摘 要 隨著改革逐步深入，社會(huì)組織在公共服務(wù)提供中將起到越來(lái)越重要的作用。本文以上海市閔行區(qū)為例，從閔行區(qū)當(dāng)前社會(huì)組織的發(fā)展情況、政府做法出發(fā)，研究存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞 社會(huì)組織 公共服務(wù)

一、閔行區(qū)社會(huì)組織發(fā)展基本情況和做法

（一）基本情況

以閔行區(qū)社會(huì)組織近20年發(fā)展成長(zhǎng)的軌跡看，總體來(lái)說(shuō)，是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步日趨發(fā)展壯大的，社會(huì)組織數(shù)量每年均以6%～7%的速度遞增。截至2013年6月底，全區(qū)經(jīng)登記注冊(cè)社會(huì)組織629家，是1993年建區(qū)時(shí)的4.6倍，位居全市第五位。按戶籍人口計(jì)算，2012年每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)量為5.9個(gè)。2012年每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)量比2000年每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)了84.4%。另外，還有經(jīng)街鎮(zhèn)備案的2272支群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)活躍在基層社區(qū)。

根據(jù)2012年度年檢統(tǒng)計(jì)，全區(qū)社會(huì)組織從業(yè)人員13559人，其中，社會(huì)團(tuán)體從業(yè)人員815人，占6%；民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員12744人，占94%。社會(huì)組織累計(jì)凈資產(chǎn)6.41億元（社會(huì)團(tuán)體1.03億元，民辦非企業(yè)單位5.38億元），2010年至2012年上繳稅收3967.41萬(wàn)元（社會(huì)團(tuán)體292.4萬(wàn)元，民辦非企業(yè)單位3675.01萬(wàn)元）。

這些社會(huì)組織主要分布在教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動(dòng)、民政等10個(gè)領(lǐng)域，涉及業(yè)務(wù)主管單位58個(gè)。它們?cè)诖龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會(huì)事業(yè)、參與公共管理、開(kāi)展公益活動(dòng)等方面發(fā)揮了積極的作用。

（二）主要做法

（1）建章立制，加快社會(huì)組織發(fā)展。閔行區(qū)從2007年起每年安排1000萬(wàn)元作為扶持社會(huì)組織發(fā)展的專項(xiàng)基金。2014年初，區(qū)政府將推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)作為年度重點(diǎn)工作，明確由區(qū)社建辦負(fù)責(zé)牽頭，推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)，初步改變了過(guò)去由民政部門(mén)在社會(huì)組織培育發(fā)展工作中“單兵作戰(zhàn)”的狀態(tài)。

（2）轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)“三個(gè)目錄”建設(shè)。為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化公共服務(wù)，年初區(qū)政府召開(kāi)了建設(shè)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目平臺(tái)的專題會(huì)議，明確各參與部門(mén)的任務(wù)分工和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。同時(shí)，走訪調(diào)研了38家被納入梳理范圍的政府部門(mén)及群眾團(tuán)體組織，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷確認(rèn)轉(zhuǎn)移職能，并細(xì)化完成閔行區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的項(xiàng)目目錄。

（3）以點(diǎn)帶面，發(fā)揮社會(huì)組織作用。2011年10月，區(qū)政府成立了閔行區(qū)社會(huì)組織孵化園，建立了以公益項(xiàng)目為載體培育社會(huì)公益組織的綜合性服務(wù)平臺(tái)，與各街鎮(zhèn)的社會(huì)組織服務(wù)中心一起，基本形成了區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的格局。同時(shí)，在莘莊、古美、江川三個(gè)街鎮(zhèn)開(kāi)展試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，將浦江鎮(zhèn)作為“三個(gè)目錄”建設(shè)的先行先試地區(qū)，為形成立足社區(qū)、貼近民生、因地制宜地培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的模式打下了基礎(chǔ)。截至2014年9月底，全區(qū)共有社會(huì)組織757家，經(jīng)街鎮(zhèn)備案的社區(qū)群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)2437支，社會(huì)組織數(shù)量位居全市第五。

二、當(dāng)前存在的問(wèn)題

（一）總體環(huán)境有待優(yōu)化

（1）社會(huì)公眾的認(rèn)知度較低。近年來(lái)，我區(qū)社會(huì)組織在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化公共服務(wù)中發(fā)揮了一定的作用，但由于對(duì)社會(huì)組織缺乏系統(tǒng)性的宣傳以及社會(huì)組織自身的影響力偏弱，使得社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的知曉度不高。

（2）政府部門(mén)的認(rèn)同感較少。一些政府部門(mén)對(duì)社會(huì)組織的定位、作用以及政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不到位，存在對(duì)社會(huì)組織“不了解、不認(rèn)同、不支持”的情況，一定程度上導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)和培育發(fā)展社會(huì)組織工作不平衡，未能形成社會(huì)組織培育和發(fā)展的良好環(huán)境。

（二）推進(jìn)力度有待加強(qiáng)

（1）頂層設(shè)計(jì)不足，政策支持不夠。雖然區(qū)政府各相關(guān)部門(mén)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展工作已形成共識(shí)，但還未進(jìn)行全面、深入、系統(tǒng)的論證，社會(huì)組織發(fā)展的整體規(guī)劃還未形成。同時(shí)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)未整體納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，政府扶持資金的投入尚未實(shí)現(xiàn)與閔行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配的同步增長(zhǎng)機(jī)制。

（2）購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)缺乏系統(tǒng)性的監(jiān)管和評(píng)估。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的價(jià)格評(píng)估上缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，事后對(duì)社會(huì)組織公共服務(wù)水平與質(zhì)量的評(píng)估缺乏權(quán)威性。由于缺乏完善的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，一些社會(huì)組織提供的公共服務(wù)質(zhì)量難以保證。

（3）職能部門(mén)之間的工作合力尚有差距。雖然我區(qū)建立了社會(huì)組織培育發(fā)展聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，但目前主要依靠民政和社建辦來(lái)推動(dòng)此項(xiàng)工作，相關(guān)部門(mén)之間職責(zé)還不夠明確，合作還不夠充分，區(qū)鎮(zhèn)之間的對(duì)接還不夠緊密，合力還未形成。

（三）社會(huì)組織自身發(fā)展能力有待提高

（1）承接公共服務(wù)的能力較弱。當(dāng)前我區(qū)的社會(huì)組織普遍缺乏具有公共管理知識(shí)和宏觀協(xié)調(diào)能力的專業(yè)人才，加上籌資能力不足，導(dǎo)致其承接公共服務(wù)的能力較弱，專業(yè)優(yōu)勢(shì)不明顯，難以形成有影響力的服務(wù)品牌。

（2）獨(dú)立生存和發(fā)展的能力較弱。有些社會(huì)組織是從政府部門(mén)脫胎而來(lái)，行政化色彩較濃；一些提供公共服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織對(duì)政府資金扶持和項(xiàng)目委托存在較強(qiáng)的依賴性，有效激活和利用社會(huì)資源的能力不足。

（3）規(guī)范化管理的能力較弱。不少社會(huì)組織缺乏內(nèi)部完善管理制度，誠(chéng)信自律的意識(shí)欠缺，影響了社會(huì)組織自身的發(fā)展和社會(huì)認(rèn)同度。

三、相關(guān)建議和意見(jiàn)

（一）政府職能急待轉(zhuǎn)變

（1）推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，加大政府職能轉(zhuǎn)變委托力度。政府要改變大包大攬公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式，推行多元化的公共產(chǎn)品供給模式。這既是政府職能轉(zhuǎn)變的需要，也是加快服務(wù)型政府建設(shè)的要求。

（2）進(jìn)一步理清政府職能邊界、明確政府的角色定位、梳理政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容。政府要完成從公共服務(wù)直接生產(chǎn)者向間接提供者的角色轉(zhuǎn)換，變“無(wú)限”為“有限”，?；?、兜底線，工作重心向公眾需求轉(zhuǎn)移；從“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變成規(guī)則的制定者和裁判者，盡快將可由社會(huì)組織承接的職能委托給相關(guān)的社會(huì)組織承擔(dān)。

（二）要在社會(huì)組織的培育和規(guī)范管理上有新突破

（1）增加政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的財(cái)政預(yù)算，規(guī)范資金使用，拓寬資金汲取渠道。形成公開(kāi)、公平、公正高效的制度安排，設(shè)立公共財(cái)政支持社會(huì)組織的專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，重點(diǎn)培育優(yōu)先發(fā)展的社會(huì)組織。

（2）幫助社會(huì)組織加強(qiáng)其自身能力建設(shè)、完善造血功能。政府職能部門(mén)一方面要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，強(qiáng)化社會(huì)組織自律，指導(dǎo)和幫助社會(huì)組織加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。要加強(qiáng)培訓(xùn)和用好的項(xiàng)目來(lái)吸引高素質(zhì)得志愿者，提高社會(huì)組織整體素質(zhì)和服務(wù)能力，以滿足不斷發(fā)展的社會(huì)組織建設(shè)需要。

（3）合理放寬政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)象的限制，加強(qiáng)事中監(jiān)管和事后評(píng)估。讓所有社會(huì)組織完全平等地參與競(jìng)爭(zhēng)，引入第三方來(lái)完成對(duì)整個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)過(guò)程的質(zhì)量監(jiān)督和事后的績(jī)效評(píng)估；建立基于評(píng)估效果的約束激勵(lì)機(jī)制。

（三）要在機(jī)制運(yùn)行上有新突破

（1）整體規(guī)劃，完善頂層設(shè)計(jì)。區(qū)政府各部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)的重要性和必要性；加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新和完善各項(xiàng)工作機(jī)制，健全各類(lèi)型社會(huì)組織的法人治理制度、信息公開(kāi)制度和聯(lián)合監(jiān)管制度，健全和完善行業(yè)協(xié)會(huì)評(píng)估制度，轉(zhuǎn)變職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，把公共服務(wù)相關(guān)工作中可以由社會(huì)組織承接的交給社會(huì)組織承擔(dān)。

（2）暢通對(duì)接渠道。從項(xiàng)目設(shè)立、預(yù)算申請(qǐng)、立項(xiàng)審查、匯編目錄、公布信息、項(xiàng)目申報(bào)、資質(zhì)認(rèn)定、競(jìng)標(biāo)評(píng)審、中標(biāo)公告、簽訂合同、項(xiàng)目管理、評(píng)估驗(yàn)收、資金撥付等各個(gè)程序進(jìn)行詳細(xì)設(shè)定，明確指引政府部門(mén)和社會(huì)組織便捷操作；加強(qiáng)政府相關(guān)部門(mén)間的有效溝通，打破職能壁壘，進(jìn)一步共同梳理政府職能轉(zhuǎn)移目錄，加快推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目平臺(tái)建設(shè)，確保社會(huì)組織能順利、有效地承接政府職能轉(zhuǎn)移，更好地優(yōu)化公共服務(wù)。

（四）要在社會(huì)組織發(fā)展軟環(huán)境上有新突破

（1）加強(qiáng)輿論宣傳，提高公眾感受度和認(rèn)知度。各級(jí)政府部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)社會(huì)組織宣傳工作的重要意義，切實(shí)增強(qiáng)宣傳的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性，密切結(jié)合社會(huì)組織發(fā)展實(shí)際，廣泛開(kāi)展各類(lèi)行之有效的宣傳活動(dòng)，努力營(yíng)造有利于社會(huì)組織發(fā)展的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。

（2）積極落實(shí)國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的扶持政策，并制定出臺(tái)我區(qū)相應(yīng)的扶持政策及具體措施。以項(xiàng)目為抓手，加大對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織尤其是公共服務(wù)類(lèi)組織的扶持力度，幫助更多符合條件的社會(huì)組織取得減免稅資格，減輕其負(fù)擔(dān)；結(jié)合區(qū)情，有針對(duì)性、有重點(diǎn)地培育和發(fā)展各類(lèi)社會(huì)組織，使其積極作用在轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化公共服務(wù)中得到充分發(fā)揮。

（作者單位為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：孫中杰（1983—），男，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)MPA研究生3班。]

參考文獻(xiàn)

[1] 閔行民政局.閔行區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展情況的報(bào)告[R].

[2] 童瀟.基層治理失衡要由基層社會(huì)組織來(lái)補(bǔ)[D].

[3] 孫榮.政府要真正把社會(huì)組織作為平等合作的伙伴[D].