于洋

摘 要：安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律、法規(guī)的立法工作難，執(zhí)法工作更難。執(zhí)法的阻力更大，困難更多，成本更高。有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對此應(yīng)有清醒的認(rèn)識和高度的重視，以新制定的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度的實施為契機(jī)，加大執(zhí)法檢查力度，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，切實落實安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度的執(zhí)行工作，真正實現(xiàn)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度規(guī)定的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)；法制建設(shè)；亟待加強(qiáng)

應(yīng)急管理雖然是安全管理的一部分，是對應(yīng)急工作的日常管理，是體現(xiàn)一個企業(yè)是否重視安全生產(chǎn)的重要體現(xiàn)，一個企業(yè)只有加強(qiáng)應(yīng)急管理，為可能發(fā)生的事故展開應(yīng)急行動做好組織準(zhǔn)備和應(yīng)急保障，才能在事故發(fā)生后迅速、有序地開展應(yīng)急行動，為消除、減少事故危害，防止事故擴(kuò)大或惡化，最大限度地降低事故造成的損失和危害。但是安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制存在不少問題，正是由于這些問題，導(dǎo)致現(xiàn)實生活中應(yīng)急管理工作缺乏規(guī)范性、操作性、強(qiáng)制性和約束性，這也是安全事故頻發(fā)的重要原因。完善安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制勢在必行。

一、安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制的特點

安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度調(diào)控的對象范圍非常廣泛，具體形態(tài)是多種多樣的。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制的功能并非只有對已經(jīng)發(fā)生的生產(chǎn)安全事故采取應(yīng)急舉措，還有采取預(yù)防和抗御舉措，將事前預(yù)防、事中應(yīng)對和事后恢復(fù)結(jié)合在一起。應(yīng)急管理法律規(guī)范與生產(chǎn)安全事故的產(chǎn)生發(fā)展與變化過程相對應(yīng)，對其進(jìn)行全方位、全過程、持續(xù)性和階段式的調(diào)整。普通的法律是常態(tài)的法律，在法律規(guī)定的時間和空間區(qū)域內(nèi)發(fā)揮調(diào)整作用，而安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律是非常態(tài)法律，只有在生產(chǎn)安全事故有爆發(fā)的風(fēng)險或已經(jīng)在爆發(fā)的狀態(tài)下，才在特定的時間或特定的區(qū)域發(fā)揮調(diào)整作用，不能把所有生產(chǎn)安全事故爆發(fā)時期建立起來的制度轉(zhuǎn)化為普通的制度。在正常狀態(tài)下，應(yīng)急管理法律只是有備無患的預(yù)備法律，是在生產(chǎn)安全事故爆發(fā)狀態(tài)下才臨時啟動和實施的特別法律。

二、安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制的問題

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)落伍

隨著時間的推移和經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，當(dāng)初立法依據(jù)的許多情況已經(jīng)發(fā)生了重大變化。一方面，法律、法規(guī)規(guī)定的一些監(jiān)督管理制度在實際工作中已經(jīng)不能有效地發(fā)揮作用，或者已經(jīng)失去了實施的條件；另一方面，監(jiān)管實踐中出現(xiàn)的大量新情況、新問題，現(xiàn)有法律、法規(guī)又沒有作出相應(yīng)的規(guī)定，存在法律上的“真空”，致使有些監(jiān)管工作的法律依據(jù)不足。有的法律、法規(guī)之間存在規(guī)定不盡一致的問題，一定程度上影響各項安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度的實施效果?，F(xiàn)有的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)，特別是一些專項法律、法規(guī)，是在不同時期為解決某類突出問題而分別制定的，因此對一些問題的規(guī)定相互間銜接不夠。比如對一些部門職責(zé)的劃分不夠清晰，多頭管理和監(jiān)管缺位的現(xiàn)象并存，還有的法律、法規(guī)對類似的違法行為規(guī)定的處罰力度不平衡等。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律的一個顯著特點是立法內(nèi)容過于原則，缺乏具體的實施細(xì)則、辦法相配合，操作性不強(qiáng)。這些問題的存在，既帶來了安全生產(chǎn)應(yīng)急管理執(zhí)法體制上的不順，同時，也在一定程度上降低了各項安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制在實踐中的效果。

（二）法制立法上存在缺陷

現(xiàn)行安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度的立法側(cè)重于對政府職能部門的權(quán)力配置，缺失如何行使這些權(quán)力的程序性規(guī)范?，F(xiàn)行法律大多數(shù)重視對政府各個部門在應(yīng)對生產(chǎn)安全事故享有何種權(quán)力的規(guī)定，以保證政府有足夠的力量和措施來應(yīng)對生產(chǎn)安全事故，但欠缺對于行使這些權(quán)力的程序性規(guī)定，尤其是行政緊急程序法律規(guī)范嚴(yán)重不足，形成了立法格局上的明顯缺陷——重實體、輕程序。目前，有關(guān)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理方面的法律、法規(guī)已有不少，但由于種種原因，在執(zhí)法過程中不同程度地存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、以罰代刑等問題，因而各項安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制沒有完全落到實處，影響了安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律、法規(guī)效果的發(fā)揮。

三、安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)對策

運用法定程序規(guī)制應(yīng)急管理權(quán)力的行使，是立法的任務(wù)，也是執(zhí)法領(lǐng)域必須注意的問題。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能否取得成功，某種程度上正是依靠政府的應(yīng)急處理能力和合理利用自由裁量權(quán)。但是自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，用得好可維護(hù)公共利益、社會秩序和公民權(quán)利；一旦被濫用，則會對公民造成嚴(yán)重的侵害。因此，問題的關(guān)鍵在于如何控制應(yīng)急管理中的自由裁量權(quán)，使其在合理的限度內(nèi)運轉(zhuǎn)。規(guī)范權(quán)力，行之有效的途徑是程序規(guī)制。我國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理的法制化，必須盡量完善和補充程序性法律、法規(guī)：一是安全生產(chǎn)應(yīng)急管理相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)樹立法律程序意識，做到實體與程序并重，不越權(quán)、不侵權(quán)。二是加強(qiáng)相關(guān)程序性立法，做到真正的有法可依，控制和規(guī)范權(quán)力，使其在合理、合法的限度內(nèi)運轉(zhuǎn)，使整個應(yīng)急管理過程更加有序、高效。三是運用現(xiàn)有安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律的監(jiān)督機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制，加強(qiáng)對應(yīng)急管理活動的法律規(guī)制，使相關(guān)機(jī)構(gòu)在生產(chǎn)安全事故的應(yīng)對工作中能夠做到“依法行政”。安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律、法規(guī)的立法工作難，執(zhí)法工作更難。執(zhí)法的阻力更大，困難更多，成本更高。有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對此應(yīng)有清醒的認(rèn)識和高度的重視，以新制定的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度的實施為契機(jī)，加大執(zhí)法檢查力度，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，切實落實安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度的執(zhí)行工作，真正實現(xiàn)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律制度規(guī)定的目標(biāo)。

四、結(jié)束語

安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律、法規(guī)在立法階段就要鼓勵公眾的參與，聽取公眾建議，提高公眾對安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律、法規(guī)的認(rèn)同和理解。加大安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律、法規(guī)的宣傳力度，針對不同的群體采取靈活的宣傳教育方式。通過嚴(yán)格的執(zhí)法確立安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法律、法規(guī)的權(quán)威，積極采用行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政資助、說服教育等柔性管理方式方法，提升公民自覺守法的意識。

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