袁嘉穎+李濤

[摘要]“村村通”客運(yùn)作為一項(xiàng)惠民工程，為群眾出行提供了便利。然而，居民參與度不高、價(jià)格監(jiān)管不到位、其他盈利性車(chē)輛充斥市場(chǎng)、各項(xiàng)補(bǔ)貼難以落實(shí)等問(wèn)題仍不容忽視。政府監(jiān)管不嚴(yán)、效率不高、執(zhí)法無(wú)力等是其重要決定因素。政府可通過(guò)建立合理的定價(jià)體系、規(guī)范農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)、推進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼落實(shí)、推動(dòng)客運(yùn)管理創(chuàng)新來(lái)加快農(nóng)村客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)“村村通”客運(yùn)工程的有效實(shí)施。

[關(guān)鍵詞]大冶市；“村村通”；客運(yùn)工程；政府作用機(jī)理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201615146

1引言

十年前，省十屆人大三次會(huì)議宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅，廣大農(nóng)民甩掉了肩上最后的課稅包袱。十年后，在省十二屆人大三次會(huì)議上，政府工作報(bào)告提出要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“村村通客車(chē)”。目前，湖北農(nóng)村客運(yùn)已覆蓋全省92%的行政村，剩下的大多是偏遠(yuǎn)地區(qū)。這項(xiàng)“民心工程”事關(guān)全省4000多萬(wàn)群眾的出行便捷與安全，牽動(dòng)著人民的心。通過(guò)對(duì)大冶市陳貴鎮(zhèn)、劉仁八鎮(zhèn)、茗山、九橋地區(qū)的居民、司機(jī)的問(wèn)卷調(diào)查及對(duì)公交公司、政府的訪談，一些潛在的問(wèn)題也逐一暴露出來(lái)。政府有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理四大經(jīng)濟(jì)職能，針對(duì)“村村通”客運(yùn)工程，政府的作用機(jī)理發(fā)揮著尤為重要的作用。

2“村村通”客運(yùn)存在的問(wèn)題

根據(jù)調(diào)查訪談，黃石市大冶地區(qū)“村村通”客運(yùn)的大部分線路為2015年5月開(kāi)通，客車(chē)為載客9人的東風(fēng)小康，車(chē)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施較為齊全；乘車(chē)票價(jià)1～5元，由乘車(chē)距離決定，沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)范的票價(jià)定制準(zhǔn)則；司機(jī)月收入差距較大，大致在1000～3000元/月。“紙上得來(lái)終覺(jué)淺，絕知此事要躬行”，方案的執(zhí)行單靠政府的出臺(tái)無(wú)法有效實(shí)施，更重要的是聽(tīng)取乘客、司機(jī)、公交公司等人群的心聲、意見(jiàn)。

21政府宣傳引導(dǎo)力度不足

在政府未實(shí)施“村村通”客運(yùn)工程之前，大多數(shù)居民出行多借助步行、自行車(chē)、摩托車(chē)、摩的等其他交通工具，適應(yīng)了即招即停、隨叫隨到方便快捷的出行方式。

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，僅有5610%的居民了解“村村通”客運(yùn)，其余的居民對(duì)“村村通”客運(yùn)這一惠民工程知之甚少，甚至認(rèn)為這和私人運(yùn)營(yíng)的車(chē)輛并無(wú)區(qū)分。政府實(shí)施“村村通”客運(yùn)工程，不僅要將政策落到實(shí)處，更重要的是宣傳、引導(dǎo)居民參與其中，不然居民了解、適應(yīng)、接受“村村通”客運(yùn)工程的再社會(huì)化過(guò)程較長(zhǎng)，對(duì)“村村通”客運(yùn)使用效率較低，不僅無(wú)法切實(shí)享受這一惠民政策，也不利于政府工作的開(kāi)展、進(jìn)行、檢測(cè)與反饋。

22價(jià)格監(jiān)管難到位，乘車(chē)機(jī)會(huì)成本偏高

一項(xiàng)政策的實(shí)施離不開(kāi)各項(xiàng)子政策的提出與支持?！按宕逋ā笨瓦\(yùn)至今未確定標(biāo)準(zhǔn)的票價(jià)制定準(zhǔn)則，司機(jī)個(gè)人根據(jù)車(chē)程的遠(yuǎn)近自由定價(jià)，乘客只能接受。公交客運(yùn)站點(diǎn)多、線長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)主體分散，價(jià)格監(jiān)管力量相對(duì)薄弱，再加上價(jià)格部門(mén)無(wú)權(quán)上路進(jìn)行價(jià)格行政執(zhí)法，導(dǎo)致農(nóng)村公路客運(yùn)價(jià)格監(jiān)管難到位，尤其是行政處罰難以落實(shí)。久而久之，價(jià)格監(jiān)督檢查日愈缺乏執(zhí)行力度，導(dǎo)致“亂漲價(jià)”行為的惡性循環(huán)。

根據(jù)圖1所示，大多數(shù)的居民沒(méi)有選擇乘坐“村村通”客運(yùn)出行，其中1730%的居民認(rèn)為票價(jià)偏高，不值得乘坐；1250%的居民出行的距離較近，不必乘車(chē)。即居民認(rèn)為他們選擇乘坐“村村通”客運(yùn)的機(jī)會(huì)成本較高，票價(jià)偏高，不值得花錢(qián)乘車(chē)；等車(chē)時(shí)間較長(zhǎng)，等車(chē)的時(shí)間不如自己步行或選擇其他的交通工具。居民對(duì)“村村通”客運(yùn)的感知度、使用度低，滿意度更無(wú)從說(shuō)起，政府工作也不易改進(jìn)、評(píng)估。

23其他盈利性車(chē)輛充斥市場(chǎng)

據(jù)調(diào)查，摩的等其他盈利性車(chē)輛充斥市場(chǎng)，這些其他盈利性車(chē)輛的經(jīng)營(yíng)者大都是素質(zhì)較低、安全意識(shí)不強(qiáng)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，其中一些人甚至沒(méi)有駕駛執(zhí)照，只是憑借多年的開(kāi)車(chē)經(jīng)驗(yàn)為自己謀求一份工作。因此，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，擅自提高票價(jià)、“甩客”“倒客”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，拖拉機(jī)、農(nóng)用車(chē)、貨車(chē)從事客運(yùn)的現(xiàn)象比比皆是，隨時(shí)都有可能發(fā)生事故。這不僅搶占了“村村通”客運(yùn)的乘客，增加了安全隱患，而且不利于農(nóng)村文明建設(shè)，道路運(yùn)輸管理部門(mén)屢禁不止。

24國(guó)家燃油補(bǔ)貼等政策難到位

不少司機(jī)建議政府落實(shí)燃油補(bǔ)貼政策，抱怨經(jīng)營(yíng)成本持續(xù)增加，月收入偏低，政府補(bǔ)貼偏低，車(chē)主負(fù)擔(dān)較重，很多政策難以落實(shí)。近幾年來(lái)，油價(jià)、物價(jià)上漲幅度較大，職工工資、汽車(chē)材料、保險(xiǎn)、人員“五金”等費(fèi)用也上漲較快。農(nóng)村客運(yùn)公交為經(jīng)濟(jì)承受力較低的農(nóng)民群眾服務(wù)，車(chē)輛損耗較大，經(jīng)營(yíng)效益偏低，這在一定程度上影響了農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者的積極性。同時(shí)由于向車(chē)主收取的各種合理、不合理收費(fèi)仍然較多，營(yíng)運(yùn)車(chē)主負(fù)擔(dān)依然較重。

3從政府角度分析“村村通”客運(yùn)問(wèn)題的原因

針對(duì)以上問(wèn)題，政府為穩(wěn)妥推進(jìn)“村村通”客運(yùn)的開(kāi)通和實(shí)現(xiàn)，應(yīng)查找存在的不足，從政府角度分析其存在的原因，研究提出具體的解決方法，為全市農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展工作的深入推進(jìn)提供切實(shí)保障。

31乘車(chē)定價(jià)機(jī)制不健全

農(nóng)村客運(yùn)有其特殊性，其公路等級(jí)、站場(chǎng)要求、車(chē)型結(jié)構(gòu)、通村距離、班車(chē)頻率等與一般客運(yùn)有所區(qū)別，故其定價(jià)機(jī)制也與一般公交定價(jià)機(jī)制大有不同。政府應(yīng)為“村村通”客運(yùn)建立“靈活機(jī)動(dòng)定價(jià)機(jī)制”，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民收入狀況、客流量、運(yùn)營(yíng)路線長(zhǎng)短及公路等級(jí)等諸多因素靈活定價(jià)，而不應(yīng)出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象。

由圖2可以看出，4590%的乘客反映 “村村通”客運(yùn)票價(jià)偏高，1120%的乘客認(rèn)為車(chē)次間隔時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，830%的乘客建議應(yīng)完善基礎(chǔ)配套設(shè)施，例如安裝窗簾、安裝相應(yīng)的應(yīng)急設(shè)施如滅火器等，“村村通”客運(yùn)存在的問(wèn)題都應(yīng)作為定價(jià)因素予以考慮。

圖2“村村通”客運(yùn)存在的問(wèn)題

32客運(yùn)市場(chǎng)秩序不規(guī)范

在大冶地區(qū)，三輪摩托車(chē)、農(nóng)用車(chē)、小貨車(chē)、拖拉機(jī)等不具備載客條件的非法經(jīng)營(yíng)車(chē)輛遍布大街小巷，這對(duì)“村村通”客運(yùn)的發(fā)展有極大的阻礙制約。當(dāng)居民選擇出行時(shí)，這些非法經(jīng)營(yíng)車(chē)輛就成了“村村通”客運(yùn)的替代品，使得“村村通”客運(yùn)的客流量出現(xiàn)分流現(xiàn)象。這些非法經(jīng)營(yíng)車(chē)輛的經(jīng)營(yíng)者大多是車(chē)輛的所有者，故其中的一些稅收可以免收，在車(chē)票價(jià)格上比“村村通”客運(yùn)有所優(yōu)惠，搶占了部分客流量。

33部門(mén)合作協(xié)調(diào)不緊密

“村村通”客運(yùn)工程的開(kāi)通、實(shí)施是一項(xiàng)巨大的工程，需要政府相關(guān)部門(mén)的配合協(xié)調(diào)，合力推進(jìn)。在“村村通”客運(yùn)工程的宣傳發(fā)動(dòng)階段，群眾對(duì)“村村通”客運(yùn)的重要意義了解不深，對(duì)其具體實(shí)施方案知之甚少；在組織實(shí)施階段，客運(yùn)站場(chǎng)建設(shè)、錯(cuò)車(chē)平臺(tái)和危橋改造等工作未能及時(shí)落實(shí)，客運(yùn)線路的延伸、調(diào)整工作不盡如人意；“村村通”客運(yùn)驗(yàn)收階段，政府未能及時(shí)找出存在的問(wèn)題與不足，使居民對(duì)政府工作的評(píng)價(jià)大打折扣。

4政府改善“村村通”客運(yùn)的作用機(jī)理

“村村通”客運(yùn)工程處于幼小產(chǎn)業(yè)階段，市場(chǎng)化程度較低，政府應(yīng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、行業(yè)主管、市場(chǎng)主營(yíng)的基本思想，對(duì)“村村通”客運(yùn)工程給予保護(hù)和支持，使之安全度過(guò)幼年生命危險(xiǎn)期，以推進(jìn)農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)健康有序運(yùn)行。

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一場(chǎng)名為“新公共管理”的政府改革運(yùn)動(dòng)，至今方興未艾，這對(duì)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革、行政管理體制改革乃至公共管理體制改革無(wú)不借鑒意義。

新公共管理理論核心是以管理、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和效率為標(biāo)準(zhǔn)，在公共部門(mén)中廣泛采用私營(yíng)部門(mén)的管理方法，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；把公民當(dāng)作顧客，以顧客為主要導(dǎo)向；同時(shí)加強(qiáng)調(diào)整政府職能，優(yōu)化和有效利用管理人員的自利、機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，政府“掌舵”后，“劃槳”的任務(wù)應(yīng)交給私人部門(mén)和非盈利組織、社區(qū)組織、公民自治組織等第三部門(mén)。政府就成為多元管理主體的組織者和協(xié)調(diào)者，是多元管理主體的核心。

借鑒以上觀點(diǎn)，“村村通”客運(yùn)中出現(xiàn)的居民參與度不高、價(jià)格監(jiān)管不到位、其他盈利性車(chē)輛充斥市場(chǎng)、各項(xiàng)補(bǔ)貼難以落實(shí)等問(wèn)題有以下解決措施。

41建立合理的規(guī)費(fèi)征收和運(yùn)價(jià)體系

大多數(shù)居民抱怨“村村通”客運(yùn)票價(jià)偏高，根據(jù)新公共管理理論，政府應(yīng)征求居民意見(jiàn)，保證提供的公共服務(wù)符合居民偏好。因此，政府應(yīng)支持交通主管部門(mén)，并積極做好同工商、稅務(wù)、公安、物價(jià)等部門(mén)的協(xié)調(diào)工作，盡可能地減免有關(guān)稅費(fèi)；在進(jìn)行可行性分析后，對(duì)難以盈利或嚴(yán)重虧損的農(nóng)村客運(yùn)班線，在一定時(shí)間內(nèi)適當(dāng)減免部分交通規(guī)費(fèi)；同時(shí)，在制定運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)綜合考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際、道路通行狀況和農(nóng)民收入情況，合理確定運(yùn)價(jià)，調(diào)動(dòng)農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)積極性，保護(hù)農(nóng)民群眾的利益。

42強(qiáng)化調(diào)控和監(jiān)管、規(guī)范農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)

各職能部門(mén)要認(rèn)真履行職責(zé)，嚴(yán)肅果斷地處理客運(yùn)線路中出現(xiàn)的各種違法違規(guī)行為。交通運(yùn)管部門(mén)要對(duì)違法經(jīng)營(yíng)的車(chē)主依法扣車(chē)、扣證，必要時(shí)可以依法取消其營(yíng)運(yùn)資格；嚴(yán)厲整治“甩客”“倒客”“宰客”、抬價(jià)等有損誠(chéng)信的違章行為；對(duì)三輪摩托車(chē)、農(nóng)用車(chē)、小貨車(chē)、拖拉機(jī)等不具備載客條件的非法經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)采取部門(mén)聯(lián)手的手段加大打擊力度；運(yùn)用法律手段對(duì)農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)存在的農(nóng)用車(chē)、摩托車(chē)、老舊報(bào)廢車(chē)輛非法營(yíng)運(yùn)和欺行霸市、壟斷市場(chǎng)等現(xiàn)象進(jìn)行專項(xiàng)整治，使農(nóng)村客運(yùn)秩序逐步改善，給“村村通”客運(yùn)的經(jīng)營(yíng)者創(chuàng)造一個(gè)公平、公正、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境。

43推動(dòng)部門(mén)協(xié)調(diào)合作、推進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼落實(shí)

政府各部門(mén)應(yīng)緊密聯(lián)合，協(xié)調(diào)合作。政策法規(guī)科應(yīng)指導(dǎo)交通運(yùn)輸行業(yè)行政執(zhí)法、承擔(dān)法制宣傳教育工作；綜合計(jì)劃科應(yīng)負(fù)責(zé)指導(dǎo)交通工程的養(yǎng)護(hù)工作，維護(hù)交通建設(shè)市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)秩序；財(cái)務(wù)審計(jì)科應(yīng)組織實(shí)施交通運(yùn)輸行業(yè)財(cái)務(wù)收支預(yù)算管理工作，做好交通運(yùn)輸?shù)纳暾?qǐng)、撥付、監(jiān)管、會(huì)計(jì)核算工作。

市財(cái)政局、地稅局應(yīng)積極向上爭(zhēng)取政策，對(duì)“村村通”客運(yùn)企業(yè)新購(gòu)客運(yùn)車(chē)輛應(yīng)繳購(gòu)置附加稅和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所涉及的其他稅費(fèi)實(shí)行減免；市財(cái)政局、交通運(yùn)輸局應(yīng)積極向上爭(zhēng)取政策，提高“村村通”客運(yùn)車(chē)輛燃油補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；財(cái)務(wù)審計(jì)部門(mén)應(yīng)協(xié)調(diào)保險(xiǎn)公司對(duì)“村村通”客運(yùn)車(chē)輛購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)參照校車(chē)優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

44推進(jìn)“村村通”客運(yùn)管理方式創(chuàng)新

“村村通”客車(chē)工程涉及社會(huì)方方面面，沒(méi)有現(xiàn)成的模式可供借鑒。農(nóng)村客運(yùn)要提高機(jī)動(dòng)靈活性，在現(xiàn)有的串村班車(chē)、農(nóng)村公交化班車(chē)、定期和不定期班車(chē)等多樣化的運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)模式上再創(chuàng)新；考慮到農(nóng)村客運(yùn)存在客源分散、不穩(wěn)定等問(wèn)題，可開(kāi)行公交化班車(chē)、農(nóng)村夜宿班車(chē)等客運(yùn)班車(chē)，組織趕集車(chē)、電話叫車(chē)等多種貼近農(nóng)民群眾出行需求的經(jīng)營(yíng)方式；對(duì)新開(kāi)通線路可在試營(yíng)運(yùn)期間免收各項(xiàng)規(guī)費(fèi)，允許各地根據(jù)實(shí)際情況對(duì)本區(qū)域內(nèi)客車(chē)酌情減免有關(guān)費(fèi)收。

大力發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部門(mén)，“村村通”客運(yùn)是開(kāi)展農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)化的試點(diǎn)工程，政府應(yīng)建立合理的定價(jià)體系、規(guī)范農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)、推進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼落實(shí)、推動(dòng)客運(yùn)管理創(chuàng)新，切實(shí)解決廣大農(nóng)民群眾“出行難”問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅震東城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施均等化發(fā)展的界定、特征與途徑[J].現(xiàn)代城市研究，2011（7）.

[2]何穎新公共管理理論方法論評(píng)析[J].中國(guó)行政管理，2014（11）.

[3]陳子真城市公共交通、社會(huì)服務(wù)對(duì)城鎮(zhèn)化影響的統(tǒng)計(jì)驗(yàn)證[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2015（20）.