孫新德／河南省供銷合作社黨組成員、理事會副主任許孝華／河南省供銷合作社政研室副主任

“雙線運行機制”該如何進行構(gòu)建

孫新德／河南省供銷合作社黨組成員、理事會副主任許孝華／河南省供銷合作社政研室副主任

“雙線運行機制”既貫徹了中央關(guān)于政企分開、政事分開的要求，又保持了聯(lián)合社的穩(wěn)定運行，很好地融合了供銷合作社一局一域的改革與國家全局改革的關(guān)系。其對于規(guī)范供銷合作社治理結(jié)構(gòu)、增強內(nèi)生動力和發(fā)展活力，將產(chǎn)生深遠的歷史意義。

中發(fā)11號文件指出，各級聯(lián)合社要“著力構(gòu)建聯(lián)合社機關(guān)主導的行業(yè)指導體系和社有企業(yè)支撐的經(jīng)營服務(wù)體系，形成社企分開、上下貫通、整體協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的雙線運行機制。”如何認識這一決策，怎么落實這一部署，值得大家深入思考。

“雙線運行機制”是一項重大的制度性創(chuàng)舉

理解這一命題的關(guān)鍵是要厘清“雙線”“主導”“支撐”3個關(guān)鍵詞。

“雙線”，即聯(lián)合社、社有企業(yè)兩條線。在我國經(jīng)過近百年的發(fā)展，供銷合作社從下而上逐漸形成基層社、縣、市、省、國家各級聯(lián)合社機關(guān)及各級社屬企業(yè)(也包括事業(yè)單位)，這樣一個層級清晰、成分多元、產(chǎn)權(quán)混雜、功能多樣、運行有序的組織架構(gòu)體系。如何對這個龐大體系進行改革完善，建成強有力的“聯(lián)合”“合作”共同體，一直以來是個艱苦的探索過程。早在計劃經(jīng)濟時期，主要采取的是以各級聯(lián)合社機關(guān)居支配地位的改革，這個時期的社有企業(yè)因承擔了政府委托的太多職能也都呈現(xiàn)出濃厚的“行政化”色彩。供銷合作社退出政府序列后，各級供銷合作社開始加快進入“民辦”進程，社有企業(yè)的改革成為主旋律。進入新時期，中華全國供銷合作總社著重選擇了“社企融合發(fā)展”的模式，提出最終要把供銷合作社打造成實體性合作經(jīng)濟組織。而總體看，“雙線運行機制”更具開創(chuàng)性、突破性。一方面，這種制度設(shè)計體現(xiàn)了時代的繼承和發(fā)展特點；另一方面，它十分契合新形勢。這種新形勢，就供銷合作社層面說，主要是各級聯(lián)合社機關(guān)吃了“皇糧”，實行與社有企業(yè)完全不同的“參公”管理。就全國大局而言，黨的十八大和十八屆三中全會為我國行政體制改革制定了“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的具體目標，這是各行各業(yè)體制改革的政治“紅線”?！半p線運行機制”既貫徹了中央關(guān)于政企分開、政事分 開的要求，又保持了聯(lián)合社的穩(wěn)定運行，很好地融合了供銷合作社一局一域的改革與國家全局改革的關(guān)系。所以，這一重大創(chuàng)舉對于規(guī)范供銷合作社治理結(jié)構(gòu)、增強內(nèi)生動力和發(fā)展活力，建立起更加靈活高效、更加符合市場經(jīng)濟要求的體制機制，必將產(chǎn)生深遠的歷史意義。

“主導”，即聯(lián)合社機關(guān)的主導地位。理論上，為適應市場競爭需要，基層合作經(jīng)濟組織的數(shù)量和規(guī)模發(fā)展到一定階段，就必然產(chǎn)生聯(lián)合起來的內(nèi)在需求，以進一步擴大規(guī)模、壯大實力，辦好單個組織辦不了、辦不好、無力辦的事項，以提高生存與發(fā)展能力，于是就產(chǎn)生了聯(lián)合社(機關(guān))。而實際也確實如此，根據(jù)1954年的聯(lián)合社章程，我國供銷合作社的各級聯(lián)合社是逐級由下而上地繳納一定數(shù)量的股金聯(lián)合建立起來的。它不僅是組織上的聯(lián)合，更主要的是資金上的聯(lián)合、經(jīng)濟上的聯(lián)合。正因為這樣，我國供銷合作社就形成了“上級社為下級社服務(wù)，聯(lián)合社為基層社服務(wù)”的光榮傳統(tǒng)。由此可看出，下級社是上級社的基礎(chǔ)，沒有下級社，聯(lián)合社及其機關(guān)就無從存在；反之，聯(lián)合社及其機關(guān)是下級社依托，沒有聯(lián)合社及其機關(guān)，下級社就會一盤散沙。實踐上，各級聯(lián)合社肩負著領(lǐng)導供銷合作事業(yè)發(fā)展的重要職責，擔當著行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、職務(wù)職能，處于整個供銷合作社系統(tǒng)“中樞”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由此，構(gòu)建供銷合作社的行業(yè)指導體系必然是由各級聯(lián)合社機關(guān)來“主導”。

“支撐”，即社有企業(yè)的支撐作用?？h以上各級供銷合作社聯(lián)合社出資興辦的企業(yè)——社有企業(yè)，是供銷合作社經(jīng)濟屬性的集中體現(xiàn)，是供銷合作社系統(tǒng)的經(jīng) 濟基礎(chǔ)和服務(wù)“三農(nóng)”的直接抓手。作為供銷合作社的企業(yè)，社有企業(yè)必然帶有供銷合作社的基本特征，是兼具經(jīng)營性、公益性職能的特殊市場主體。這種特殊性，主要體現(xiàn)在：產(chǎn)權(quán)上，供銷合作社控股或參股；經(jīng)營上，是涉農(nóng)領(lǐng)域，即使不“涉農(nóng)”也要“惠農(nóng)”；理念上，不能單純追求利益最大化，而要服務(wù)為先、助農(nóng)為要；治理結(jié)構(gòu)上，應突出供銷合作社理事會對政府意圖的理解和執(zhí)行。像這樣負有特殊使命的特殊企業(yè)，其改革顯然不能采用“一賣了之、一破了之、一股了之”的簡單方法。正如中發(fā)11號文件和汪洋副總理所指出的，社有企業(yè)的改革無論怎么改，都必須要堅持“為農(nóng)服務(wù)”的宗旨。否則，不向農(nóng)民讓利，甚至成為盤剝農(nóng)民、與農(nóng)民爭利的公司，那么供銷合作社就沒必要存在，社有企業(yè)也就沒什么特殊性可言。這就是說，供銷合作社構(gòu)建經(jīng)營服務(wù)體系時，如果不以社有企業(yè)為“支撐”，這個經(jīng)營服務(wù)體系的性質(zhì)就會發(fā)生改變，甚至供銷合作社的性質(zhì)都會改變，這情況顯然不能被各方面所接受。實踐也已證明，多年來，正因為社有企業(yè)支撐了供銷合作社經(jīng)營服務(wù)體系，實現(xiàn)了為農(nóng)服務(wù)、助農(nóng)增收和穩(wěn)定農(nóng)村流通等使命，它才是政府定向調(diào)控農(nóng)村經(jīng)濟的“正規(guī)軍或國家隊”。國家近些年才從投資、補貼、稅收、金融等方方面面給了社有企業(yè)大量的扶持和幫助，從而使之成為中國農(nóng)村市場經(jīng)濟健康平穩(wěn)發(fā)展的一支重要力量。

創(chuàng)新體制機制，構(gòu)建聯(lián)合社主導的行業(yè)指導體系

要按照中發(fā)11號文件的要求，創(chuàng)新中華全國供銷合作總社以及省、市、縣各級聯(lián)合社的治理機制，明確各級社的職能，領(lǐng)導好相應區(qū)域內(nèi)供銷合作事業(yè)發(fā)展，切實增強服務(wù)“三農(nóng)”的綜合實力。

一是深化聯(lián)合社自身改革。堅持依法依章治社，加強民主管理制度建設(shè)，按期召開社員代表大會，健全理事會、監(jiān)事會機構(gòu)。各級聯(lián)合社要建立符合市場經(jīng)濟要求、符合合作經(jīng)濟組織特點、符合供銷合作社社情的聯(lián)合社機關(guān)機構(gòu)設(shè)置和職能配置；要穩(wěn)定縣及縣以上聯(lián)合社機關(guān)參照公務(wù)員法管理做法。對參照公務(wù)員法管理的聯(lián)合社機關(guān)新進工作人員，可以按照公務(wù)員法有關(guān)規(guī)定，探索實行聘任制試點。允許不同發(fā)展水平的聯(lián)合社機關(guān)選擇參照公務(wù)員法管理模式或企業(yè)化管理模式。實行新進人員聘任制試點和管理模式的選擇要積極穩(wěn)妥，嚴密程序，經(jīng)公務(wù)員管理部門批準后實施；探索建立與績效掛鉤的激勵約束機制，鼓勵有條件的聯(lián)合社實行企業(yè)化管理。在改革過渡期內(nèi)，聯(lián)合社機關(guān)參照《公務(wù)員法》管理的人員確因工作需要，經(jīng)有關(guān)機關(guān)批準可到本級社有企業(yè)、行業(yè)協(xié)會兼職，但按規(guī)定不得領(lǐng)取報酬。

二是密切各層級間的聯(lián)系。要建立上下級社的工作考核評價機制。實行下級社向上級社述職制度，接受上級社評議。健全上級社對下級社工作考核制度，將考核情況通報當?shù)攸h委、政府。探索建立下級社對上級社的工作評價機制，可以自下而上逐步開展下級社對上級社工作報告的審議工作等；要落實縣級以上聯(lián)合社對成員社的資產(chǎn)監(jiān)管職責。建立社有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，上級社對下級社的社有資產(chǎn)負有監(jiān)管責任，下級社重大資產(chǎn)處置要報經(jīng)上級社同意。整合系統(tǒng)資產(chǎn)優(yōu)勢，引導上下級社通過資產(chǎn)、股本、技術(shù)、品牌等經(jīng)營要素相互參股，形成經(jīng)濟利益共同體；要做實供銷合作社合作發(fā)展基金。各級聯(lián)合社當年社有資產(chǎn)收益，按不低于20%的比例注入本級供銷合作社合作發(fā)展基金。市、縣級聯(lián)合社在自愿的基礎(chǔ)上，將本級合作發(fā)展基金的一部分上繳上一級聯(lián)合社，統(tǒng)籌用于基層社建設(shè)和為農(nóng)服務(wù)。

三是推進縣級聯(lián)合社開放辦社。縣級聯(lián)合社在構(gòu)建“雙線運行機制”中處于雙線最終融合的特殊地位，因此深化其改革關(guān)系到雙線運行能否真正實現(xiàn)。要堅持民主辦社、開放辦社，逐步把縣級聯(lián)合社辦成基層社共同出資、各類合作經(jīng)濟組織廣泛參與、實行民主管理的經(jīng)濟聯(lián)合組織。創(chuàng)新縣級聯(lián)合社運行機制，構(gòu)建以縣級供銷合作社聯(lián)合社為主體，以農(nóng)村合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會、農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社為兩翼，集合作經(jīng)濟組織、社團、企業(yè)于一體的縣級聯(lián)合社組織架構(gòu)，統(tǒng)籌運營縣域內(nèi)合作經(jīng)濟組織資源，著力培育規(guī)?；?wù)優(yōu)勢。選擇基礎(chǔ)較好的縣級聯(lián)合社進行實體性合作經(jīng)濟組織改革試點，逐步建立市場化的管理體制、經(jīng)營機制、用人制度、分配辦法，真正成為市場主體。

切實做大做強，構(gòu)建社有企業(yè)支撐的經(jīng)營服務(wù)體系

要圍繞資產(chǎn)增值、利稅增長、職工增收，深化社有企業(yè)改革，規(guī)范治理結(jié)構(gòu)，做大做強，切實提升社有企業(yè)發(fā)展活力和為農(nóng)服務(wù)實力。

一是推進社有企業(yè)分類改造。完善現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，建立與績效掛鉤的激勵約束機制。采取經(jīng)營者和職工持股、引進社會資本等多種形式，加快發(fā)展混合所有制企業(yè)，不斷增強社有企業(yè)發(fā)展活力和為農(nóng)服務(wù)實力。對規(guī)模大、資產(chǎn)多、實力強的企業(yè)，通過吸引國有、集體或民營投資主體，培育一批龍頭骨干企業(yè)；對經(jīng)營業(yè)態(tài)新、發(fā)展前景好的企業(yè)，創(chuàng)新經(jīng)營機制，使其效益最大化；對規(guī)模小、基礎(chǔ)差、實力弱的企業(yè)，放開搞活。對符合上市條件的企業(yè)，培育上市。社有企業(yè)改革要公開透明、規(guī)范操作，切實防止社有資產(chǎn)流失。

二是推動社有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。加快推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和商業(yè)模式創(chuàng)新，積極培育新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式，實現(xiàn)從傳統(tǒng)經(jīng)營方式向現(xiàn)代流通業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變，從單純購銷業(yè)務(wù)向綜合經(jīng)營服務(wù)轉(zhuǎn)變，從單一供銷合作向多領(lǐng)域全面合作轉(zhuǎn)變。農(nóng)資行業(yè)要延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，開展差異化營銷，加快向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的綜合服務(wù)商轉(zhuǎn)型；棉花企業(yè)要整合系統(tǒng)優(yōu)勢資源，培育大型綜合貿(mào)易商；再生資源企業(yè)要適應農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求，積極開展農(nóng)村廢舊物回收、秸稈綜合利用、報廢汽車拆解等業(yè)務(wù)；日用消費品企業(yè)要創(chuàng)新經(jīng)營方式，加快向以信息化為支撐的現(xiàn)代流通企業(yè)轉(zhuǎn)型。大力發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，積極拓展汽車、旅游、房地產(chǎn)、成品油、天然氣等經(jīng)營業(yè)務(wù)。實施“名企、名牌、名家”培育計劃，做大做強社有企業(yè)。

三是加快企業(yè)集團化發(fā)展步伐。圍繞把社有企業(yè)做強、做優(yōu)、做大，以資產(chǎn)為紐帶，加快推動跨區(qū)域橫向聯(lián)合和跨層級縱向整合。以各級供銷集團為依托，加強各層級社有企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)、資本和業(yè)務(wù)聯(lián)結(jié)，實現(xiàn)社有企業(yè)相互參股，打造流通“航母”。推進社有企業(yè)并購重組，在農(nóng)資、棉花、糧油、鮮活農(nóng)產(chǎn)品等重要涉農(nóng)領(lǐng)域和再生資源行業(yè)，培育一批主業(yè)突出、具有行業(yè)引領(lǐng)能力的大型企業(yè)集團。上級社爭取的各級財政扶持資金可依法以股權(quán)形式投入下級社。支持社有企業(yè)承擔化肥、農(nóng)藥等重要物資的國家和地方儲備、救災儲備任務(wù)，鼓勵符合條件的社有企業(yè)參與大宗農(nóng)產(chǎn)品政策性收儲。

構(gòu)建“雙線機制”需要注意的幾個問題

一要理順社企關(guān)系。理順社企關(guān)系，是關(guān)系“雙線”能否健康、協(xié)調(diào)運行的關(guān)鍵，要按照社企分開、管辦分離的原則，理順這一關(guān)系。聯(lián)合社機關(guān)要切實把握好社有企業(yè)為農(nóng)服務(wù)方向，加強社有資產(chǎn)監(jiān)管，促進社有資產(chǎn)保值增值；社有企業(yè)要面向市場自主經(jīng)營、自負盈虧。各級供銷合作社理事會是本級社屬資產(chǎn)和所屬企事業(yè)單位資產(chǎn)的所有權(quán)代表和管理者，理事會要落實社有資產(chǎn)出資人代表職責，監(jiān)事會要強化監(jiān)督職能。探索采取委派法人代表管理和特殊管理股股權(quán)管理等辦法，加強社有企業(yè)資產(chǎn)管理。聯(lián)合社機關(guān)應成立社有資產(chǎn)管理委員會，按照理事會授權(quán)，建立社有資本經(jīng)營預算制度，并接受審計機關(guān)和同級財政部門的監(jiān)督。試行組建社有資本投資公司，優(yōu)化社有資本布局，重點投向為農(nóng)服務(wù)領(lǐng)域和新興經(jīng)營業(yè)態(tài)，促進社有資產(chǎn)保值增值。

二要把準社企分開。由于供銷合作社職能、產(chǎn)權(quán)等諸方面的特殊性，決定了社企分開在根本上不同于政企分開。各級供銷合作社聯(lián)合社是經(jīng)濟組織，社企分開不是把社有企業(yè)從聯(lián)合社剝離出去，而是要通過雙線運行實現(xiàn)聯(lián)合社機關(guān)與社有企業(yè)各司其職、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，使聯(lián)合社機關(guān)更好地把握為農(nóng)服務(wù)方向、推動社有企業(yè)更好地參與市場競爭、促進社有資產(chǎn)實現(xiàn)保值增值。

三要認清改革方向。正如前文所說，各級聯(lián)合社本質(zhì)上是農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的聯(lián)合組織，是自主自發(fā)產(chǎn)生的，而不是根據(jù)政府的行政需要和行政命令建立的，聯(lián)合社“吃皇糧”“參公管理”不是其本來面目而是特殊時期黨和政府支持供銷合作事業(yè)的一項特殊政策，是供銷合作社服務(wù)“三農(nóng)”工作大局，體現(xiàn)黨和政府的政策導向，履行社會責任的基本條件，并不代表聯(lián)合社機關(guān)等同于政府部門。所以，我們切不可用參公管理否定聯(lián)合社的經(jīng)濟組織屬性，更不能強化行政化傾向否定市場化改革方向?？梢哉f，雙線運行機制設(shè)計是基于目前堅持穩(wěn)定聯(lián)合社機關(guān)參公管理這個現(xiàn)實背景提出的，從長遠看，供銷合作社改革方向、目標、指向是清楚的，還應按市場化的方向、朝著真正辦成農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的方向發(fā)展。