難”

2.2.1 土地流轉(zhuǎn)合同修訂難 規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同是辦理承包經(jīng)營權抵押登記的基礎，由于銅陵縣土地流轉(zhuǎn)工作開展較早，現(xiàn)有經(jīng)營主體多為存量土地流轉(zhuǎn)大戶，流轉(zhuǎn)合同備案率雖高，但流轉(zhuǎn)地塊的編碼、四至、面積等信息不完善，補充協(xié)議難度大。加之經(jīng)營主體90%以上都是本地人，大家知根知底，在土地再流轉(zhuǎn)、互換等方面，為求方便就體制外運作，向鄉(xiāng)村兩級備案意識不強，導致鄉(xiāng)、村兩級對轄區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)變動情況信息不明、底數(shù)不清，存在信息不對稱現(xiàn)象。

2.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理機構(gòu)職能弱化 鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門依法負責本轄區(qū)內(nèi)土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、合同管理、鑒證及糾紛調(diào)解工作。自2000年機構(gòu)改革以來，銅陵縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)與財政所合并成立財政經(jīng)濟管理所（以下稱財經(jīng)所），農(nóng)經(jīng)管理人員逐年減少，土地承包合同管理、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理職能弱化，確權登記后的常態(tài)化管理更是難以保證。

2.3 經(jīng)營主體發(fā)展不規(guī)范 銅陵縣合作社和家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體負責人或直系親屬往往同時舉辦農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等多個新型經(jīng)營主體，且各主體之間財務、業(yè)務、管理人員混同，導致各主體之間債權、債務關系不清，銀行在貸款時對象甄別難。同時，受管理水平等因素的制約，在財務和銷售等經(jīng)營管理方面還不規(guī)范、不明晰，在貸款審批過程中往往因信用評級和能力評估通不過而被拒之門外。

3 對策建議

3.1 創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)雙方利益聯(lián)結(jié)機制 引導農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權入股經(jīng)營主體，按照保底加效益分紅的方式獲得收益，使其不再是經(jīng)營主體發(fā)展的旁觀者，形成利益共享、風險共擔的經(jīng)濟利益共同體，破解簽字難題。

3.2 以購買社會服務的方式，引入有資質(zhì)的評估機構(gòu) 政府部門通過公開招標，引入具有權威的專業(yè)中介機構(gòu)對農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押價值進行準確評估，合理確定農(nóng)村土地價值，為金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地承包權抵押貸款創(chuàng)造條件。

3.3 整合搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易平臺 鑒于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易規(guī)模小、交易地域性強的實情，為方便交易，在框架設計上，應確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基礎、縣級抓監(jiān)管、指導的基本定位，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)服務中心、集體資產(chǎn)資源交易中心，科學整合成一個功能完備、運轉(zhuǎn)規(guī)范的交易平臺，接受抵押權人委托，負責對欠債欠息的農(nóng)村土地物權收回、儲存、發(fā)包、還貸，使抵押權人能夠及時通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易平臺，將抵押的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權進行流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，為抵押物處置搭建成本低廉、運轉(zhuǎn)高效的交易平臺。縣級工作重點主要是側(cè)重于監(jiān)管和服務上，負責抓好制度建設、規(guī)范管理層面的工作，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易平臺實施正常交易創(chuàng)造良好的服務環(huán)境。

3.4 加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理機構(gòu)建設 可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門作為縣級土地承包經(jīng)營權抵押登記部門的派出機構(gòu)，承擔轄區(qū)內(nèi)土地承包經(jīng)營權抵押登記工作。強化其土地流轉(zhuǎn)信息與準入資格審核、政策咨詢、合同簽訂指導與監(jiān)管，以及矛盾糾紛調(diào)解等4項管理服務職能。利用土地確權成果，落實好流轉(zhuǎn)合同修訂、備案、審查和流轉(zhuǎn)情況登記制度，確保土地確權成果“有人管、管得了、用得好”。

3.5 加快新型經(jīng)營主體提質(zhì)升級 積極引導新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體明晰產(chǎn)權，建立健全各項規(guī)章制度，建立科學高效的管理體制，使其經(jīng)營管理符合金融機構(gòu)的信貸準入要求，推動其成為獨立的、穩(wěn)定的承貸主體。

（責編：張宏民）