黃正

[摘 要]《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》從國(guó)家戰(zhàn)略層面上明確了廣州作為國(guó)家中心城市的定位。為適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，廣州市提出以加強(qiáng)質(zhì)量建設(shè)、強(qiáng)化質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)力、提升發(fā)展質(zhì)量為目標(biāo)，加快 “廣州品質(zhì)”城市品牌建設(shè)?！皬V州品質(zhì)”可為視為廣州這座城市的品格和質(zhì)量，反映城市的文化與經(jīng)濟(jì)、精神與物質(zhì)兩個(gè)方面的內(nèi)涵、特征和水平。以?xún)?yōu)良的城市品質(zhì)，提升城市的質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)力和城市形象的美譽(yù)度、改善市民的生活質(zhì)量，正是地方政府建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)市的主要任務(wù)，也是質(zhì)監(jiān)部門(mén)的重要使命。構(gòu)建“廣州品質(zhì)”是一個(gè)系統(tǒng)工程，而建設(shè)法治質(zhì)監(jiān)是其中重要的部分。

[關(guān)鍵詞]法治、規(guī)范執(zhí)法、制約機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D253 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2016）10-0195-02

一、法治環(huán)境是城市品質(zhì)的重要指數(shù)

城市品質(zhì)是一個(gè)綜合指標(biāo)，由很多方面的指數(shù)共同構(gòu)成，其中，法治環(huán)境是一個(gè)重要的指數(shù)。一座城市的發(fā)展需要“硬環(huán)境”和“軟環(huán)境”。城市的硬環(huán)境是軟環(huán)境的載體，而軟環(huán)境是城市發(fā)展的吸引力、核心競(jìng)爭(zhēng)力，是硬環(huán)境得以產(chǎn)生價(jià)值和效應(yīng)的關(guān)鍵因素，是衡量一個(gè)城市文明程度的重要指標(biāo)。作為城市“軟環(huán)境”的集中體現(xiàn)，依法行政、尊重公民權(quán)利、富有法治精神、更加注重社會(huì)公平正義已成為我國(guó)城市“十二五”發(fā)展的新導(dǎo)向，是我國(guó)現(xiàn)代文明城市的重要標(biāo)志之一。

首先，法治精神是城市品質(zhì)的重要內(nèi)涵。在全體市民中牢固樹(shù)立法治精神，是現(xiàn)代城市建設(shè)中不可或缺的重要內(nèi)容；通過(guò)樹(shù)立城市法治文明形象增強(qiáng)“軟實(shí)力”和國(guó)際影響力，是我國(guó)文明城市建設(shè)的應(yīng)有之義。其次，完善的法治體系建設(shè)是保障城市品質(zhì)的重要手段，是現(xiàn)代城市建設(shè)的重要推力。第三，良好的市民法律素質(zhì)是保障城市品質(zhì)的重要基礎(chǔ)。市民是城市的主體，建設(shè)文明城市需要市民具備與之相匹配的文明素質(zhì)。一座和諧、文明、宜居的城市，必然是一座法治健全、公民法律素質(zhì)高的城市。這一點(diǎn)，已經(jīng)成為了國(guó)內(nèi)外的普遍共識(shí)。

二、“廣州品質(zhì)”迫切需要法治質(zhì)監(jiān)

第一，法治質(zhì)監(jiān)是“廣州品質(zhì)”賴(lài)以生存的市場(chǎng)環(huán)境的內(nèi)在要求。有品質(zhì)的城市必然是有序的城市，有賴(lài)于市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)。而市場(chǎng)環(huán)境的規(guī)范迫切需要法治質(zhì)監(jiān)。其一，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中包括了生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)秩序都必須要求由法律來(lái)進(jìn)行保障。法治質(zhì)監(jiān)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最為關(guān)鍵的生產(chǎn)環(huán)節(jié)提供了根本保障。其二，質(zhì)監(jiān)法制建設(shè)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者提供了法律保護(hù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，各個(gè)環(huán)節(jié)參與者的目的絕大多數(shù)均為對(duì)物資利益的追求和滿(mǎn)足，由此必然出現(xiàn)一些不法分子鋌而走險(xiǎn)，以各種方式侵害生產(chǎn)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益。質(zhì)監(jiān)部門(mén)以法律制裁為手段，依法嚴(yán)厲打擊假冒偽劣、以次充好、質(zhì)量低劣等違法行為，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者合法權(quán)益進(jìn)行及時(shí)保護(hù)，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序、健康發(fā)展。

第二，法治質(zhì)監(jiān)是推動(dòng)“廣州品質(zhì)”健康發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。有品質(zhì)的城市必然是高效的城市。法制的規(guī)范化能夠保障市場(chǎng)、資金的安全；法制的透明化能夠保障利潤(rùn)的預(yù)期；質(zhì)量仲裁制度的完善能夠有效地解決經(jīng)濟(jì)糾紛，平息企業(yè)和消費(fèi)者之間的矛盾。在和平與發(fā)展為主題的今天，保障資本運(yùn)作安全、穩(wěn)定和公平、公正、公開(kāi)的法治環(huán)境正逐漸超越廉價(jià)的勞動(dòng)力、廠房和高效的生產(chǎn)工具等因素，對(duì)資金的引入具有更強(qiáng)的吸引力。質(zhì)監(jiān)法治通過(guò)統(tǒng)一、規(guī)范生產(chǎn)秩序，營(yíng)造出平等、公平、開(kāi)放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在推動(dòng)力。

第三、法治質(zhì)監(jiān)有利于“廣州品質(zhì)”的誠(chéng)信基礎(chǔ)建設(shè)。有品質(zhì)的城市首先應(yīng)當(dāng)是講誠(chéng)信的城市。誠(chéng)信是衡量一個(gè)城市法治環(huán)境優(yōu)劣的重要指標(biāo)，也是城市形象的重要組成部分。誠(chéng)信有利于社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，假如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者均能做到一諾千金，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本就能夠有效下降。失去誠(chéng)信，市場(chǎng)交易與社會(huì)合作的規(guī)則發(fā)生扭曲，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本則會(huì)大幅度提高。這種成本既表現(xiàn)在精神上：每個(gè)經(jīng)濟(jì)參與者都必須耗費(fèi)大量精神提防、分析對(duì)方；也表現(xiàn)在程度上：不誠(chéng)信的社會(huì)氣氛會(huì)限制合作網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)張，降低合作的深度，人們之間不敢進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的交易與合作，也不愿進(jìn)行大范圍的交易與合作。近年來(lái)，一連串誠(chéng)信缺失事件發(fā)生后，人們不愿再相信政府監(jiān)管，不愿再相信產(chǎn)品質(zhì)量與食品安全，在日常消費(fèi)處處提防，只購(gòu)買(mǎi)進(jìn)口產(chǎn)品，對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成了巨大影響，極大阻礙了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展，也反應(yīng)出質(zhì)監(jiān)法制建設(shè)中存在的不足。質(zhì)監(jiān)法治的建設(shè)與實(shí)現(xiàn)能極大程度的幫助社會(huì)誠(chéng)信的重建。

第四，質(zhì)監(jiān)法制為“廣州品質(zhì)”提供了堅(jiān)實(shí)的安全保障。有品質(zhì)的城市必須是安全的城市。保障食品安全和特種設(shè)備安全是質(zhì)監(jiān)部門(mén)的工作底線(xiàn)和重要職責(zé)。兩大安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，直接影響到企業(yè)的安全生產(chǎn)、商業(yè)活動(dòng)的正常開(kāi)展、民眾的基本生活，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展的前提條件。通過(guò)質(zhì)監(jiān)法制的建設(shè)和監(jiān)管制度、手段的完善，嚴(yán)防食品、特設(shè)等公共安全事故的發(fā)生，為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了最根本的基礎(chǔ)保障。公共安全事件應(yīng)急預(yù)案的制定和完善，亦能將萬(wàn)一發(fā)生的公共安全事故對(duì)社會(huì)的危害程度在最短的時(shí)間內(nèi)降至最低。

三、積極推進(jìn)法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)

“法治質(zhì)監(jiān)”應(yīng)是將法律至上、法制完備、依法辦事、權(quán)力約束等法治理念融入到質(zhì)監(jiān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作中，實(shí)現(xiàn)人人崇尚法律和規(guī)則、法律制度體系完備、各項(xiàng)綜合管理和行政執(zhí)法工作運(yùn)行規(guī)范、嚴(yán)格依法辦事、權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制健全等良好的工作運(yùn)行機(jī)制和狀態(tài)。構(gòu)筑法治質(zhì)監(jiān)應(yīng)在以下幾方面下功夫：

（一）完善行政監(jiān)管體系。食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全、特種設(shè)備安全、重點(diǎn)產(chǎn)品質(zhì)量安全是我們監(jiān)管中的重中之重，法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定仍有大量空間需要在基層具體工作中銜接，仍需要結(jié)合基層機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀用具體的工作制度予以完善。在具體環(huán)節(jié)，監(jiān)察、稽查、法制等機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)一步明確，在哪個(gè)環(huán)節(jié)出問(wèn)題由誰(shuí)負(fù)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)管理規(guī)范。發(fā)生事故、出現(xiàn)問(wèn)題并不一定是我們的責(zé)任，關(guān)鍵要看我們的法律手段是否窮盡，履行職責(zé)是否到位。通過(guò)完善的體系，從而實(shí)現(xiàn)我們的監(jiān)管工作在我們內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)當(dāng)中職責(zé)明確、運(yùn)行順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法行為。一是要規(guī)范行政執(zhí)法程序。法律法規(guī)規(guī)章等對(duì)行政執(zhí)法辦案程序規(guī)定較明確，加之多年的辦案實(shí)踐，執(zhí)法程序基本做到規(guī)范化，行政相對(duì)人的陳述申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等基本權(quán)利有保障，不因行政相對(duì)人的陳述申辯加重處罰等等都能夠做到。但依然要進(jìn)一步規(guī)范，程序公正是實(shí)體公正的保證，正如法國(guó)諺語(yǔ)所說(shuō)“正義的實(shí)現(xiàn)要用看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)”；二是要解決好“同事不同罰、過(guò)罰不相當(dāng)”的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)它是規(guī)范行政執(zhí)法行為的核心。一方面，在具體案件辦理過(guò)程中要規(guī)范“自由裁量權(quán)”的行使，減免處罰要嚴(yán)格遵守法定情節(jié)和正當(dāng)?shù)淖枚ㄇ楣?jié)，杜絕關(guān)系案、人情案等造成的執(zhí)法不公。另一方面，要防止行政處罰權(quán)的濫用，造成過(guò)罰不相當(dāng)?shù)那闆r發(fā)生。要繼續(xù)推行陽(yáng)光案審、說(shuō)理式執(zhí)法文書(shū)，讓裁量理由在審理過(guò)程中得到充分討論，在執(zhí)法文書(shū)上有充分說(shuō)理，從而得到行政相對(duì)人的認(rèn)同；三是要完善具體辦案工作制度，特別是案件回訪(fǎng)制度，不能“一罰了事”，加強(qiáng)同行政相對(duì)人的溝通，提高行政相對(duì)人的認(rèn)識(shí)，加深理解、取得支持。

（三）健全行政監(jiān)督制約機(jī)制。古人云“徒法不足以自行”。制訂再良好的制度關(guān)鍵在于執(zhí)行，而制度執(zhí)行如何的關(guān)鍵在于監(jiān)督，要建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，運(yùn)行好監(jiān)督檢查的結(jié)果，真正做到“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭執(zhí)行制度，將制度執(zhí)行情況納入工作考核，加大獎(jiǎng)懲力度，成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)各項(xiàng)制度情況進(jìn)行督查檢查，在制度執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)糾正，不斷完善，始終保持制度的科學(xué)性；同時(shí)，也要保證制度的相對(duì)穩(wěn)定性，不能朝令夕改。“法治實(shí)質(zhì)上是規(guī)則性治理”，要不斷強(qiáng)化全員規(guī)則意識(shí)，讓制度成為高壓線(xiàn)，觸不得、碰不得，讓人人養(yǎng)成遵守制度的習(xí)慣，讓制度成為每個(gè)人的行為準(zhǔn)則并得到很好的遵守。

（四）加強(qiáng)人性化執(zhí)法。人性化執(zhí)法，是科學(xué)發(fā)展觀在執(zhí)法工作中的具體體現(xiàn)，它要求執(zhí)法者要在整個(gè)執(zhí)法過(guò)程中做到：兼顧程序公正與實(shí)體公正，權(quán)衡行政成本與社會(huì)效果，突顯法律尊嚴(yán)與人文關(guān)懷。在我們開(kāi)展各項(xiàng)監(jiān)管、許可、執(zhí)法等業(yè)務(wù)工作中，要體現(xiàn)出執(zhí)法主體對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的尊重和對(duì)相對(duì)人本身的人文關(guān)懷，從人本身出發(fā)，從人的地位、尊嚴(yán)和權(quán)利的角度出發(fā)，改善執(zhí)法態(tài)度、完善執(zhí)法方式和手段，通過(guò)正確處理打擊與保護(hù)、公正與效率、執(zhí)法與守法的關(guān)系而實(shí)現(xiàn)整個(gè)執(zhí)法過(guò)程與目標(biāo)的辨證統(tǒng)一。

（五）強(qiáng)化全員法律素養(yǎng)。美國(guó)法學(xué)家伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。崇尚法律、尊重法律的前提要提升全體人員的法律素養(yǎng)，在全系統(tǒng)形成學(xué)法、用法、守法的氛圍。要全面學(xué)習(xí)法律，除了學(xué)習(xí)質(zhì)監(jiān)相關(guān)法律法規(guī)，還要學(xué)習(xí)憲法、刑法、民法、訴訟法等，特別要加強(qiáng)對(duì)法學(xué)理論的學(xué)習(xí)，加深對(duì)法律精神要義的領(lǐng)會(huì)。不能只懂得常規(guī)的法律適用，要領(lǐng)會(huì)法律的立法背景、法律條款所調(diào)整的利益，通俗地說(shuō)，不僅要“知其然”，更要“知其所以然”。只有全面掌握法律的精神實(shí)質(zhì)，在我們的裁量中才能做到合法并合理，才能真正按照立法原意來(lái)依法行政。通過(guò)扎實(shí)有效、豐富多彩的活動(dòng)，在全系統(tǒng)形成良好的法律環(huán)境，讓全體人員樹(shù)立崇尚法律的意識(shí)。同時(shí)，建設(shè)學(xué)習(xí)型組織，養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣，樹(shù)立人人學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的良好風(fēng)氣，只有通過(guò)持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)，才能始終保持較好的綜合素質(zhì)，才能不斷增強(qiáng)技能和本領(lǐng)導(dǎo)，才能更好地投入到法治質(zhì)監(jiān)建設(shè)當(dāng)中去。