Measurement Index and Risk Communication of Public Citizen’s Sense of Security in Cities

文朱志萍hu Zhiping上海公安高等?？茖W(xué)校副教授，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)博士

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城市社會公眾安全感的衡量指標(biāo)與風(fēng)險溝通——基于上海治安現(xiàn)狀的分析數(shù)據(jù)

Measurement Index and Risk Communication of Public Citizen’s Sense of Security in Cities

文朱志萍hu Zhiping上海公安高等?？茖W(xué)校副教授，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)博士

摘要：社會治安狀況就是公共安全狀況，由此所構(gòu)建出來的公眾安全感和公共安全狀況之間的正向關(guān)系表明，如果一個城市社會治安越有序，那么公眾的安全感就越強(qiáng)，但我國目前社會治安秩序還是停留于依靠警力而非法律來維護(hù)的階段。從上海的發(fā)展現(xiàn)狀來看，由于國際與國內(nèi)因素交互作用，上海已經(jīng)處于國際經(jīng)驗中的“社會問題凸顯期”，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全同時并存，歷史與現(xiàn)實問題相互牽制，這些都給城市的公共安全帶來了新的挑戰(zhàn)，也成為影響公眾安全感的重要因素。要確保公眾安全感的持續(xù)提升，除了繼續(xù)落實具體措施之外，還需要從觀念層面強(qiáng)化一些思想認(rèn)識，包括協(xié)力打通信息溝通渠道、提升公安機(jī)關(guān)公信力、做精做強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全保障職能。

關(guān)鍵詞：公眾安全感；風(fēng)險溝通；公信力；網(wǎng)絡(luò)安全

實有人口超過2400萬、人均GDP超過1.5萬美元——上海已經(jīng)處于國際經(jīng)驗中的“社會問題凸顯期”，城市公共安全隨之進(jìn)入高風(fēng)險階段。第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)零點公司最新出爐的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2015年上海公眾安全感達(dá)到83.91。[1]當(dāng)下關(guān)注上海的城市安全，除了這些與公眾安全感有關(guān)的或是直接代表公眾安全感的數(shù)字，還需要有更多的理論思考——面對經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展進(jìn)入的新常態(tài)，如何實現(xiàn)公眾安全感的持續(xù)提升，以為上海這樣一個超大城市的安全運(yùn)行提供良好的社會治安秩序？

一、全面理解公眾安全感的內(nèi)涵

1988年公安部公共安全研究所主持的“公眾安全感指標(biāo)研究與評價”課題中把公眾安全感定義為：“公民對社會治安狀況的主觀感受和評價，是公民在一定時期內(nèi)的社會生活中對人身、財產(chǎn)等合法權(quán)益受到侵害和保護(hù)程度的綜合的心態(tài)反應(yīng)?！边@一定義揭示出了公眾安全感的三層內(nèi)涵：第一，公眾安全感是一種主觀感受和評價。既然具有主觀性，那就可能得出因人而異的結(jié)論。第二，公眾安全感的客觀來源是社會治安狀況，是源于客觀的主觀感受。既然是客觀的狀況，就意味著一旦公民的人身權(quán)利或財產(chǎn)權(quán)利遭受到了直接或是間接不法侵害，則勢必產(chǎn)生消極的評價。第三，這種主觀源于客觀的感受具有時間性，即公眾安全感是具體的，無論是其內(nèi)容還是其形式，都會隨著時間的變化而變化，這就有了傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅的界分。

這一定義只是對于社會治安狀況有序或是無序的評價，屬于狹義的公眾安全感，也是本文考量上海社會公眾安全感的基本視角。狹義的公眾安全感是與公眾的社會生活密切度最高的一種公共安全感，從這層意義而言，公眾安全感又可稱為公共安全感。社會治安狀況就是公共安全狀況，由此所構(gòu)建出來的公眾安全感和公共安全狀況之間的正向關(guān)系表明，如果一個城市社會治安越有序，那么公眾的安全感就越強(qiáng)，這種安全感就是一種公共安全感，反之則弱。所以，公共安全感就成為一個城市社會公眾人身與財產(chǎn)安全與否的最重要的衡量指標(biāo)。

由這一定義還可見，公眾安全感作為人的主觀意識范疇，它的形成是多個直接或間接因素共同作用的結(jié)果：一是本人遭受過不法刑事犯罪侵害或親眼目睹過刑事犯罪案件的發(fā)生，這是最強(qiáng)烈的不安全感的來源。二是由于親屬、鄰里、同事、朋友等親近或熟悉的人員遭受過不法侵害，也會感受到不安全，因為安全感是一種可傳染、易受輿論影響的感性認(rèn)識。三是由于一些媒介過分加大了對犯罪及打擊犯罪細(xì)節(jié)的宣傳，導(dǎo)致社會負(fù)面情緒的聚集而感到不安全。四是公安機(jī)關(guān)整體破案率不高使得公眾感到不安全。案件雖然發(fā)了，但倘若破得了，公眾安全感就能得到彌補(bǔ)或重新修復(fù)；倘若案件發(fā)了且又破不了，隨著數(shù)量的增多，公眾就會喪失安全感。五是基層警力相對不足，公眾見警率不高，也會使其在一定程度上產(chǎn)生安全缺乏保障的感覺。從這層意義來看，也說明我國目前社會治安秩序還是停留于依靠警力而非法律來維護(hù)的階段。另外，據(jù)跟蹤研究表明，流動人口數(shù)量過多、流動性過大等也一直是公眾感覺不安全的因素之一。

二、當(dāng)下上海城市發(fā)展中影響公眾安全感的兩大因素分析

2014年11月，國務(wù)院發(fā)布國發(fā)2014第51號文件《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，新標(biāo)準(zhǔn)將城市劃分為五類七檔，城區(qū)常住人口1 000萬以上的城市為超大城市。截至2014年末，我國6座超大城市分別為北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳。作為其中之一，從上海的發(fā)展現(xiàn)狀來看，由于國際與國內(nèi)因素交互作用，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全同時并存，歷史與現(xiàn)實問題相互牽制，這些都給城市的公共安全帶來了新的挑戰(zhàn)，也成為影響公眾安全感的重要因素。

一方面，上海城市的諸多特點客觀上給上海的公共安全帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。上海無疑是我國最重要的城市之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛、城市地位重要、城市規(guī)模大、人員流動復(fù)雜、開放性強(qiáng)等都是其顯著特征，城市發(fā)展具有極大優(yōu)勢性，但同時，與之相伴隨的則是公共安全的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如開放性在為上海帶來生機(jī)和活力的同時，也使得安全隱患越來越多，最典型的表現(xiàn)就是近年來國際國內(nèi)恐怖襲擊事件的多發(fā)極大降低了上海公眾的安全感。巨大的城市規(guī)模帶來的也必是高度密集的人口，人流、物流、資金流、信息流高度匯聚，這就使得城市的安全問題形成一個立體化的網(wǎng)絡(luò)空間，從天上到地下，從現(xiàn)實社會到虛擬社會，從傳統(tǒng)到非傳統(tǒng)，新的風(fēng)險源不斷出現(xiàn)。同時，上海的重要地位更容易成為恐怖分子破壞的目標(biāo)，任何一個“捕風(fēng)捉影”般的信息都可能引發(fā)社會公眾極大的恐慌，并容易被擴(kuò)大化為社會危機(jī)。

另一方面，城市社會治安狀況衡量指標(biāo)的不穩(wěn)定性變化也使得公眾的安全感難以持續(xù)保證。社會治安作為一個城市公共安全的首要方面，是整個城市得以有序運(yùn)行和市民安定生活的重要保障，也一直是上海在城市管理方面最為關(guān)注的問題，并取得了不小的成效。英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》近日公布了一份全球城市安全指數(shù)報告，該報告中列出了全球最安全的50大城市。其中，上海位列中國內(nèi)地第一，全球第30名。[2]這一方面說明上海的社會安全具有相當(dāng)?shù)谋Ｕ?，但還是需要從社會治安狀況衡量指標(biāo)來全面考量社會安全狀況。

社會治安狀況是對影響社會安定的各種矛盾與因素的統(tǒng)稱，多以犯罪、一般違法、不安定因素、安全隱患等為主要表現(xiàn)形式，構(gòu)成一個綜合指標(biāo)。社會治安的狀況對公眾安全感的影響是最直觀、最敏感和最現(xiàn)實的，下文僅分析每萬人刑事案件發(fā)案率和每萬人治安案件發(fā)案率。

每萬人刑事（治安）案件發(fā)案率是指每年度刑事（治安）案件立案數(shù)量與年末常住人口的萬分比，前者是目前國際上發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍采用的衡量地區(qū)社會治安狀況的指標(biāo)，數(shù)值越小說明該地區(qū)的治安越好，數(shù)值越大說明該地區(qū)的治安越不好。圖1和圖2分別是上海相應(yīng)年份的數(shù)據(jù)。[3]

圖1　上海市每萬人刑事案件發(fā)案率

圖2　上海市每萬人治安案件發(fā)案率

從圖1可見，上海市每萬人刑事案件發(fā)案率在2006年左右達(dá)到一個高峰，之后出現(xiàn)下降趨勢，2010年達(dá)到最低值，到2014年又有小幅回升，這些總體表明上海城市的社會治安狀況是好轉(zhuǎn)的、可控的。從圖2可見，上海市每萬人治安案件發(fā)案率從2000年之后逐年上升，2006年達(dá)到較高值，同樣在2010年出現(xiàn)最低值，但在2014年出現(xiàn)了采集數(shù)據(jù)年份的最高值。這兩組數(shù)據(jù)的共同之處在于，2006年左右都是高峰期，2010年則是明顯的低峰期，這顯然是與2010年上海世博會召開期間對于社會治安秩序的嚴(yán)格管控緊密相關(guān)。幾年來，刑事案件發(fā)案率雖然偏低，但刑事案件，特別是殺人、傷害、搶劫、強(qiáng)奸等惡性刑事案件一經(jīng)媒體、社區(qū)、人際等方式傳播之后，對公眾安全感的負(fù)面影響則會持續(xù)很久；而治安案件雖然社會危害程度較輕，但由于案發(fā)率較高，而且擾亂公共秩序、尋釁滋事、毆打他人等都是與社會公眾的生活息息相關(guān)的，由此對公眾安全感的影響也最為直接。所以總體而言，上海社會治安狀況衡量指標(biāo)的忽高忽低也說明影響公眾安全感的因素往往會隨著時間的推移而發(fā)生變化，從而具有不確定性。

一方面是上海城市發(fā)展至今而形成的客觀特點，另一方面是社會公眾對現(xiàn)實生活中社會治安狀況的切實感受，這是思考當(dāng)下上海城市發(fā)展中影響公眾安全感不可忽視的兩大因素。

三、當(dāng)前形勢下提升公眾安全感的理論思考

對于公眾安全感的提升，目前上海并不缺乏具體措施，如整治非法客運(yùn)、整治“群租”行為、防范和打擊電信詐騙、加強(qiáng)“城中村”社會管理等平安建設(shè)實事項目，并且在上海城市社會安全方面取得了較大的成效。但對于今后的持續(xù)發(fā)展而言，理論的思考顯然更為關(guān)鍵。

城市的出現(xiàn)，是人類走向成熟和文明的標(biāo)志，也是國家和地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等中心所在地。城市公共安全問題由來已久，如城市最初的產(chǎn)生，就是為了預(yù)防。德國社會學(xué)家烏爾里希?貝克1986年在其著作《風(fēng)險社會》中第一次提出“風(fēng)險社會”概念，將當(dāng)下的后工業(yè)社會比喻為“文明的火山”，認(rèn)為后工業(yè)社會已經(jīng)進(jìn)入“風(fēng)險社會”，由于風(fēng)險而導(dǎo)致的突發(fā)事件在城市尤為突出，之后，風(fēng)險與城市公共安全問題就緊密聯(lián)系在了一起，并成為城市公共安全所面對的全新挑戰(zhàn)。復(fù)旦大學(xué)彭希哲教授早在2004年就提出，城市的規(guī)模越龐大，功能越復(fù)雜，公共安全方面潛在的危機(jī)也就越明顯。[4]復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心首席專家林尚立教授也曾經(jīng)從集聚與分化的角度，研究分析了城市發(fā)展過程中城市公共安全問題的不可避免性。他認(rèn)為，現(xiàn)代城市的產(chǎn)生是一個集聚的結(jié)果，而城市的發(fā)展則是分化的體現(xiàn)。[5]這些分化在不斷產(chǎn)生新的發(fā)展推動力的同時，也帶來了新的城市公共安全問題。這些對于上海作為一個超大城市而言必是未來發(fā)展的特點所在，也是今后上海提升公眾安全感所必然面臨的基本社會狀況。要確保公眾安全感的持續(xù)提升，除了繼續(xù)落實具體措施之外，還需要從觀念層面強(qiáng)化一些思想認(rèn)識。

（一）要協(xié)力打通信息溝通渠道，在最大程度上促使公眾對風(fēng)險的主觀判斷與風(fēng)險發(fā)生的客觀可能性之間達(dá)到信息對等

任何不安全因素都是一種風(fēng)險因子。心理學(xué)研究表明，人們對事件的反應(yīng)行為方式以其對事件的認(rèn)知及相應(yīng)的態(tài)度為前提，對風(fēng)險事件的反應(yīng)亦是如此。因此，要增進(jìn)公眾的安全感就不能忽視公眾對風(fēng)險的認(rèn)知程度。

貝克認(rèn)為“在風(fēng)險社會中，不明的和無法預(yù)料的后果成為歷史和社會的主宰力量”，[6]這就意味著，社會個體對風(fēng)險的認(rèn)知往往不是基于風(fēng)險事件本身，而是基于個體由直觀判斷和主觀感受獲得的經(jīng)驗對存在于外界各種客觀風(fēng)險的感受和認(rèn)知，公眾對風(fēng)險發(fā)生可能性的主觀猜測和不正確判斷往往比客觀的風(fēng)險事件本身更易產(chǎn)生不利的影響和后果。以小區(qū)的入室盜竊案件發(fā)案為例。此類案件的高發(fā)意味著居住在小區(qū)這樣一個公共空間中有可能遭受財產(chǎn)損失，必定影響小區(qū)居民對公共環(huán)境安全感的評價，人們期望了解案件如何發(fā)生，又該如何防范，當(dāng)這些期望得不到滿足時，除了自身產(chǎn)生緊張恐慌的情緒之外，謠言還會隨之而起，由此就加深了公眾不安全感?？梢姡怯捎跓o知、不知、未知而導(dǎo)致公眾的恐懼和不安全感增加。倘若公眾對特定風(fēng)險事件的相關(guān)知識能了解得越全面，就越能客觀地看待該事件的結(jié)果及可能出現(xiàn)的風(fēng)險，對事件的反應(yīng)也會更加理性和適當(dāng)。來自公安等執(zhí)法權(quán)威部門的風(fēng)險溝通就是這樣一種保證公眾全面客觀獲取風(fēng)險事件信息的有效手段。面對風(fēng)險的有效信息溝通不僅直接傳遞與風(fēng)險有關(guān)的信息，也包括發(fā)布國家或公安機(jī)關(guān)在風(fēng)險管理方面的措施和法規(guī)等，由此才能夠在最大程度上實現(xiàn)各級公安機(jī)關(guān)與社會公眾對于社會治安治理方面的信息對等，進(jìn)而減少公眾風(fēng)險認(rèn)知偏差、克服無謂恐慌情緒，并產(chǎn)生理性的行為反應(yīng)。

（二）要全面認(rèn)識公安機(jī)關(guān)公信力建設(shè)的重要意義，以提升公信力為基礎(chǔ)保障公眾安全感的持續(xù)獲得

公眾安全感的提升除了需要滿足面對風(fēng)險的有效信息溝通之外，還取決于公眾對這些公開信息的信任程度，某種意義上甚至可以說，后者比前者更具有影響力。如果公眾對于公安機(jī)關(guān)在溝通中所公開的信息沒有信任度，那么，公開的信息再多也無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。由此涉及的就是公安機(jī)關(guān)公信力的問題，公信力是公眾安全感能否持續(xù)獲得的關(guān)鍵。

筆者曾撰文指出，公安機(jī)關(guān)公信力就是指公安機(jī)關(guān)在刑事司法和治安行政管理過程中，通過履行執(zhí)法職權(quán)活動，依據(jù)于自身的信用所獲得的社會公眾的信任程度。[7]信任是社會生活的一個基本事實?！霸谌魏吻闆r下，信任都是一種社會關(guān)系?！盵8]公眾基于信任而賦予公安機(jī)關(guān)各職能部門治理社會治安秩序等公共事務(wù)的權(quán)力，從而產(chǎn)生相應(yīng)的公安職能行為，這些行為體現(xiàn)的就是警方與公眾之間的社會關(guān)系。這種社會關(guān)系一旦形成并穩(wěn)定化，公眾就能從公安機(jī)關(guān)的警務(wù)行為中獲得公共秩序與生命財產(chǎn)保障的安全感，這就是與信任感或公信力相伴隨的公共安全感。而且，公安機(jī)關(guān)公信力與公眾安全感之間是互為因果關(guān)系——因為公安機(jī)關(guān)具備公信力，所以公眾能從警方的行為中獲取安全感；也因為公眾能獲得安全感，所以公安機(jī)關(guān)的公信力將持續(xù)提升。反之，如果社會公眾對公安機(jī)關(guān)履行職權(quán)的過程或結(jié)果的公正性產(chǎn)生認(rèn)知偏差的話，則完全可能由此喪失安全感，究其本質(zhì)，實為一種心理的不安全感。因此，要培育公安機(jī)關(guān)與社會公眾之間的信任關(guān)系，就要求公安機(jī)關(guān)重視公信力意識培養(yǎng)，全面認(rèn)識公安機(jī)關(guān)公信力建設(shè)的重要意義，不僅要自身過硬，更要讓社會公眾能感受到執(zhí)法管理工作的公正，通過依法履行社會公眾賦予的對社會安全和公共秩序等進(jìn)行管理的權(quán)力，滿足公眾對公共秩序與生命財產(chǎn)安全的持續(xù)獲得感。

（三）要充分做精做強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全保障職能，通過正確處理網(wǎng)絡(luò)信息與公眾安全感的關(guān)系來保障公眾安全

在當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)媒體無限發(fā)達(dá)的時代，公眾對特定風(fēng)險事件很難處于“一無所知”的狀態(tài)，這就意味著在當(dāng)下的網(wǎng)絡(luò)時代，要實現(xiàn)現(xiàn)實社會中公安機(jī)關(guān)公信力與社會公眾安全感之間的正向關(guān)系，更需要借由網(wǎng)絡(luò)發(fā)力，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息的互動性強(qiáng)、共享度高、傳播成本低等諸多優(yōu)點，為公眾安全感的提升提供新的最便捷的平臺。

正如貝克所認(rèn)為的那樣，“關(guān)于風(fēng)險，不存在什么專家?！盵9]“它們是可以隨意被社會界定和建構(gòu)的。從而，掌握著界定風(fēng)險的權(quán)力的大眾媒體、科學(xué)和法律等專業(yè)，擁有關(guān)鍵的社會和政治地位?！盵10]在傳統(tǒng)社會，由于人際交往的單一、信息數(shù)量的有限等諸多因素，傳統(tǒng)紙質(zhì)媒體在發(fā)布信息方面具有絕對的優(yōu)勢，對于一起風(fēng)險事件如何宣傳、如何發(fā)布口徑等完全可以控制，如此這般反而可能對社會公眾提升安全感帶來一定的正面影響作用。然而，在現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)盛行的時代，網(wǎng)絡(luò)媒體對于一般公眾的風(fēng)險感知有著更為巨大的影響，它是一把雙刃劍，既可能由于消息來源的不確定性和模糊性而使得人們真假難辨，導(dǎo)致對風(fēng)險事件的嚴(yán)重化和擴(kuò)大化猜疑，也可能由于信息查詢的便捷而增加對風(fēng)險事件的鑒別力和判斷力，最終減少恐慌情緒。換而言之，在新媒體領(lǐng)域，傳統(tǒng)媒體不再擁有絕對發(fā)言權(quán)，而是網(wǎng)民往往第一時間成為信息發(fā)布的主體，其數(shù)量之大、構(gòu)成之復(fù)雜勢必深刻影響輿論環(huán)境的生成，有些事件通過網(wǎng)絡(luò)放大，甚至?xí)a(chǎn)生遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出事件本身的傳播力和影響力，并以極其迅猛的速度影響公眾的判斷與認(rèn)知，由此使得公眾的不安全感由網(wǎng)絡(luò)發(fā)酵升溫轉(zhuǎn)而影響現(xiàn)實社會。因此，需要通過做精做強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全保障職能，建立這一新媒體的權(quán)威的公共安全信息發(fā)布平臺，搶占先機(jī)，唯有如此，方能破壞網(wǎng)絡(luò)虛擬社會不安全土壤得以成熟的條件，最終為公眾安全感的形成提供可靠的社會環(huán)境。

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責(zé)任編輯：張 煒

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.011