劉家家

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

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關(guān)于英國(guó)公共警務(wù)私營(yíng)化及其啟示

劉家家

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

摘要：我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾異常復(fù)雜，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著超負(fù)荷的艱巨任務(wù)。公眾對(duì)于治安的需求日益呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，以提供限量公共治安服務(wù)為主的公安機(jī)關(guān)已經(jīng)滿(mǎn)足不了社會(huì)不同階層對(duì)治安服務(wù)的需求。因此，公共警務(wù)私營(yíng)化是大勢(shì)所趨，英國(guó)在公共警務(wù)私營(yíng)化方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)警務(wù)社會(huì)化發(fā)展具有重要的借鑒意義。有必要對(duì)英國(guó)公共警務(wù)私營(yíng)化概念及其私營(yíng)化模式進(jìn)行介紹并在此基礎(chǔ)上對(duì)私營(yíng)化的影響及其對(duì)我國(guó)的啟示進(jìn)行初步探究。

關(guān)鍵詞：英國(guó)；公共警務(wù)；私營(yíng)化；啟示

20世紀(jì)90年代以來(lái)，英國(guó)警務(wù)的顯著變化之一就是越來(lái)越多的主體參與到警務(wù)中來(lái)。不僅有具有國(guó)家性質(zhì)的公共警察，還有大量具有私人屬性的警務(wù)主體，例如，私人保安公司、北愛(ài)爾蘭社區(qū)警務(wù)的治安維持會(huì)、英國(guó)全國(guó)防止虐待兒童協(xié)會(huì)、皇家公園警察以及健康與安全執(zhí)行局等。這些大量涌現(xiàn)的私人警務(wù)主體在英國(guó)治安維護(hù)方面發(fā)揮了日益重要的作用。但私人警務(wù)主體的發(fā)展并沒(méi)有否定公共警察的主導(dǎo)地位，相反，私人警務(wù)主體之所以能發(fā)揮作用，仍然要依賴(lài)公共警察，與公共警察在諸多領(lǐng)域廣泛合作，從而實(shí)現(xiàn)其自身的角色。因此，當(dāng)前英國(guó)的警務(wù)研究在注重公共警察的主導(dǎo)地位、兼顧私人警務(wù)重要作用的同時(shí)，注意從公共警務(wù)與私人警務(wù)的聯(lián)系來(lái)展開(kāi)研究。公共警務(wù)與私營(yíng)化政策就是當(dāng)前英國(guó)警務(wù)研究的新領(lǐng)域。在英國(guó)，公共警務(wù)是指公共警察的事務(wù)，而公共警察則是指英國(guó)的52個(gè)警察部隊(duì)(43個(gè)在英格蘭和威爾士，8個(gè)在蘇格蘭，1個(gè)在北愛(ài)爾蘭)。這些警察部隊(duì)與其他警務(wù)主體(包括非內(nèi)政部警察部隊(duì))的顯著區(qū)別，就是他們的“公共性”。即：這些公共警察是公共組織，資金來(lái)源于公共稅收，向公眾提供免費(fèi)的服務(wù)，擁有全部的警察權(quán)力。盡管其高度的“公共性”，然而在某些領(lǐng)域，日益增長(zhǎng)的“私營(yíng)化”程度開(kāi)始出現(xiàn)。

本文以Mark Button的2002年第一版《Private Policing》[1](《私人警務(wù)》)為主，參考其他相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)英國(guó)公共警務(wù)私營(yíng)化概念及其私營(yíng)化模式進(jìn)行介紹，并在此基礎(chǔ)上對(duì)私營(yíng)化的影響及其對(duì)我國(guó)公共警務(wù)私營(yíng)化的啟示，進(jìn)行初步探究。

一、關(guān)于公共警務(wù)私營(yíng)化的概念

(一)公共警務(wù)與私人警務(wù)的劃分

以公私二分法劃分警務(wù)，是西方警察科學(xué)最偉大的貢獻(xiàn)之一。瓊斯和紐伯恩認(rèn)為區(qū)分警務(wù)公共性和私人性最主要的因素包括四個(gè)方面：即警務(wù)的供應(yīng)方式、資金來(lái)源、警務(wù)提供者和使用者之間的本質(zhì)關(guān)系以及被雇傭人員的雇傭身份[2]。其一，公共的供應(yīng)方式主要是國(guó)家提供警務(wù)，私人供應(yīng)方式主要是在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中私人的企業(yè)提供警務(wù)。其二，公共性的資金來(lái)源是政府稅收,而私人性的資金主要來(lái)自雇主對(duì)私人機(jī)構(gòu)的支付費(fèi)用。其三，如果警務(wù)提供者、使用者之間關(guān)系呈現(xiàn)私人性時(shí)，即表現(xiàn)為合同和競(jìng)爭(zhēng)這種方式；如果警務(wù)的供應(yīng)是壟斷性的、向大眾普遍提供的，那么它就具有公共性。其四，私人的被雇傭人員沒(méi)有特殊的雇傭身份，而公共官員則具有特殊的權(quán)力。以上區(qū)分警務(wù)公私性質(zhì)的四個(gè)內(nèi)容可以表1來(lái)表示。

表1　警務(wù)公私性劃分標(biāo)準(zhǔn)表

根據(jù)上述區(qū)分警務(wù)公共性和私人性的四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，英國(guó)警務(wù)主體劃分為四大類(lèi)。

第一類(lèi)是公共警察，包括了52個(gè)英國(guó)內(nèi)政部警察部隊(duì)。

第二類(lèi)是包括混和警務(wù)主體，包括一系列公共和私人化的組織。一般又分為三類(lèi)，首先是“中央和地方的警察組織”，包括了許多專(zhuān)業(yè)的警務(wù)主體，他們屬于地方或國(guó)家層面的公共部門(mén)從事專(zhuān)業(yè)化警務(wù)，如英國(guó)健康與安全執(zhí)行局、英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)反欺詐服務(wù)理事會(huì)。其次是“專(zhuān)門(mén)的警務(wù)機(jī)構(gòu)”，如利物浦港警察、英國(guó)交通警察以及皇家公園警察等。最后是私人保安部門(mén)之外的一些從事警務(wù)的私人化機(jī)構(gòu)，如英國(guó)全國(guó)防止虐待兒童協(xié)會(huì)、皇家防止虐待兒童協(xié)會(huì)以及反軟件盜竊聯(lián)盟,等等。

第三類(lèi)是志愿警務(wù)，包括大量自愿參與警務(wù)的個(gè)人或組織，從國(guó)家認(rèn)可的特殊警察到北愛(ài)爾蘭的社區(qū)警務(wù)的治安維持會(huì)和準(zhǔn)軍事部隊(duì)。

第四類(lèi)是私人安保公司，他通過(guò)市場(chǎng)提供服務(wù)屬于私人部門(mén)，它的資金通過(guò)合同關(guān)系來(lái)源于雇主，職工通常沒(méi)有特殊警察權(quán)力。

以上四類(lèi)警務(wù)主體中，第一類(lèi)公共警察在四個(gè)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)上均表現(xiàn)為公共性；第四類(lèi)私人保安公司在四個(gè)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)上均表現(xiàn)為私人性。在兩種“極端”中間，有一個(gè)灰色地帶表現(xiàn)出不同程度的“公共性”和“私人性”，根據(jù)其警務(wù)主體“公共性”和“私人性”的不同程度，可以劃分到第二、三類(lèi)。

在警務(wù)分類(lèi)上的主要問(wèn)題在于混和警務(wù)的問(wèn)題：除了公共警察、私人保安或一些志愿活動(dòng)之外的在公共性和私人性上有多種變化的組織機(jī)構(gòu)。表2是利用瓊斯和紐伯恩的區(qū)分公共警務(wù)和私人警務(wù)的四個(gè)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)對(duì)主要警務(wù)進(jìn)行的劃分。表格從最高“公共性”(公共警察主體)到最高“私人性”(私人保安業(yè))進(jìn)行了全面分類(lèi)。盡管這一表格是根據(jù)英國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行的劃分但也適用于其他國(guó)家。

表2　警務(wù)分類(lèi)表

本文根據(jù)瓊斯和紐伯恩劃分不同警務(wù)主體的四個(gè)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共警務(wù)的概念進(jìn)行明確的界定。對(duì)公共警務(wù)來(lái)說(shuō)，首先，從供應(yīng)模式上來(lái)看，警務(wù)供應(yīng)通過(guò)國(guó)家而不是市場(chǎng)。其次，資金來(lái)源幾乎全部來(lái)自于地方和國(guó)家稅收。再次，警務(wù)提供給所有享有權(quán)利的人而不是支付得起的人。最后，公共警務(wù)主體享有特殊的警察身份。在英國(guó)公共警務(wù)主體包括52個(gè)英國(guó)內(nèi)政部警察部隊(duì)。其范圍小到鄉(xiāng)村警察力量大到倫敦警察廳(MPS)。

(二)公共警務(wù)私營(yíng)化的途徑

30年前，任何人談到英國(guó)警察服務(wù)私營(yíng)化時(shí)，竟會(huì)被認(rèn)為是有精神病。今天，當(dāng)你與警察官談話(huà)時(shí)，私營(yíng)化的話(huà)題總會(huì)突然出現(xiàn)[3]。關(guān)于“私營(yíng)化”的定義，從政府普遍主動(dòng)收縮職能范圍到私營(yíng)部門(mén)職工對(duì)公共部門(mén)官員的更精確替代。然而，所有定義圍繞的中心是國(guó)家角色的縮減和在提供產(chǎn)品和服務(wù)方面，私人部門(mén)更加高效。巴特勒已經(jīng)識(shí)別出許多私有化的政策，從最具有絕對(duì)性的開(kāi)始，即國(guó)家資產(chǎn)向私人部門(mén)的銷(xiāo)售。接下來(lái)是撤銷(xiāo)管理規(guī)定，即減少對(duì)行業(yè)的管理，這可能會(huì)導(dǎo)致更多私人部門(mén)接管。第三是，公共機(jī)構(gòu)將他們以前所承擔(dān)的職能外包給私營(yíng)部門(mén)。最后一種情況是，政府允許其服務(wù)對(duì)象選擇其他最優(yōu)服務(wù)的自由。

為了促進(jìn)警務(wù)私營(yíng)化，不同的國(guó)家實(shí)施了一系列不同的政策。1991年約翰斯頓將警務(wù)私營(yíng)化的方式分為三種。第一種是直接或間接的“減負(fù)荷”，公共警察將一些職責(zé)“卸載”給私人部門(mén)管理負(fù)責(zé)或公共警察不能滿(mǎn)足公眾需求時(shí)私人部門(mén)正好填補(bǔ)了這一空白；第二種是“外包”，即一些職責(zé)仍然歸屬于政府警察，但其通過(guò)與私人部門(mén)簽訂合同的方式讓其協(xié)助自己去完成，公共警察仍然擁有最后的管控權(quán);最后一種，約翰斯頓將其稱(chēng)為“收費(fèi)和銷(xiāo)售警察服務(wù)”，公共警察通過(guò)收費(fèi)和銷(xiāo)售警察服務(wù)這種商業(yè)化的途徑逐漸行事。

1.“減負(fù)荷”

減負(fù)荷可以通過(guò)直接的方式，如政府放棄一些功能，同時(shí)也可以間接進(jìn)行如由于資源的約束政府不能提供一些服務(wù)而私人部門(mén)來(lái)填補(bǔ)這一空白。許多職責(zé)政府已經(jīng)不再承擔(dān)，另外有一些關(guān)于警察未來(lái)職能的重要推測(cè)。例如，1995年保守黨政府曾出臺(tái)了一項(xiàng)關(guān)于“警察核心和輔助任務(wù)”的報(bào)告。這項(xiàng)報(bào)告稱(chēng)內(nèi)部核心任務(wù)仍然是警察的責(zé)任；外部核心任務(wù)應(yīng)當(dāng)由警察來(lái)管理但可以由特殊的人或公民來(lái)從事或“外包”；輔助性任務(wù)不必要求警察管理或傳達(dá)。

縱觀過(guò)去六十年以來(lái)，英國(guó)警察“減負(fù)荷”的程度逐漸擴(kuò)大。檢查門(mén)是否鎖上、護(hù)送運(yùn)鈔車(chē)等這些警察以前常干的任務(wù)，現(xiàn)在他們卻不再?gòu)氖?。以前，在足球比賽?chǎng)地，警察分散開(kāi)來(lái)維持公共秩序、確保安全非常常見(jiàn)。自從足球俱樂(lè)部同意在足球比賽的安全管理中承擔(dān)更加重要角色后，由警察來(lái)維護(hù)比賽秩序的現(xiàn)象開(kāi)始迅速減少。實(shí)際上，一些英超聯(lián)賽根本就沒(méi)有警察在場(chǎng)。例如，1989年諾丁漢佛利斯特150名警察在75個(gè)管理員的輔助下執(zhí)行了任務(wù)。到1995年，已經(jīng)只有22名警察和225個(gè)管理員。

調(diào)查欺詐是警察有效減少其角色的另一個(gè)領(lǐng)域。在20世紀(jì)50年代和60年代，如果某一單位發(fā)生內(nèi)部欺詐，警察去進(jìn)行一系列調(diào)查是非常普遍的一種慣例。然而，現(xiàn)在警察在調(diào)查之前會(huì)要求當(dāng)事人提供一些主要證據(jù)。他們甚至希望相關(guān)的單位自己首先去完成調(diào)查。因此，一些單位便轉(zhuǎn)而向一些私人部門(mén)求助。

報(bào)警系統(tǒng)是警察減輕負(fù)擔(dān)的又一領(lǐng)域。過(guò)去，警察會(huì)對(duì)任何報(bào)警采取行動(dòng)。然而，由于人們大量使用警報(bào)系統(tǒng)以及一些錯(cuò)誤報(bào)警不斷增加造成了警力的浪費(fèi)，警察開(kāi)始嘗試對(duì)一些報(bào)警置之不理。1995年英國(guó)警察協(xié)會(huì)出臺(tái)了一項(xiàng)關(guān)于報(bào)警的政策，設(shè)置了警察采取行動(dòng)的一些條件。其中那些不滿(mǎn)足條件以及多次重復(fù)失敗的報(bào)警將不會(huì)收到警察的反饋，除非有其他證明。防盜報(bào)警已經(jīng)是私人安保行業(yè)介入提供服務(wù)的領(lǐng)域，這一領(lǐng)域許多私人安保公司希望警察完全退出或者至少外包出去。此外，私人部門(mén)倡議警察退出另一非常重要的警務(wù)活動(dòng)——公共街道巡邏。

2.合同外包

在這種私營(yíng)化模式下，雖然公共警察把一些服務(wù)合同外包出去，但其仍然要承擔(dān)服務(wù)的費(fèi)用。警察的許多職能已經(jīng)合同外包給私人部門(mén)，其中一些并非直接與警務(wù)有關(guān)，例如，提供飲食服務(wù)、清潔、維修,等等。在私人部門(mén)承包的任務(wù)中，最有利可圖的是押送囚犯。以前，押送囚犯由警察和監(jiān)獄官員來(lái)執(zhí)行，在新的方案下，英格蘭和威爾士的護(hù)送任務(wù)分為八個(gè)領(lǐng)域，由Group 4, Securicor and Reliance來(lái)管理。刑事司法法規(guī)定了將治安法院的安全合同外包出去，這對(duì)私人部門(mén)來(lái)說(shuō)，是其可以拓展的一個(gè)龐大領(lǐng)域。倫敦警察大廳最近已經(jīng)著手于將其999應(yīng)急服務(wù)合同外包給私人部門(mén)。

與合同外包相關(guān)的是，在過(guò)去二十多年以來(lái)政府警察不斷地充分調(diào)動(dòng)和使用公民。許多過(guò)去由警察從事的警務(wù)，現(xiàn)在由公民從事。例如，在西米蘭德滋君警察局，從事警務(wù)的公民由1982年的1 838人增長(zhǎng)到1992年的2 943人。警察職能的平民化僅僅是合同外包的一小步。

3.警務(wù)經(jīng)營(yíng)模式

隨著“管理主義”和“新公共管理”引入到了政府部門(mén)，警務(wù)經(jīng)營(yíng)模式逐漸應(yīng)用到公共部門(mén)，包括警察在內(nèi)的許多公共部門(mén)都被納入到財(cái)政管理計(jì)劃中，這個(gè)計(jì)劃強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)、效率和有效性”。警務(wù)改革主要針對(duì)警察管理員和警務(wù)體制。如郡警察局長(zhǎng)開(kāi)始負(fù)責(zé)管理而不是實(shí)施警察服務(wù)。

新公共管理引入到公共警務(wù)后，研究的焦點(diǎn)，主要集中在政府警察銷(xiāo)售警務(wù)、收取費(fèi)用及追求贊助上。很久以來(lái)，警察對(duì)于特殊服務(wù)是收費(fèi)的，尤其是在足球比賽和公共秩序維護(hù)事件上。1996年警察法案第25條規(guī)定警察將會(huì)在警區(qū)對(duì)任何人要求提供的特殊警察服務(wù)收取費(fèi)用。在這項(xiàng)法案的第18條，警局也向當(dāng)?shù)卣峁┊a(chǎn)品和服務(wù)。對(duì)警察來(lái)說(shuō)，對(duì)在私人場(chǎng)地上進(jìn)行的足球比賽或其他公共事件收取服務(wù)費(fèi)用，已經(jīng)成為長(zhǎng)久慣例。然而，近年來(lái)，警察提供更廣泛的服務(wù)。例如，利物浦市議會(huì)以35萬(wàn)美元雇傭額外的12個(gè)官員在其市中心巡邏。泰晤士報(bào)曾調(diào)查發(fā)現(xiàn)艾德賽斯警察愿意以每小時(shí)34.5美元為私人聚會(huì)提供警察服務(wù)。甚至一些政府警察積極尋找附帶性就業(yè)，從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)。

通過(guò)贊助，警察可能會(huì)提高額外1%的財(cái)政預(yù)算。為了收取合理的宣傳費(fèi)用，一些警察會(huì)將電影名字裝飾在他們的車(chē)子上或張貼在新警局的墻上。許多警察局從為商業(yè)公司做廣告中收取了很多費(fèi)用。許多警局甚至自己創(chuàng)建公司來(lái)銷(xiāo)售警務(wù)。例如，泰晤士河谷警局、薩里郡警局和重點(diǎn)調(diào)查分析組共同合作，建立了創(chuàng)新解決方案聯(lián)盟，給公共和私人部門(mén)提供一系列的培訓(xùn)課程。

布雷特指出了社會(huì)組織和個(gè)人向公共警察部門(mén)提供捐贈(zèng)的四種方式。第一種是向警局捐獻(xiàn)金錢(qián)和物質(zhì)資源。然而，捐獻(xiàn)大量的金錢(qián)和資源引起了人們對(duì)警察獨(dú)立性的關(guān)注。第二種是捐贈(zèng)空間。布雷特列舉了一個(gè)源自美國(guó)的例子，麥當(dāng)勞食品連鎖店將其中一家店的一部分作為警務(wù)場(chǎng)所。第三是捐贈(zèng)時(shí)間。特殊警察以個(gè)人形式提供他們的時(shí)間，如幫助警察搜尋失蹤的人或證據(jù)。最后一種是公共部門(mén)和私人部門(mén)的合資經(jīng)營(yíng)。例如，在美國(guó)蒙哥馬利縣，當(dāng)?shù)氐木峙cIBM合作生產(chǎn)復(fù)雜的計(jì)算機(jī)災(zāi)難與安全系統(tǒng)。

二、英國(guó)公共警務(wù)私營(yíng)化的影響

理論上警務(wù)私營(yíng)化沒(méi)有局限，因?yàn)橹辽僭诶碚撋蠂?guó)家完全可以被廢除。然而在現(xiàn)實(shí)中，英國(guó)警務(wù)私營(yíng)化在政治上是有所限制的。正如丹斯所認(rèn)為的，決定警務(wù)私營(yíng)化能走多遠(yuǎn)并不是一件容易的事情。剝離某些甚至所有的警務(wù)然后將其分配至其他經(jīng)營(yíng)者是可能的，但我們必須謹(jǐn)慎考慮它的影響。

政府警察固然在成本節(jié)約和私營(yíng)化中可以獲取長(zhǎng)效利益，然而警務(wù)私營(yíng)化卻引起了一系列的關(guān)注。許多公共警務(wù)私營(yíng)化模式會(huì)導(dǎo)致利益沖突。例如，一個(gè)當(dāng)?shù)氐纳倘讼蚓熨澲嗽S多警車(chē)，然而他與一個(gè)正在調(diào)查的欺詐案有關(guān)，那么贊助是否會(huì)影響案件的調(diào)查過(guò)程，商業(yè)利益是否會(huì)腐敗對(duì)公正的追求？同樣地，受雇于某公司的官員可能會(huì)迫于壓力去做一些公司想讓他去做的事。被雇傭去商業(yè)區(qū)巡邏的公共警察，雇主要求其在這些區(qū)域?qū)嵤┥虡I(yè)區(qū)自己的規(guī)定，這可能會(huì)和一些群體的權(quán)利產(chǎn)生沖突。例如，流浪者坐在長(zhǎng)凳上或成群的年輕人聚集在一塊，盡管沒(méi)有犯罪，店主可能會(huì)以其降低了這一區(qū)域環(huán)境、影響客源為由，要求警察將這些流浪人員或年輕人趕走。

隨著警務(wù)工作的減少，公共警察將僅僅從事打擊犯罪的任務(wù)，如果公眾與警察的接觸是通過(guò)打擊犯罪的角色而不是進(jìn)行街道巡查或參與一些公共活動(dòng)，那么這就會(huì)改變公眾對(duì)警察的看法，警察到底是干什么的？此外，城市的警務(wù)分化也將存在令人擔(dān)憂(yōu)的一面，即富裕的領(lǐng)域由對(duì)顧客友好的私人安保公司監(jiān)管，而貧窮的地區(qū)則由受壓抑的公共警察進(jìn)行治理。

三、英國(guó)公共警務(wù)私營(yíng)化的啟示

(一)中國(guó)警務(wù)社會(huì)化

我國(guó)政府警察同英國(guó)一樣也是主要通過(guò)“減負(fù)荷”即將一部分職能分離出去不再負(fù)責(zé)以及合同聘用這兩種方式進(jìn)行公共警務(wù)的私營(yíng)化。在這兩種私營(yíng)化模式下出現(xiàn)了多種多樣的警務(wù)社會(huì)化組織,既包括保安服務(wù)公司，還包括治安自治組織如治保會(huì)、治安志愿者組織如治安巡邏志愿組織、單位內(nèi)部保衛(wèi)組織如物業(yè)保安以及中介性治安社會(huì)防范組織如中國(guó)消防協(xié)會(huì)等。近年來(lái)，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，中央在加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)上提出了“社會(huì)管理創(chuàng)新”的思想，即堅(jiān)持“以人為本、服務(wù)為先，多方參與、共同治理”原則，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局[4]。社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵，是管理主體的創(chuàng)新，對(duì)警務(wù)來(lái)講，就是警務(wù)主體多元化。相信，在這一新理論的推動(dòng)和倡導(dǎo)下，將有越來(lái)越多的社會(huì)組織參與到公共警務(wù)私營(yíng)化的進(jìn)程中，促進(jìn)我國(guó)警務(wù)私營(yíng)化的發(fā)展。

(二)中國(guó)警務(wù)社會(huì)化與英國(guó)公共警務(wù)私營(yíng)化的區(qū)別

無(wú)論在英國(guó)還是我國(guó)，都存在公共警察通過(guò)“減負(fù)荷”和合同聘用這兩種方式。兩者的區(qū)別，首先在于政府警察剝離出去的職能范圍不同。英國(guó)比我國(guó)“卸載”的公共警務(wù)范圍更廣，比如，囚犯押運(yùn)在我國(guó)仍由政府警察負(fù)責(zé)，而英國(guó)則交由大型安保公司負(fù)責(zé)；其次，英國(guó)存在公共警察銷(xiāo)售警務(wù)、收取費(fèi)用及接受贊助這一商業(yè)化模式而我國(guó)則不存在。例如，警察會(huì)對(duì)其為足球比賽或其他公共活動(dòng)所提供的服務(wù)、為企業(yè)提供的特殊執(zhí)勤等收取費(fèi)用。警察也會(huì)通過(guò)在警車(chē)或警局墻上張貼廣告的形式收取廣告費(fèi)用。許多警局甚至自己創(chuàng)建公司來(lái)銷(xiāo)售他們的服務(wù)。此外，警局還會(huì)接受社會(huì)捐贈(zèng)的金錢(qián)、警務(wù)場(chǎng)所等物質(zhì)資源。

中華人民共和國(guó)公務(wù)員法第53條規(guī)定公務(wù)員不得從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織兼任職務(wù)。在我國(guó)，政府警察提供的任何警察服務(wù)都是免費(fèi)的，是出于義務(wù)和職責(zé)而不是出于營(yíng)利目的。所以在政企分開(kāi)的原則下，我國(guó)的公共警務(wù)私營(yíng)化不包括政府警察采取營(yíng)利性模式。

(三)英國(guó)公共警務(wù)私營(yíng)化對(duì)我國(guó)的啟示

近年來(lái),中央先后提出了完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與，法治保障”的社會(huì)管理創(chuàng)新格局，完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深化改革總目標(biāo)。無(wú)論是社會(huì)治安，還是警務(wù)工作，公安機(jī)關(guān)要落實(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新，完善治理體系，提高治理能力，都離不開(kāi)社會(huì)和公眾的協(xié)同和參與。因此，公安機(jī)關(guān)要想提高工作效率，必須盡可能將警務(wù)強(qiáng)制措施和執(zhí)法活動(dòng)之外的非核心管理職能分離出去，交由社會(huì)組織承擔(dān)。首先，對(duì)于一些純粹的生活服務(wù)職能如110接警中的問(wèn)路、開(kāi)鎖、疾病救護(hù)等服務(wù)性職能剝離出去，修改有警必出，有求必應(yīng)的服務(wù)宣傳，使警察從煩瑣的非警務(wù)性工作中分離出來(lái)；其次，弱化部分管理職能，如在交通管理方面，將交通事故的調(diào)查、鑒定和裁決進(jìn)行分離，公安交管部門(mén)只負(fù)責(zé)事故的調(diào)查，交通違法行為的責(zé)任認(rèn)定和裁決以及事故賠償調(diào)解逐步過(guò)渡到由人民法院負(fù)責(zé)；此外，可以學(xué)習(xí)英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將部分警察職能任務(wù)如囚犯的押解任務(wù)、處理前臺(tái)咨詢(xún)等競(jìng)標(biāo)外包給安保公司。

在借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，英國(guó)公共警務(wù)私營(yíng)化過(guò)程中存在的商業(yè)化模式，如政府警察對(duì)公共警務(wù)進(jìn)行銷(xiāo)售、收取費(fèi)用及接受社會(huì)贊助等，必須加以注意和避免。原因主要有：一是影響社會(huì)穩(wěn)定。警察對(duì)部分警務(wù)收取費(fèi)用，富人因支付得起費(fèi)用得到相應(yīng)保護(hù)，而窮人卻只能依賴(lài)有限的公共警務(wù)，有人認(rèn)為私人警務(wù)創(chuàng)造了一個(gè)雙重警察系統(tǒng)，使得富人與窮人之間產(chǎn)生了不平等待遇[5]；另一方面，甚至有人作出一個(gè)極端的假設(shè)，富人雇傭私人保安人員使自己免于遭受的犯罪行為，可能會(huì)由于窮人沒(méi)有能力去雇傭額外私人警務(wù)主體，得到相應(yīng)的保護(hù)，而轉(zhuǎn)嫁到這些窮人身上[6]。二是威脅法律公正。警察以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，受雇于某一組織的警察可能會(huì)迫于壓力，去做一些組織想讓他去做的事，然而這些可能會(huì)與國(guó)家的法律法規(guī)或社會(huì)大眾的利益相沖突；此外，若警局接受商人的捐贈(zèng)，當(dāng)警察在處理這位商人所涉及的案件時(shí)，是否會(huì)在感情上有所傾斜？三是影響和諧的警民關(guān)系。警察的減負(fù)荷和剝離非核心警務(wù)職能，固然能提高工作效率，但如果一味的削減職能而僅僅去從事一些國(guó)家警察權(quán)范疇的強(qiáng)制措施和執(zhí)法活動(dòng)如打擊犯罪，這樣只會(huì)給公眾留下一些警察面對(duì)犯罪分子嚴(yán)懲不貸的“冷酷”一面，卻少了街面巡邏或提供生活服務(wù)的親和一面，對(duì)于建立新型和諧的警民關(guān)系來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是不利的。因此，在我國(guó)警務(wù)社會(huì)化過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意和避免走政府警察從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)的私營(yíng)化模式，確保警務(wù)供應(yīng)的平等性和執(zhí)法活動(dòng)的公正性。此外，在分離非核心警務(wù)職能時(shí)要把握好度，確定任務(wù)減負(fù)的合理范圍，在提高警務(wù)工作效率的同時(shí)不影響警民和諧關(guān)系的建立。

參考文獻(xiàn):

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[6]South,N.Privatizing Policing in the European Market:Some Issues for Theory,Policy,and Research[J].European Sociological Review,1994,(10).

[責(zé)任編輯:陳晨]

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.14

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-7966(2016)02-0128-04

作者簡(jiǎn)介：劉家家(1989-)，女，山東濱州人，2013級(jí)公安學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生。

收稿日期:2016-01-25