王鏡堯　林愷暉　程文彬

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策是指在一定的授信額度內(nèi)，以農(nóng)民依法獲得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)附帶地上種養(yǎng)物作為抵押物，向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)取得貸款的政策。文章應(yīng)用定性的研究方法調(diào)查和分析了南昌縣試點(diǎn)地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)展現(xiàn)狀，探究出南昌縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策實(shí)施障礙。最后結(jié)合南昌縣自身發(fā)展情況，多角度提出完善政策。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；抵押貸款；農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)

一、引言

近年來，中央及地方各級(jí)政府對(duì)于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革愈來愈重視。在國(guó)家層面上，2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中為農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展各種適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了法律支持和保障。在地方層面上，2013年，江西省委省政府頒布《關(guān)于加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的意見》；2014年省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)江西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案的通知》，這些文件也為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作提供了切實(shí)可信的依據(jù)。由此可見，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在中央及地方各級(jí)政府的政策層面上得到了極大的認(rèn)可和支持。

江西要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的轉(zhuǎn)變，須利用好“生態(tài)優(yōu)勢(shì)明顯，農(nóng)業(yè)資源豐富”這些優(yōu)勢(shì)。江西省必須改變土地承包經(jīng)營(yíng)運(yùn)行過程中各項(xiàng)不利現(xiàn)狀，如抗自然災(zāi)害和抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力差、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)分散、規(guī)模有限等；同時(shí)創(chuàng)新生產(chǎn)組織形式，充分利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款等多種新型融資渠道解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中資金短缺問題，真正長(zhǎng)期造福當(dāng)?shù)厝罕姟?/p>

江西省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款仍處于發(fā)展執(zhí)行的初級(jí)階段，政策實(shí)施多年來，仍未普及全省。對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行反省總結(jié)，再進(jìn)行回歸理論分析顯得尤為重要。本文著重通過實(shí)地調(diào)研江西南昌縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策實(shí)施現(xiàn)狀，進(jìn)而找出南昌縣在該政策實(shí)施過程中所出現(xiàn)的問題，最后是建議。最終對(duì)江西省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的完善起到積極作用。

二、江西省南昌縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)展現(xiàn)狀

2015年6月，南昌市南昌縣開始試點(diǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。

政策實(shí)行前，市、縣兩級(jí)財(cái)政共同籌集農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金以減輕貸款風(fēng)險(xiǎn)。截至目前，南昌縣500萬(wàn)元已經(jīng)存入合作銀行開設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)金專用賬戶上。發(fā)放貸款由合作金融機(jī)構(gòu)按約定不低于抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金的10倍發(fā)放。貸款實(shí)際執(zhí)行利率遵照人民銀行規(guī)定的同期銀行貸款基準(zhǔn)利率，按最高上浮不超過20%的幅度計(jì)取。另外，為方便抵押物的處置及抵押權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，南昌縣還特地建立并完善了流轉(zhuǎn)平臺(tái)為交易雙方提供服務(wù)，為相關(guān)信息的收集和發(fā)布提供了一個(gè)統(tǒng)一的場(chǎng)所。

（一）南昌縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款調(diào)研情況

我們?cè)谀喜h發(fā)放了304份問卷，回收率為86.51%。其中75.67%是有效的問卷。問卷包括三部分，第一部分是農(nóng)民基本信息調(diào)查，第二部分是農(nóng)民貸款需求與意愿調(diào)查，第三部分是農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的政策體驗(yàn)與建議。我們主要選取年齡集中分布在30～60歲的農(nóng)村居民作為調(diào)查對(duì)象（男女比例59：41）。農(nóng)村地區(qū)的收入來源是以小農(nóng)兼業(yè)為主，其中六十歲以上農(nóng)民中小農(nóng)兼業(yè)比重最大。

關(guān)于家庭借款經(jīng)歷，共223名回答者。數(shù)據(jù)表明關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款農(nóng)民存在一定規(guī)模的潛在需求。

被采訪對(duì)象中，只有不到十人進(jìn)行過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的申請(qǐng)，其中，67%的農(nóng)民欲將貸款用于購(gòu)買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)具和生產(chǎn)設(shè)施配套等。22%的農(nóng)民用來緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的種苗、農(nóng)資、服務(wù)等資金需要。家庭從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的農(nóng)民年齡較大，多數(shù)集中在五十五歲以上人群，但對(duì)這種新型貸款模式有所了解且愿意嘗試新型貸款模式的人群多數(shù)集中在四十五歲以下人群。因此今后業(yè)務(wù)的推廣，也可考慮重點(diǎn)從向年輕人推廣相關(guān)政策教育著手。從申請(qǐng)貸款到獲得貸款所需時(shí)間，大部分被調(diào)查者認(rèn)為申請(qǐng)手續(xù)復(fù)雜且申請(qǐng)時(shí)間冗長(zhǎng)。而對(duì)于傾向于怎樣的還款期限和利率，有效問卷中的數(shù)據(jù)顯示農(nóng)民愿意接受與銀行借款利率相當(dāng)?shù)膬斶€利率，至于還款期限還要具體看銀行相關(guān)業(yè)務(wù)的內(nèi)容。

（二）江西省南昌縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式分析——基于SWOT分析

1. 優(yōu)勢(shì)

南昌縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款最大優(yōu)勢(shì)在于其極大緩解了銀行風(fēng)險(xiǎn)。政府在政策實(shí)行過程中從政策發(fā)布者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，政府擔(dān)?；饬算y行風(fēng)險(xiǎn)，使其更敢于向農(nóng)民放貸，農(nóng)戶也真正把自己的經(jīng)營(yíng)權(quán)變成了到手的錢。另外，政府介入后，農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目及規(guī)劃、未來的發(fā)展前景、目前的資金需求等多個(gè)因素都會(huì)是政府的考查內(nèi)容，很大程度上確保了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，公平公正，避免了不同銀行不同標(biāo)準(zhǔn)的情況出現(xiàn)，推動(dòng)政策執(zhí)行并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

2. 劣勢(shì)

政府的介入讓政策更落地，銀行貸款意愿更強(qiáng)烈，農(nóng)戶獲得貸款的可能性更大，但是，政府為了控制風(fēng)險(xiǎn)，也相應(yīng)地提高了貸款門檻，相同的土地獲得的貸款資金更少。這一客觀劣勢(shì)讓政策推廣受限，民間貸款依然是部分農(nóng)戶的首要選擇。南昌縣政策目前主要是靠縣財(cái)政來推動(dòng)，雖然減小了銀行風(fēng)險(xiǎn)，但是對(duì)于政府來說，潛在危機(jī)不可忽視。一旦政府財(cái)政資金跟不上，政策就很有可能出現(xiàn)停滯。

3. 機(jī)會(huì)

當(dāng)前全國(guó)各地廣泛開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，因地制宜。如襄陽(yáng)市銀政聯(lián)手，濰坊積極探索與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款相關(guān)的金融產(chǎn)品，創(chuàng)立“土地+大棚”抵押模式，雖然該業(yè)務(wù)目前仍處于初期發(fā)展階段且面臨多項(xiàng)制約，但仍不可低估發(fā)展?jié)摿?。南昌縣為省會(huì)直轄，能夠獲得更大的資金和政策支持，對(duì)于其現(xiàn)有政府介入模式是大為有助的。

4. 威脅

當(dāng)前南昌縣農(nóng)村投資融資機(jī)制尚不健全，部分商業(yè)銀行資金或者規(guī)模偏緊，放貸能力有限，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款推進(jìn)工作受阻，這是江西省比較普遍的問題所在，縣政府雖然推動(dòng)建立流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，但是發(fā)展并不完善，起到的效果有限，反而廣豐縣由協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理，更有助于信息的集中和獲取，降低了交易成本。

三、江西省南昌縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款出現(xiàn)的問題

（一）法律上存在障礙

《農(nóng)村土地承包法》中明確允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。但《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》明令禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?！稉?dān)保法》中明確：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，《物權(quán)法》也表明，除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。由于涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的不同法律條文上存在矛盾，影響了該政策的順利實(shí)施。許多縣鎮(zhèn)級(jí)涉農(nóng)銀行未涉及到該業(yè)務(wù)，即使業(yè)務(wù)下放，銀行方也不知該如何去開展該業(yè)務(wù)，政策實(shí)施過程遇到許多障礙。另外由于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策缺失，一旦貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)訴訟，農(nóng)民和銀行缺乏政策及法律層面的支持，雙方都將承受著較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）行業(yè)內(nèi)部約束

南昌縣試點(diǎn)地區(qū)有的銀行內(nèi)部明文規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，造成抵押限制，銀行相關(guān)產(chǎn)品開發(fā)受限。只有得到總行授權(quán)，南昌縣銀行相關(guān)產(chǎn)品才能進(jìn)行開發(fā)。即使部分銀行開展相關(guān)業(yè)務(wù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押變現(xiàn)難度大，風(fēng)險(xiǎn)也大，銀行回收農(nóng)民土地也極易出現(xiàn)無(wú)人接盤的局面。為了減小風(fēng)險(xiǎn)，保障自身利益，行業(yè)內(nèi)部約束，造成抵押限制。

（三）相關(guān)機(jī)制尚未完善

南昌縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍未建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)秩序混亂。目前，南昌縣土地流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包為主，形式單一，流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，且因農(nóng)民文化水平較低，有些流轉(zhuǎn)僅以口頭為憑，即使簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，其條款公平性、完整性、規(guī)范性也有待加強(qiáng)。再者，有些土地的產(chǎn)權(quán)界定都不明確，極易產(chǎn)生土地糾紛。

目前，南昌縣土地評(píng)估采取以下公式：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)總價(jià)值=年均價(jià)值×經(jīng)營(yíng)期限×土地面積+土地附著物價(jià)值，但因評(píng)估機(jī)制不健全，南昌縣尚未建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)，相關(guān)技術(shù)人員的專業(yè)性也有待考證。沒有出臺(tái)關(guān)于評(píng)估的相關(guān)正式辦法，對(duì)于土地評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，造成評(píng)估過程中評(píng)估人員的主觀評(píng)估成分較大，缺乏科學(xué)性和規(guī)范性。

當(dāng)農(nóng)民無(wú)力償還土地抵押的貸款時(shí)，借款方將處置抵押物。對(duì)于農(nóng)民來說，這無(wú)異于失去了大部分的生活來源。對(duì)于這種情形目前南昌縣也沒有建立相關(guān)的保障機(jī)構(gòu)來維護(hù)農(nóng)民的利益，無(wú)法實(shí)質(zhì)上提高農(nóng)民積極性。

（四）農(nóng)地抵押風(fēng)險(xiǎn)控制問題

現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)主要存在兩個(gè)方面，一個(gè)是信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)是民生風(fēng)險(xiǎn)。信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)?，土地承包?jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的政策發(fā)布時(shí)間較短，目前還沒有一套統(tǒng)一完備的法律規(guī)范對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的進(jìn)行加以約束管制，導(dǎo)致地方政府各自為政，從而增加了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)。再者，農(nóng)地產(chǎn)出收益往往不可估計(jì)，可能存在無(wú)法到期償還債務(wù)的狀況，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)也存在風(fēng)險(xiǎn)，這種不確定性增大了金融機(jī)構(gòu)不良貸款的幾率，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也隨之提高。民生風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)檗r(nóng)地目前還是很大一部分農(nóng)民的生活保障，一些農(nóng)民雖然有融資需求，但一旦不能償還貸款，將面臨社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)即民生風(fēng)險(xiǎn)。

四、改進(jìn)對(duì)策和方案

（一）完善農(nóng)村土地法律框架

建議完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，完善農(nóng)村土地法律框架，推進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)。突破相關(guān)法律概念障礙，從法律上允許抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)的界定。明確土地管理部門職責(zé)，監(jiān)督相關(guān)涉農(nóng)銀行的業(yè)務(wù)開展，保證政策的順利實(shí)施。同時(shí)，要維護(hù)好土地流轉(zhuǎn)及擔(dān)保抵押市場(chǎng)秩序，對(duì)已流轉(zhuǎn)或抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地擅自進(jìn)行的各項(xiàng)違約行為，應(yīng)盡快明確規(guī)定。

（二）強(qiáng)化配套制度建設(shè)

建立并完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范市場(chǎng)秩序。建議南昌縣政府成立成熟的流轉(zhuǎn)中介和交易中心，完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)配套服務(wù)，簡(jiǎn)化貸款程序，規(guī)范貸款運(yùn)行流程，明確貸款發(fā)放時(shí)間，給各農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體帶來便利。建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)，并由政府部門獨(dú)管，培養(yǎng)專業(yè)評(píng)估人才，規(guī)范土地價(jià)值評(píng)估流程，合理準(zhǔn)確地明確土地的價(jià)值，維護(hù)農(nóng)民利益。出臺(tái)關(guān)于評(píng)估的相關(guān)正式管理辦法或文件，統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，對(duì)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)等有個(gè)明確的界定。建立完善相關(guān)保障機(jī)構(gòu)，設(shè)立土地貸款維權(quán)中心，完善涉農(nóng)保險(xiǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。

（三）完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障機(jī)制

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策難以推廣原因之一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障機(jī)制不夠完善，對(duì)此，政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款保障機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，來降低金融機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的虧損風(fēng)險(xiǎn)，防止金融機(jī)構(gòu)因過高的風(fēng)險(xiǎn)率而對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)望而卻步。同時(shí)，應(yīng)完善相關(guān)的涉農(nóng)保險(xiǎn)，為提供農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的金融機(jī)構(gòu)提供進(jìn)一步保障。此外，還可以建立一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)來分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放相應(yīng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)推行政策

金融機(jī)構(gòu)不愿意宣傳開展相關(guān)業(yè)務(wù)的主要緣由在于難以實(shí)現(xiàn)盈利，因此，國(guó)家制定相關(guān)補(bǔ)助政策鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展相關(guān)業(yè)務(wù)是加速土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款政策推廣的關(guān)鍵，政府對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)知識(shí)，市場(chǎng)根據(jù)政府要求運(yùn)作，通過運(yùn)用獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等優(yōu)惠政策，以各種形式給金融機(jī)構(gòu)提供資金資助。如指定部分銀行開展相關(guān)業(yè)務(wù)并提供指定年限的宣傳費(fèi)報(bào)銷補(bǔ)助，待政策逐漸推廣，業(yè)務(wù)面逐漸拓寬，其他的金融機(jī)構(gòu)會(huì)隨之開展相應(yīng)業(yè)務(wù)，如此，用部分金融機(jī)構(gòu)帶動(dòng)其他金融機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)推廣便得以進(jìn)行，農(nóng)民也能真正從政策中獲得貸款上的便利。

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（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)）