萬君　張琦

摘要：針對扶貧開發(fā)工作的考核，我國經(jīng)歷了從“項目考核”到“貧困縣考核”的轉(zhuǎn)變歷程。以制度文本為對照，以考核機(jī)制的直接作用對象——基層干部為問卷調(diào)研對象，可以發(fā)現(xiàn)，貧困縣考核機(jī)制的貧困縣考核指標(biāo)體系設(shè)計較為合理恰當(dāng)，實現(xiàn)了分類考核；考核實施方式較為有效，實現(xiàn)了多主體參與；考核結(jié)果運用適度、得當(dāng)。但仍然可以從考核體制、考核指標(biāo)、考核程序和結(jié)果運用四個方面實現(xiàn)提升。

關(guān)鍵詞： 貧困縣；考核機(jī)制；機(jī)制創(chuàng)新

一、考核體系：從“項目考核”到“貧困縣考核”

自1986年以來的相當(dāng)一段時間，中國扶貧管理奉行的是所謂“項目制”（渠敬東. 項目制：一種新的國家治理體制[J]. 中國社會科學(xué)，2012，05：113-130+207）管理機(jī)制，即中央財政預(yù)算通過設(shè)立專門扶貧專項資金（ 也就是財政預(yù)算中“專項轉(zhuǎn)移支付”部分），然后根據(jù)行業(yè)歸口撥付各部委，由各部委掌握扶貧資金的分配權(quán)。同時，中央財政掌握其中部分專項資金，靈活撥付行業(yè)部門或者直接撥付貧困地區(qū)。相應(yīng)的，根據(jù)這種“項目制”的扶貧治理體系，產(chǎn)生了各種各樣關(guān)于扶貧項目的考核辦法，以此為核心形成了扶貧開發(fā)工作的“項目制”機(jī)制。項目制考核機(jī)制下，主要考核扶貧資金本身使用，重點在于項目本身，即某一重點事項，通過強(qiáng)化項目本身的規(guī)范要求，提高扶貧資金的使用效率。但是，由于基層政府的很多事務(wù)都是綜合性的，貧困地區(qū)尤為如此，而“項目制”下項目管理也較為嚴(yán)格，為了能夠爭取更多的專項扶貧資金實現(xiàn)基層政府的治理目標(biāo)，扶貧項目產(chǎn)生了項目虛設(shè)、項目重疊、項目嵌套等常見亂象。同時，因為“壓力型體制”（榮敬本. “壓力型體制”研究的回顧[J]. 經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2013，06：1—3）和“政治錦標(biāo)賽”（周飛舟. 錦標(biāo)賽體制[J]. 社會學(xué)研究，2009，03：54—77+244）的存在，地方官員出于升遷動機(jī)，脫離實際情況盲目追求扶貧資金和扶貧項目，反而導(dǎo)致貧困縣內(nèi)部產(chǎn)生了新的貧富分化。雖然我國通過持續(xù)不斷的投入，取得了良好的減貧效果，但究其扶貧考核體系本身，卻有待提高。

2012年，基于《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，國務(wù)院扶貧辦制定了《扶貧開發(fā)工作考核辦法》，表明中央已經(jīng)認(rèn)識到“項目制”扶貧治理體系的缺憾，逐步開始推動扶貧考核體系的轉(zhuǎn)型，明確規(guī)定了扶貧工作考核的對象是“28個有扶貧開發(fā)工作任務(wù)的??；有扶貧開發(fā)工作任務(wù)的市（地、州、盟）；集中連片特殊困難地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣（東部為省定重點縣）和享受重點縣待遇的縣”，實現(xiàn)了將貧困治理考核的對象由“扶貧項目”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏毨У貐^(qū)地方政府”。

2013年11月，十八屆三中全會明確指出，要“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向”。2014年1月，兩辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，在扶貧攻堅六項機(jī)制改革中明確了要改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制，并提出了4點指導(dǎo)性意見：“由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點放在扶貧開發(fā)上”。2014年10月，中組部、國務(wù)院扶貧辦在《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實績考核工作的意見》中，從操作層面對改進(jìn)貧困縣考核工作提出了9點更為具體的意見：1.從貧困縣實際出發(fā)考核發(fā)展實績；2.突出發(fā)展導(dǎo)向；3.合理設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考核指標(biāo)；4.把扶貧開發(fā)作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實績考核的主要導(dǎo)向；5.注重對減貧脫貧緊密關(guān)聯(lián)的民生改善、社會事業(yè)發(fā)展情況的考核。6.強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況的考核。7.把黨的建設(shè)納入實績考核。8.改進(jìn)考核評價方法。9.強(qiáng)化考核結(jié)果運用。

各省根據(jù)中央層面的文件，也制定了相應(yīng)的貧困縣考核辦法。以甘肅省為例， 2013年，甘肅省出臺《甘肅省扶貧攻堅工作業(yè)績考核評價辦法》 （甘辦發(fā)〔2013〕99號），根據(jù)貧困程度、扶貧難度，對58個集中連片特困縣市區(qū)和17個插花型貧困縣市區(qū)按同一考核指標(biāo)賦予不同權(quán)重的方式制定指標(biāo)體系。并且建立了平時考核和年度考核相結(jié)合的動態(tài)考核機(jī)制。2014年10月，甘肅省又專門出臺了《甘肅省扶貧開發(fā)工作重點縣工作考核辦法》，對先前的辦法進(jìn)行了修訂。2015年7月，甘肅省委組織部、省扶貧辦深入領(lǐng)會中央和省委關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的新精神新要求，出臺了《關(guān)于全省貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實績的考核辦法》，對考核機(jī)制進(jìn)行了完善。

總的來看，各地貧困縣考核體系的轉(zhuǎn)型實現(xiàn)了從“項目考核”到“貧困縣考核”的轉(zhuǎn)型，至此，我國基本形成了較為全面的貧困縣考核體系。

二、創(chuàng)新效果：基于基層干部的視角

為了考察貧困縣考核機(jī)制的創(chuàng)新效果，我們以制度文本為對照，重點關(guān)注機(jī)制本身的政治實踐，通過對基層干部進(jìn)行問卷調(diào)查，把握貧困縣考核機(jī)制的創(chuàng)新效果和成功經(jīng)驗。

我們在貴州省畢節(jié)市威寧縣金鐘鎮(zhèn)、爐山鎮(zhèn)、迤那鎮(zhèn)，遵義市習(xí)水縣三岔河鄉(xiāng)、二里鄉(xiāng)、寨壩鎮(zhèn)，甘肅省定西市隴西縣菜子鎮(zhèn)、渭陽鄉(xiāng)、柯寨鄉(xiāng)，渭源縣北寨鎮(zhèn)、五竹鎮(zhèn)、田家河鄉(xiāng)，共12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了問卷調(diào)研，一共收回問卷155份。其中，在縣直部門工作36人，占樣本總量的23.23%；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作共有62人，占樣本總量的40%；村里干部57人，占樣本總量的36.77%，其中有3人分別來自于甘肅省財政廳、隴西市司法局、酒鋼集團(tuán)，常駐村莊幫扶，因問卷設(shè)計原因，一并以村干部計算。來自男性132人，女性22人。年齡最大60歲，最小20歲，平均年齡38.96周歲。樣本具體情況見表1。

根據(jù)調(diào)研的情況來看，貧困縣考核機(jī)制的創(chuàng)新效果集中在以下幾點：

（一）貧困縣考核指標(biāo)體系設(shè)計較為合理恰當(dāng)，實現(xiàn)了分類考核

兩省考核機(jī)制的側(cè)重點都在扶貧成效、基本生產(chǎn)條件與公共服務(wù)的改善上，與基層干部的預(yù)期相差不大。我們設(shè)計兩個問題，一個是考核的具體內(nèi)容，一個是考核是否應(yīng)該有差異化的標(biāo)準(zhǔn)。有88.39%的基層干部選擇了應(yīng)該將扶貧成效作為扶貧工作的側(cè)重點；有61.29%的基層干部選擇了將基本生產(chǎn)生活條件和公共服務(wù)作為側(cè)重點；有70.97%的基層干部選擇了經(jīng)濟(jì)發(fā)展；選擇扶貧資金投入和管理的有40.65%，可以看出制度文本與基層干部預(yù)期契合度較高，將扶貧成效作為扶貧工作最主要的考核內(nèi)容。另外，基本生產(chǎn)生活條件和公共服務(wù)的選擇也接近扶貧成效，從一個側(cè)面也反映該內(nèi)容的重要性。從考核設(shè)計的干部心理預(yù)期來看，兩省的差異不大，在側(cè)重點的預(yù)期上，兩省略有差異，在基本生產(chǎn)生活條件和公共服務(wù)改善上，貴州省的預(yù)期更為強(qiáng)烈，有83.33%的干部認(rèn)為扶貧考核的重點應(yīng)該放在基本生產(chǎn)生活條件和公共服務(wù)改善上，甘肅省只有58.44%。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，甘肅省有67.53%的干部認(rèn)為應(yīng)該將考核重點放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，而貴州只有55.12%（見表2）。

有關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)的差異化，有超過87%的基層干部認(rèn)為應(yīng)該針對不同縣的不同實際，設(shè)定不同的標(biāo)準(zhǔn)。兩省差異不大（見表3）。

（二）考核實施方式較為有效，實現(xiàn)了多主體參與

兩省的考核機(jī)制創(chuàng)新中基本實現(xiàn)了多主體參與，在考核方式上結(jié)合了上評與下評、自評和互評，同時也一定程度上參考了貧困戶的意見。這些機(jī)制創(chuàng)新，與基層干部的預(yù)期高度一致。我們設(shè)計兩個問題。一個是考核如何實施，一個是考核是否應(yīng)該聽取貧困戶的意見。對于考核應(yīng)該如何組織，我們設(shè)定四個選項上級主管部門根據(jù)數(shù)據(jù)情況考核、同事和下屬評價、群眾滿意度評價、結(jié)合以上三項進(jìn)行評價，有接近67.74%的基層干部選擇了結(jié)合以上三者進(jìn)行評價，可以看出基層干部認(rèn)為考核的方式需要多方參與，從這一點來看，甘肅、貴州兩省的扶貧考核創(chuàng)新實踐也基本符合基層干部預(yù)期。省際差距也不大（見表4）。

在給政府扶貧工作打分，是否要去問問貧困戶的滿意度，有86.45%的干部選擇了需要，也凸顯了目標(biāo)群體在考核工作中的重要性，在這方面兩省扶貧考核創(chuàng)新實踐也基本符合基層干部預(yù)期。不過，甘肅省仍然有23.38%的干部認(rèn)為政府的扶貧業(yè)績考核，不需要貧困戶的滿意度調(diào)查（見表5）。

（三）考核結(jié)果運用適度、得當(dāng)

總體來看，兩省的考核結(jié)果運用基本都與干部的使用結(jié)合了起來，也在初步探索考核結(jié)果與退出機(jī)制的結(jié)合，與干部的預(yù)期較為一致；但較為缺乏有關(guān)榮譽和物質(zhì)激勵手段，有相當(dāng)比例的基層干部認(rèn)為考核結(jié)果也應(yīng)當(dāng)和榮譽、物質(zhì)獎勵掛鉤。對此，我們設(shè)計四個問題，了解基層干部有關(guān)考核的結(jié)果運用的預(yù)期。具體情況如下：

1.總體來看，兩省有相當(dāng)比例的干部認(rèn)為考核制度應(yīng)該與干部的任用結(jié)合起來，共有72.26%的干部認(rèn)為貧困縣考核應(yīng)該和干部的升遷掛鉤（見表6）。

2.但在獎勵和懲戒兩方面，干部出現(xiàn)了不同的預(yù)期。有關(guān)考核機(jī)制中激勵機(jī)制部分的預(yù)期，在給予榮譽、提拔重用、現(xiàn)金獎勵三個選項并沒有顯著的差異，分別是70.32%、77.42%、65.81%，省際預(yù)期差異不大，但相對來說，貴州基層干部相較甘肅基層干部更希望激勵機(jī)制與物質(zhì)獎勵、職務(wù)晉升結(jié)合起來。

有關(guān)考核機(jī)制中懲罰機(jī)制的預(yù)期，總體來看，基層干部基本認(rèn)為考核的懲罰機(jī)制應(yīng)該和榮譽懲戒、職務(wù)晉升結(jié)合起來，分別是64.52%和43.87%，只有3.87%的干部認(rèn)為應(yīng)當(dāng)和物質(zhì)懲戒（扣發(fā)工資）結(jié)合起來。在這方面，出現(xiàn)了較為強(qiáng)烈的省際差異，貴州省對于通報批評和不予提拔的預(yù)期差異不大，而甘肅省則有64.52%的基層干部認(rèn)為懲戒機(jī)制主要應(yīng)當(dāng)是通報批評，而只有43.87%的干部認(rèn)為應(yīng)當(dāng)不予提拔。具體情況見表7、表8。

3.有相當(dāng)比例的干部認(rèn)為，貧困縣考核機(jī)制應(yīng)該與退出機(jī)制結(jié)合起來，共有80.65%的基層干部認(rèn)為貧困縣的考核應(yīng)該和貧困縣“摘帽”掛鉤。具體情況見表9。

三、提升路徑：從完善體系到強(qiáng)化運用

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化和完善貧困縣考核體制建設(shè)

首先，建議強(qiáng)化和理順貧困縣考核體制，建立專門的扶貧攻堅考核機(jī)構(gòu)，明確考核機(jī)構(gòu)職責(zé)和任務(wù)，充實力量和隊伍建設(shè)。貧困縣考核主要由組織、扶貧、統(tǒng)計等部門組成的臨時機(jī)構(gòu)組織實施，而扶貧攻堅牽扯面大，專業(yè)性強(qiáng)，現(xiàn)行的考核制度和內(nèi)容有重復(fù)的部分，考核也有重復(fù)實施的內(nèi)容，層級多，指標(biāo)復(fù)雜。因此，建議建立統(tǒng)一的考核體系、成立專門的考核機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化和保證貧困縣考核機(jī)制的順利實施。第二，進(jìn)一步把有關(guān)行業(yè)部門和職能部門的考核納入到扶貧考核體系中來。從兩省的實際來看，省級部門參與扶貧脫貧考核制度和考核指標(biāo)體系及考核力度還都略顯不足，強(qiáng)化省級和市縣部分參與扶貧脫貧力度并制定參與扶貧脫貧目標(biāo)考核指標(biāo)，尤其是結(jié)合行業(yè)部分參與《片區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧攻堅規(guī)劃》政策、投資項目落實等進(jìn)行考核機(jī)制的建立，將大大推動貧困地區(qū)扶貧脫貧進(jìn)程速度和效果，也是對貧困縣考核機(jī)制再完善。

（二）進(jìn)一步完善貧困縣考核體系和考核指標(biāo)

首先，進(jìn)一步提升有關(guān)農(nóng)民持續(xù)增收的相關(guān)指標(biāo)權(quán)重。提高農(nóng)民收入持續(xù)增長的產(chǎn)業(yè)體系培育指標(biāo)的權(quán)重，沒有可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐脫貧，最終有可能又會重新返貧。其次，提升綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)權(quán)重。不同功能區(qū)劃分，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異對資金、資源分配的要求區(qū)別較大，要通過增設(shè)生態(tài)保護(hù)指標(biāo)，對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的區(qū)域發(fā)展起到推動作用。整體來看，兩省基本初步將綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)納入到考核指標(biāo)體系中來，但其所占比重還較低，因此建議進(jìn)一步提升綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)權(quán)重。再次，在提高指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化程度的基礎(chǔ)上，平衡定量與定性指標(biāo)的分布。一方面，考核體系中部分考核指標(biāo)缺乏合理性，很多指標(biāo)已經(jīng)超出了基層的能力范圍，在指標(biāo)設(shè)置的時候，要考慮基層的實際能力。另一方面，基層扶貧工作量大面寬，很多工作在量化考核中很難顯現(xiàn)出來，建議增加這部分的考核內(nèi)容。對一些確實難以量化的指標(biāo)，應(yīng)該在確定定性要求的基礎(chǔ)上，比較詳細(xì)具體地分解為若干考核要目，按“好”、“較好”、“一般”、“較差”四個檔次進(jìn)行評價，然后再按一定的比例轉(zhuǎn)化為定量得分。最后，完善貧困縣考核指標(biāo)體系和考核目標(biāo)的動態(tài)調(diào)整。貧困本身就是動態(tài)發(fā)展的，要建立和完善考核機(jī)制中的目標(biāo)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)貧困的發(fā)展變化，適時調(diào)整各類考核指標(biāo)。同時，從長遠(yuǎn)來看，對于2300元標(biāo)準(zhǔn)下的低水平扶貧脫貧，也要積極探索更高水平和標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)目標(biāo)調(diào)整機(jī)制，增加指標(biāo)體系的穩(wěn)定性和長期性的重要手段。

（三）進(jìn)一步完善考核方法和程序

首先，進(jìn)一步擴(kuò)大考核的參與范圍。在考核目標(biāo)的制定上，擴(kuò)大參與范圍。上級的扶貧攻堅目標(biāo)在扶貧工作中往往會逐級放大，一方面導(dǎo)致基層壓力過重，損害基層的積極性；另一方面還有可能放大上級的決策失誤。因此在目標(biāo)考核的制定上，要擴(kuò)大參與程度，克服政績考核的負(fù)面影響。其次，將上級組織對下級組織考核與下級對上級的考核緊密結(jié)合起來。也就是上評和下評相結(jié)合。當(dāng)考核機(jī)制力度不斷加大后，必然會對政府干部帶來巨大的壓力，出于政績追求，基層很可能會出現(xiàn)一些短期行為，諸如編造數(shù)據(jù)和事實、注重形象工程、做表面文章，而忽視群眾實際的實惠和效果。通過上評和下評的結(jié)合，一定程度上消除短期行為的弊端。第三，通過第三方評估提升貧困縣考核機(jī)制實施效果真實性和認(rèn)知度。目前扶貧工作中的一些重點項目的過程和結(jié)果評估，已經(jīng)超越了基層政府的能力，對此類項目工作的考核難免出現(xiàn)紕漏，引入第三方評估可以在技術(shù)上解決這個問題。同時，第三方一般來說擁有更好的技術(shù)優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和渠道優(yōu)勢。另外，第三方評估處于一個超然狀態(tài)，一定程度上可以更客觀、公正地去考核。第三方評估的最大功效就在于客觀性，避免和減少了利益關(guān)系、工作關(guān)系帶來的不公平不公正和其他一些非正常因素的偏差。最后，進(jìn)一步提高過程考核的強(qiáng)度?？己瞬粌H僅是對扶貧脫貧結(jié)果的考核，更重要的是對脫貧過程的考核。扶貧脫貧過程，可以形成扶貧脫貧新型關(guān)系的建立，促進(jìn)了脫貧能力的提升。例如駐村幫扶干部與貧困家庭建立起新型的關(guān)系，改善了脫貧致富理念。與此同時，過程的考核也是提升扶貧脫貧效果，監(jiān)督責(zé)任落實的重要手段，沒有過程考核和監(jiān)督，將會大大降低扶貧脫貧應(yīng)有的潛力和效果。

（四）進(jìn)一步擴(kuò)大考核結(jié)果的運用范圍

一方面，進(jìn)一步探索完善對普通干部考核結(jié)果的運用。貧困縣考核機(jī)制結(jié)果的運用集中在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核，各地對于考核結(jié)果的運用，大多強(qiáng)調(diào)要把考核的結(jié)果與干部任用相結(jié)合，但與干部任用相結(jié)合，對于那些組織重點培養(yǎng)的干部來說，意義較大。但大多數(shù)干部承擔(dān)的扶貧攻堅任務(wù)有限，其工作實績也有限，所以目前考核結(jié)果運用的方式對一般干部來說影響并不大。一般干部迫切期望的榮譽和物質(zhì)獎勵也較少。因此，建議對于結(jié)果運用也分類實施，對于一般干部，把干部考核結(jié)果多與榮譽和物質(zhì)獎勵掛鉤。另一方面，積極探索考核機(jī)制與退出機(jī)制相結(jié)合，擴(kuò)大考核結(jié)果的運用范圍?，F(xiàn)有的扶貧開發(fā)過程中，由于戴上貧困縣的帽子能夠給當(dāng)?shù)貛砀嗟霓D(zhuǎn)移支付和優(yōu)惠政策，各地普遍存在著爭取戴貧困縣帽子的實事，這就造成地區(qū)縣之間的惡性競爭和道德風(fēng)險。扶貧的最終目的是為了提高貧困人口的生活水平，減少絕對貧困人口數(shù)量，這是2020年前我國扶貧開發(fā)的主要工作。隨著時間的推移和扶貧開發(fā)工作的深入，貧困格局將會出現(xiàn)新的變化，貧困縣、村、戶的退出機(jī)制不可避免地要登上歷史的舞臺。因此，建議積極探索考核機(jī)制與退出機(jī)制相結(jié)合，擴(kuò)大考核結(jié)果的運用范圍。

（作者單位：北京師范大學(xué)中國扶貧研究中心）

責(zé)任編輯：宗宇翔