湯常一　吳秀明

[摘 要]在我國，隨著公安教育和招錄體制改革的深入發(fā)展，承擔警察學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)的公安院校和培訓(xùn)中心的經(jīng)費供需矛盾日益突出。美國警察制度歷經(jīng)200多年的發(fā)展，警察院校和培訓(xùn)中心的經(jīng)費保障形成了一套行之有效的體制機制，文章試比較中美兩國警察院校政府經(jīng)費保障的不同，以期從中得到啟示。

[關(guān)鍵詞]美國警察；經(jīng)費投入；保障機制；啟示

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.35.243

中美兩國都是大國，國內(nèi)刑事、治安、暴恐等犯罪問題嚴峻，局面錯綜復(fù)雜，亟須提高警察素質(zhì)，而經(jīng)費保障是加強警察教育教學(xué)、改進警務(wù)培訓(xùn)、提升警力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在我國，隨著公安教育和招錄體制改革的深入發(fā)展，承擔警察學(xué)歷教育和職業(yè)培訓(xùn)的公安院校和培訓(xùn)中心的經(jīng)費供需矛盾日益突出。美國警察制度歷經(jīng)近230年的發(fā)展，警察院校的經(jīng)費保障形成了一套行之有效的體制機制，筆者試比較中美兩國警察院校政府經(jīng)費保障的不同，以期從中得到啟示。

1 美國警察院校經(jīng)費保障情況

截至2009年，美國約有1.8萬個警察機構(gòu)，92萬名警察。從級別上看，美國警察分聯(lián)邦警察、州警察、地方警察三級警察。美國警察原來是按照英國警察模式建立起來的。但經(jīng)過二百多年的發(fā)展變化，迄今美國的警察體制是世界上最復(fù)雜、最獨特的一種警察體制。

美國警察教育有兩個體系，一是警察系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn)。在警察系統(tǒng)舉辦的培訓(xùn)學(xué)院或培訓(xùn)中心進行；二是普通大學(xué)舉辦的有關(guān)警察的，提供2年或4年的學(xué)歷教育。在形式上，是兩個獨立的教育系統(tǒng)，某種情況下，分屬于兩種不同的教育階段。例如，從普通大學(xué)獲得警察專業(yè)學(xué)位的畢業(yè)生并不具有警察資格，招錄考試合格后成為警察，必須接受警察崗前職業(yè)培訓(xùn)才能正式上崗。

1.1 職業(yè)培訓(xùn)的警察學(xué)院（培訓(xùn)中心）及經(jīng)費保障

美國警察職業(yè)教育訓(xùn)練可分為職前教育訓(xùn)練、在職提高教育訓(xùn)練和聯(lián)邦調(diào)查學(xué)院的在職培訓(xùn)（升職教育等）。20世紀初，在美國掀起一場警察專業(yè)化的運動，隨后各州、各市相繼建立警察學(xué)?；蚓炫嘤?xùn)中心。

（1）各州或市縣警察機關(guān)設(shè)置警察學(xué)院或培訓(xùn)中心。主要負責警察的職業(yè)教育。它是警察局的一個組成部分，直屬警察局領(lǐng)導(dǎo)。美國各州或市縣警察學(xué)院（培訓(xùn)中心）的經(jīng)費由所在地政府撥款，相當一部分地方警察局也從罰沒款中拿出一部分用于教育訓(xùn)練。

美國的警察學(xué)院（培訓(xùn)中心）經(jīng)費使用與管理也完全由各州或市縣的警察機關(guān)負責，不受教育部門的領(lǐng)導(dǎo)和約束。

（2）聯(lián)邦調(diào)查局高級警官學(xué)院和聯(lián)邦執(zhí)法訓(xùn)練中心。美國司法部聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）在華盛頓設(shè)立一所高級警官學(xué)院（the F.B.I.Nationalacademy），學(xué)院任務(wù)是為聯(lián)邦調(diào)查局培訓(xùn)各種專門人才和各地警察機構(gòu)的中高級警官。在這里受訓(xùn)全部免費。FBI還在美國各地設(shè)立有59個分局和449個地方辦事處，也代為承擔培訓(xùn)地方警察的任務(wù)。

美國聯(lián)邦執(zhí)法訓(xùn)練中心隸屬于財政部，是一個跨部門的聯(lián)邦執(zhí)法人員的培訓(xùn)機構(gòu)，為司法部、財政部、內(nèi)政部等聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)及地方執(zhí)法部門培訓(xùn)人員。聯(lián)邦調(diào)查局高級警官學(xué)院和聯(lián)邦執(zhí)法訓(xùn)練中心的培訓(xùn)經(jīng)費由美國聯(lián)邦財政支付。

以2005年財政年度美國各地警察學(xué)院新警入職培訓(xùn)經(jīng)費保障為例，美國各級政府部門為新警入職平均總支出為一百三十萬美元，為每個完成入職培訓(xùn)的新警身上的平均支出為16000美元，支付給全職教官的年薪為平均為32000美元。這些經(jīng)費有一半的警察學(xué)院（51%）受來自州政府（54%）和當?shù)卣?4 %）的撥款，52%的警察學(xué)院收取學(xué)員的住宿費，還有34%的警察學(xué)院向?qū)W生收取相關(guān)設(shè)施、資源和設(shè)備的使用費用，33%的警察學(xué)院還接受來自執(zhí)法部門對新警的贊助費用，五分之一的警察學(xué)院接受州政府和聯(lián)邦政府的基金捐助。

1.2 普通大學(xué)警察的學(xué)歷教育及經(jīng)費保障

在美國，警察體制內(nèi)沒有學(xué)歷教育，教育體制內(nèi)也沒有一所專門承擔警察學(xué)歷教育的，普通大學(xué)的學(xué)歷教育是警員獲得學(xué)歷的主要形式。因此，美國警察學(xué)歷教育主要分布于普通高校的刑事司法學(xué)院及相關(guān)院系。

（1）大學(xué)學(xué)歷教育。在普通大學(xué)設(shè)立有關(guān)警察的系部或?qū)W院，名稱分別是刑事司法學(xué)院、犯罪學(xué)院、警政學(xué)院、FIFA學(xué)院、行政管理學(xué)院、公共安全學(xué)院等，主要提供2年或4年的警察學(xué)歷教育。學(xué)生繳納學(xué)費，國家財政投入?yún)⒄掌胀ǜ咝芸睢?/p>

（2）研究生學(xué)歷教育。全美有些大學(xué)中的系、學(xué)院或研究所，為司法人員開設(shè)了碩士和博士研究生教育。大學(xué)畢業(yè)后再經(jīng)過2年的碩士研究生教育，合格獲得碩士學(xué)位，再經(jīng)過3～6年的博士研究生教育，合格后獲得博士學(xué)位。具有警察學(xué)歷者并非可以直接從事警察工作，還必須參加招募考試。錄用后，經(jīng)過專門培訓(xùn)才能進入警察隊伍。

（3）經(jīng)費保障依據(jù)。美國各州高等教育經(jīng)費投入模式不完全相同，美國聯(lián)邦法律未對各州教育經(jīng)費撥款模式做一致性要求，但對撥款的投入依據(jù)、撥款模式因素要求必須經(jīng)過各州法定程序批準，如部分州公立高校采用生均標準定額進行撥款，部分州采用成本結(jié)構(gòu)的撥款模式，還有部分州依據(jù)績效評價進行撥款，如田納西州。

1.3 國家財政專項投入支持

（1）由于司法部執(zhí)法支援局（LEAA）的支持，美國警察教育得到蓬勃發(fā)展，警察素質(zhì)提高不少。有了LEEP的補助經(jīng)費后，各州及各大城市的警察學(xué)?；蚺嘤?xùn)中心得到了快速發(fā)展。同時，在普通大學(xué)開設(shè)的有關(guān)警察的課程或開班有關(guān)警察的院系，例如，警察科學(xué)、刑事司法、犯罪學(xué)院、執(zhí)法學(xué)院等，據(jù)國際警察協(xié)會（IACP）的調(diào)查，有這類專科學(xué)計1198所，大學(xué)589所，碩士研究生院24所。聯(lián)邦政府撥專款資助警察人員的教育和訓(xùn)練，1970—1979年的十年間，共資助60億美元。

（2）美國政府通過“法教育執(zhí)行計劃”支持普通高校舉辦警察學(xué)歷教育，至1989年止，有1221所?？?、589所大學(xué)提供警察學(xué)術(shù)教育，另有123個研究所培養(yǎng)碩士、12個研究所培養(yǎng)博士。

（3）美國高等教育投入呈現(xiàn)明顯的多元化趨勢，其中，政府的經(jīng)費投入仍承擔著主體性作用。美國政府的教育投入保持在國內(nèi)生產(chǎn)總值的7%以上。財政撥款是教育經(jīng)費的主要來源。美國公立高等學(xué)校經(jīng)費來源比較多，但仍以國家投入為主，達到51%以上；其中州政府所占份額最大，達到40%以上，聯(lián)邦政府的投入超過10%，高校自籌經(jīng)費在50%以下。

2 我國公安院校（培訓(xùn)中心）政府投入情況

為適應(yīng)公安隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)要求，提升公安院校（培訓(xùn)中心）人才培養(yǎng)質(zhì)量，根據(jù)當前社會治安形勢和警察培訓(xùn)形勢的發(fā)展需要，公安部等部委陸續(xù)出臺了《公安機關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》《關(guān)于公安院校公安專業(yè)人才招錄培養(yǎng)制度改革的意見》等文件，要求對警察學(xué)歷教育和在職培訓(xùn)予以充分保障。

2.1 公安學(xué)歷教育政府投入

我國的警察教育培訓(xùn)是國民教育的組成部分，由公安部門和教育部門雙重領(lǐng)導(dǎo)。目前，我國警察學(xué)歷教育由公安部直屬三所高校和各省所屬的院校承擔。這種教育體制首先要按照教育主管部門規(guī)定招生錄取。經(jīng)費保障主要根據(jù)教育部門確定的學(xué)生人數(shù)和生均綜合定額撥款確定。

（1）公安部直屬三個院校。即中國人民公安大學(xué)、中國刑事警察學(xué)院和鐵道警察學(xué)院。它們主要職責是完成全日制統(tǒng)一招生的?？茖W(xué)歷、本科學(xué)歷、碩士研究生學(xué)歷和博士研究生學(xué)歷教育。學(xué)歷教育按教育部門統(tǒng)招名額限額招生，嚴格控制招生人數(shù)。中央政府對高校財政主要投入根據(jù)招生人數(shù)，按生均綜合定額標準撥款，標準參照其他部屬中央高校生均綜合定額。

（2）地方省屬公安院校。全國各省辦有省屬公安院校，包括中專學(xué)歷、大專學(xué)歷、本科學(xué)歷和研究生學(xué)歷教育。省級政府主要撥款結(jié)合本省財力狀況，根據(jù)學(xué)生人數(shù)，參照省屬同等院校生均綜合定額撥款。

（3）經(jīng)費保障依據(jù)。從2002年開始至今，財政部對中央直屬高校的預(yù)算核定模式改革基本支出預(yù)算加項目支出預(yù)算?；局С鲋饕獮楸Ｕ辖虒W(xué)正常運轉(zhuǎn)，完成教學(xué)日常工作任務(wù)，用于人員經(jīng)費支出和日常共用經(jīng)費支出的生均綜合定額撥款，是政府的重要的投入形式；項目支出預(yù)算是為完成其特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標撥付的專項資金。

2.2 職業(yè)培訓(xùn)的公安院校（培訓(xùn)中心）

（1）公安部直屬院校及各省公安院校。公安部直屬院校及各省公安院校除承擔學(xué)歷教育外，還承擔大量的職業(yè)培訓(xùn)的任務(wù)。我國公安院校強化圍繞實戰(zhàn)、服務(wù)實戰(zhàn)、融入實戰(zhàn)、引領(lǐng)實戰(zhàn)教育教學(xué)能力。公安部直屬院校主要培訓(xùn)任務(wù)來自公安部及其所屬司局組織委托的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以及部分省市非計劃內(nèi)的臨時任務(wù)培訓(xùn)；各省公安院校主要負責公安廳計劃內(nèi)業(yè)務(wù)培訓(xùn)（如新錄民警初任培訓(xùn)、司晉督警銜培訓(xùn)和領(lǐng)導(dǎo)干部首任培訓(xùn)等）、及公安廳委托的計劃外崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)、非計劃內(nèi)的臨時任務(wù)培訓(xùn)等。這些培訓(xùn)的經(jīng)費保障全部按照“誰培訓(xùn)誰負責”原則，即公安部、省公安廳組織或委托的培訓(xùn)，培訓(xùn)經(jīng)費由公安部及省公安廳負責保障，市縣公安機關(guān)組織的培訓(xùn)，則由受訓(xùn)民警所在單位負責承擔相關(guān)經(jīng)費。

（2）各市警察培訓(xùn)學(xué)校或培訓(xùn)中心。為適應(yīng)當前社會治安形勢和警察培訓(xùn)形勢的發(fā)展需要，按照《警察法》《公安機關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》規(guī)定培訓(xùn)警察的需要，各市一般建有警察培訓(xùn)學(xué)?；蚺嘤?xùn)中心。從近年各地培訓(xùn)情況來看，各地的培訓(xùn)經(jīng)費保障差異較大。一方面，從實戰(zhàn)部門角度看，全面落實培訓(xùn)經(jīng)費保障比例的不多，有的地市甚至培訓(xùn)經(jīng)費為零。另一方面培訓(xùn)經(jīng)費保障情況極不穩(wěn)定，有的地方今年經(jīng)費情況良好，而明年的經(jīng)費情況卻很差；今年的經(jīng)費情況不好，而明年的經(jīng)費情況卻明顯好轉(zhuǎn)。政府投入培訓(xùn)經(jīng)費問題上存在一個共性問題：經(jīng)費額度不穩(wěn)定，渠道不固定，無制度上的保障。

（3）公安部高級警官學(xué)院和公安部人民警察干部學(xué)校。公安部高級警官學(xué)院專司培訓(xùn)全國高級警官，主要是培訓(xùn)全國一級警督晉升三級警監(jiān)學(xué)員。公安部人民警察干部學(xué)校與中國刑事警察學(xué)院是同一個單位，職責專司培養(yǎng)全國的警察培訓(xùn)。公安部高級警官學(xué)院和公安部人民警察干部學(xué)校都直屬公安部，經(jīng)費由中央財政保障。

3 中美警察院校（培訓(xùn)中心）政府投入比較及啟示

中美兩國在教育體制上存在顯著的差異，在美國，警察職業(yè)教育發(fā)達，并與警察學(xué)歷教育相對獨立，界限較為分明。我國警察職業(yè)教育發(fā)展相對緩慢，還未能成為獨立的教育體系，基本依托公安院校的學(xué)歷教育。美國十分重視警察培訓(xùn)經(jīng)費保障，對我國警察培訓(xùn)有啟示作用。

3.1 完善政府投入法制建設(shè)，為提高高校財政收入提供法律保障

在美國，教育撥款的目的、申請、分配方法與管理等，都通過法律確定下來，法律手段不僅有利于明確政府和高校之間的權(quán)限，也有利于撥款的規(guī)范操作。針對目前我國教育法制體系不健全的實際情況，應(yīng)積極借鑒美國經(jīng)驗，加快高校財政投入的制度化建設(shè)和法制化建設(shè)，加快高等教育財政投入的立法進程，在具體立法和執(zhí)法方面應(yīng)明確全國人大對財政資金的分配權(quán)；明確各級政府財政分擔的責任、比例以及相關(guān)的約束條款，從而為高校財政投入管理工作提供法律保障。

3.2 整合資源，降低教育成本，減少政府投入壓力

美國警察培養(yǎng)將學(xué)歷教育和職業(yè)訓(xùn)練分屬不同的教育機構(gòu)實施的經(jīng)驗值得借鑒。學(xué)歷教育在普通大學(xué)進行，職業(yè)訓(xùn)練在警察系統(tǒng)舉辦的培訓(xùn)學(xué)院或中心實施。在我國，盡管政府大力提倡資源共享，《高等教育法》中也有相關(guān)條款，但大部分高校多年來所形成的“為我所有”的資源占有觀和使用觀，再加上沒有具體措施作保證，使得高等教育資源在宏觀層面上的共享難以實現(xiàn)。

（1）借鑒美國經(jīng)驗，綜合大學(xué)辦公安專業(yè)學(xué)歷教育。美國警察培養(yǎng)將學(xué)歷教育和職業(yè)教育分屬不同教育機構(gòu)實施的經(jīng)驗值得借鑒。中國公安院校都比較小，生均成本高，辦學(xué)規(guī)模不經(jīng)濟。美國普通大學(xué)歷史悠久，大學(xué)資源共享，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。我國綜合大學(xué)規(guī)模大，舉辦警察專業(yè)，可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，提高辦學(xué)效益。

（2）合并同類警察院校（培訓(xùn)中心），實現(xiàn)資源共享，體現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。目前，我國是教育部等行業(yè)部委所屬高校和地方所屬高校二大塊的格局。高校體制既要相對穩(wěn)定，又要及時調(diào)整，以促進高等教育自身的發(fā)展，適應(yīng)社會的需要。打破中央與地方條塊分割，分別辦學(xué)格局，院校合并，實現(xiàn)降低辦學(xué)成本、提高辦學(xué)效益目的。

第一種情況，同類公安高校合并。例如，某省省會城市有兩所公安院校，兩校學(xué)生規(guī)模都不足6000人，管理機構(gòu)樣樣俱全，辦學(xué)成本較高。如果淡化了單一的隸屬關(guān)系，打破條塊分割實施合并，提高辦學(xué)質(zhì)量和效益，滿足現(xiàn)代化社會經(jīng)濟發(fā)展，促進了中央與地方一定程度上的資源整合和資源共享。

第二種情況，建立跨行業(yè)的參照FBI學(xué)院辦學(xué)模式，整合培訓(xùn)教育資源。公安、司法、國安、海關(guān)、財政、稅務(wù)等行業(yè)設(shè)有培訓(xùn)中心。一些培訓(xùn)中心利用率低，培訓(xùn)規(guī)模不大，從節(jié)約資源角度看，培訓(xùn)中心合并，辦學(xué)的平均成本和班級成本都會減少，合并的規(guī)模效益明顯，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，符合教育培訓(xùn)發(fā)展一般規(guī)律。

3.3 尋求學(xué)歷教育和職業(yè)教育平衡點，減輕政府投入

美國高等司法教育教授杰斯.梅翰博士認為，在美國的警察教育是“大學(xué)著重學(xué)理論，警察學(xué)校學(xué)操作技能，美國還沒有找出大學(xué)教育和警察專業(yè)教育的平衡點。如果把學(xué)習(xí)理論和進行技能訓(xùn)練的兩個學(xué)校的教育合并到一個學(xué)校的教育進行一次性教育，在資源上是很大的節(jié)約”。我國警察教育培訓(xùn)實行的是職業(yè)教育與學(xué)歷教育相結(jié)合的模式，是資源“節(jié)約”的教育模式。我國培養(yǎng)模式實施通識教育+專業(yè)教育+崗位技能培訓(xùn)“三位一體”的培養(yǎng)模式，通識教育、專業(yè)教育、崗位技能培訓(xùn)在大學(xué)四年完成。二學(xué)位警察學(xué)歷教育國家多承擔兩年的教育投入。我國警察應(yīng)充分借鑒美國經(jīng)驗，解決普通大學(xué)畢業(yè)生文化基礎(chǔ)一般都比警察院校的畢業(yè)生強，在考試競爭中警察院校的畢業(yè)生處于劣勢地位。在我國警察職業(yè)教育不發(fā)達的情況下，尋找警察訓(xùn)練學(xué)歷教育與職業(yè)教育的平衡點，學(xué)歷教育結(jié)合警務(wù)技能培訓(xùn)符合人才規(guī)格，節(jié)省政府投入，提高訓(xùn)練水平，既節(jié)約時間精力，又節(jié)省教育訓(xùn)練經(jīng)費。

3.4 政府加大專項投入

參考美國司法部執(zhí)法支援局（LEAA）的經(jīng)費支持；美國政府通過“法教育執(zhí)行計劃”支持普通高校舉辦高等警察教育學(xué)歷教育和職業(yè)教育，美國警察教育水平大幅度提高。我國1993年開始實施的“211工程”和1998年啟動的“985工程”建設(shè)，增強了所建高等學(xué)校的整體實力。中央政府巨額專項投入并沒有惠及公安院校。建議在中央財政允許情況下，我國加大公安教育投入，不僅為公安高校創(chuàng)建優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺、特色重點學(xué)科項目以及實施“高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計劃”提供資金支持，還能引導(dǎo)中央高校加快推進世界一流警察大學(xué)和一流警察學(xué)科建設(shè)以及特色發(fā)展，提高辦學(xué)質(zhì)量和創(chuàng)新能力。

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[作者簡介]湯常一（1970—），男，漢族，遼寧營口人，中國刑事警察學(xué)院，經(jīng)濟學(xué)碩士，高級會計師。研究方向：財務(wù)管理；吳秀明（1986—），女，滿族，遼寧沈陽人，中國刑事警察學(xué)院，本科，會計師。研究方向：財務(wù)管理。