李修齊

摘 要：隨著時(shí)代的不斷變遷，我國(guó)正處在十分重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在此期間，我國(guó)東、中、西部地區(qū)的發(fā)展速度并不一致，西部地區(qū)的發(fā)展速度落后于東、中部地區(qū)。為了更好的促進(jìn)西部地區(qū)的發(fā)展，我們從地級(jí)市政府的職能和定位出發(fā)，基于現(xiàn)有的理論基礎(chǔ)，制定了一套包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境等五個(gè)方面的評(píng)估指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系，針對(duì)西部地區(qū)地級(jí)市政府的公共服務(wù)績(jī)效來(lái)進(jìn)行評(píng)估和研究，并利用得出的評(píng)估指標(biāo)對(duì)西部地區(qū)的現(xiàn)狀進(jìn)行了評(píng)估。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；地級(jí)市政府；公共服務(wù)；績(jī)效評(píng)估

一、引言

隨著中國(guó)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度也隨之不斷增快，人民的生活水平和質(zhì)量也得到了改善，中國(guó)取得的成就是全世界都有目共睹的。但是外界只能看到我們成功的一面，在我們成功的背后卻有著十分嚴(yán)峻的問(wèn)題，那就是出現(xiàn)了很嚴(yán)重的失衡現(xiàn)象。我國(guó)國(guó)土面積廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東西部發(fā)展脫節(jié)，城鄉(xiāng)人均收入差距大等等問(wèn)題。為了從根本上解決這些問(wèn)題，我們首先要對(duì)現(xiàn)在的情況作出評(píng)估，根據(jù)結(jié)果來(lái)找到問(wèn)題的所在，采用具有針對(duì)性的方法予以解決。那么，我們就需要一個(gè)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)對(duì)政府的工作進(jìn)行評(píng)估，本文的重點(diǎn)就是如何確定合適的指標(biāo)來(lái)對(duì)政府的公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，才能最快速、最準(zhǔn)確、最便捷地得出結(jié)論。

目前我國(guó)正處在非常重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府所需要做的不僅僅是“管理者”而且應(yīng)更多的傾向“服務(wù)者”。面臨這樣的轉(zhuǎn)變，政府所需要變化的不只是政府職能，更加迫切的需要一套能夠?qū)φ墓卜?wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，并且將其投入使用，并反復(fù)試驗(yàn)，以保證政府能夠確實(shí)做到為人民服務(wù)，以人為本，完成“服務(wù)者”角色的轉(zhuǎn)型。在此之中最重要的問(wèn)題就是究竟如何才能使得政府的公共服務(wù)質(zhì)量有所提升這一根本問(wèn)題。所以在制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一定要注意可實(shí)施性和準(zhǔn)確性。立足于社會(huì)的基本顯示情況，兼城市和農(nóng)村兩個(gè)方面，多方合作和協(xié)調(diào)才能得出最好的結(jié)果。

我們進(jìn)行政府公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估的主要目標(biāo)就是希望通過(guò)評(píng)估所得出的結(jié)果來(lái)相應(yīng)的做出具有針對(duì)性的制度調(diào)整和安排。所以我們?cè)谶x擇公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)時(shí)要客觀全面、簡(jiǎn)明實(shí)用、軟硬兼聯(lián)、規(guī)范穩(wěn)定。尤其是在資源比較匱乏的西部地區(qū)，信息的采集與分析本身就是非常具有挑戰(zhàn)性的工作，軟件與硬件都存在著一定的問(wèn)題。因此，我們更加需要這個(gè)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)幫助我們發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，改正并完善。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）績(jī)效的概念界定

績(jī)效是一個(gè)普遍的概念，通俗地講即某特定對(duì)象在一段時(shí)間內(nèi)的行為表現(xiàn)。績(jī)效是一個(gè)多維的概念，具體表現(xiàn)為在不同情境下，人們對(duì)“績(jī)效”一詞往往有著不同的認(rèn)知。傳統(tǒng)的政府績(jī)效關(guān)注于績(jī)效的經(jīng)濟(jì)性，國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究也多用經(jīng)濟(jì)績(jī)效來(lái)表述政府績(jī)效。然而，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，學(xué)者們不斷認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效測(cè)量不僅太遲和太聚焦，而且也不能很好的反映顧客對(duì)于服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)速度等方面需求。在此背景下，公共管理學(xué)者開(kāi)始將政府績(jī)效的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到利益相關(guān)者的訴求方面，關(guān)注地方政府非經(jīng)濟(jì)績(jī)效，并提出公共服務(wù)績(jī)效的概念。

（二）公共服務(wù)績(jī)效的概念

公共服務(wù)績(jī)效的概念最初是由英國(guó)審計(jì)委員會(huì)（Commission A，1988）提出的，其認(rèn)為公共服務(wù)績(jī)效就是公共部門管理的結(jié)果。Boyne（2003）將公共服務(wù)績(jī)效界定為，公共服務(wù)的實(shí)際感知與期望標(biāo)準(zhǔn)之間的差距，其包含公共服務(wù)的質(zhì)量、效果和顧客滿意度等多個(gè)方面。田華（2007）認(rèn)為公共服務(wù)績(jī)效是對(duì)政府公共服務(wù)的效率、能力、質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意度等方面評(píng)估的結(jié)果。丁元竹（2009）認(rèn)為公共服務(wù)績(jī)效是人們對(duì)于享受基本公共服務(wù)水平的主觀感受與滿意程度，它包括客觀水平和主觀感受兩部分。

然而，公共服務(wù)部門通常提供了多種類型的服務(wù)，因而其公共服務(wù)績(jī)效是復(fù)雜的并且是多維度的，其包含了許多的貢獻(xiàn)從而難以界定。因此，學(xué)者們又提出核心服務(wù)績(jī)效的概念，其認(rèn)為核心服務(wù)績(jī)效是一組能夠反映組織績(jī)效和核心職能的綜合指標(biāo)體系，其通常包含教育、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境、住宅、休閑、社區(qū)安全等多個(gè)服務(wù)領(lǐng)域。因此，根據(jù)上述的分析，本研究將地方政府的公共服務(wù)績(jī)效界定為政府提供包含教育、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等一系列基本公共服務(wù)的結(jié)果表現(xiàn)。

（三）地級(jí)市政府的相關(guān)概念

1、地級(jí)市政府的概念

地級(jí)市政府作為我國(guó)政府體系中重要的一環(huán)，在我國(guó)“五級(jí)政府架構(gòu)”中扮演著承上啟下的重要角色。在當(dāng)前全面建設(shè)小康社會(huì)的背景下，組織推進(jìn)地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，首要問(wèn)題就是“地級(jí)市政府的職能定位問(wèn)題”，只有解決了這個(gè)問(wèn)題，才能更好的建構(gòu)地級(jí)市政府的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系。

2、地級(jí)市政府的職能

我國(guó)《憲法》第一百零七條明確規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員?！?/p>

三、公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建

（一）目前我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問(wèn)題

就目前而言，我國(guó)政府的公共服務(wù)的水平還是比較低下的。政府一直都扮演著“管理者”的角色，掌握著絕對(duì)的權(quán)利，對(duì)于如何成為一名“服務(wù)者”還需要大量的時(shí)間來(lái)學(xué)習(xí)。從我們?nèi)粘５纳顏?lái)看，在行政體制內(nèi)部存在著比較嚴(yán)重的貪污、腐敗的現(xiàn)象，形式主義比較嚴(yán)重，辦事效率低下更是給百姓的生活帶來(lái)了很大的不便，當(dāng)然還存在著亂收費(fèi)、亂罰款的現(xiàn)象，不正之風(fēng)依然存在。當(dāng)然，自習(xí)近平主席上臺(tái)之后，制定了一系列反貪污、反腐敗的政策，堅(jiān)決執(zhí)行，嚴(yán)抓嚴(yán)打，效果十分顯著，全國(guó)人民有目共睹。這為從上到下的清正廉潔奠定了一定的基礎(chǔ)。

1、老百姓看病難、上學(xué)難的問(wèn)題

這兩個(gè)難題在我們國(guó)家有著相當(dāng)久遠(yuǎn)的歷史了，首先來(lái)說(shuō)看病難?？床‰y包括三個(gè)方面分別是醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問(wèn)題。由于地區(qū)的環(huán)境所造成的醫(yī)療衛(wèi)生條件差是很難再短時(shí)間內(nèi)解決的。國(guó)家為了解決西部地區(qū)的看病難問(wèn)題，做出了種種決策。例如西部大開(kāi)發(fā)計(jì)劃、西部的三支一扶計(jì)劃等，同時(shí)加強(qiáng)了資金的支持。這不僅解決了沒(méi)錢看病，而且解決了西部地區(qū)的人才流失的問(wèn)題。國(guó)家為人民解決看病難的主要途徑就是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和為人民購(gòu)買醫(yī)療保險(xiǎn)兩條途徑。

上學(xué)為什么難呢？學(xué)校少，老師少，孩子家庭貧困，上學(xué)條件艱苦以及一些封建的思想束縛，在有些落后地區(qū)，仍舊有人認(rèn)為女孩子不應(yīng)該讀書(shū)，并因此剝奪了她們受教育的權(quán)利。學(xué)校少，國(guó)家就加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在適合的地方增建學(xué)校；老師少，國(guó)家有三支一扶政策，派去優(yōu)秀的人才為國(guó)家培養(yǎng)下一代人才；孩子家庭貧困，國(guó)家推行九年制義務(wù)教育。只不過(guò)這些政策已經(jīng)出臺(tái)，而具體到不同地區(qū)，則有不同的執(zhí)行結(jié)果，并且不同地區(qū)之間的差距甚至大的驚人。這就是為什么我們要對(duì)西部地區(qū)的地級(jí)市政府的公共服務(wù)績(jī)效做出評(píng)估的理由，同樣的政策為何會(huì)導(dǎo)致不同的結(jié)果呢？

2、環(huán)境保護(hù)問(wèn)題

這是一個(gè)近來(lái)比較熱門的問(wèn)題。在國(guó)家發(fā)展之初，大規(guī)模的發(fā)展工業(yè)導(dǎo)致了我們的自然環(huán)境遭受了很嚴(yán)重的破壞，那人們最大的感受就是窗外灰蒙蒙的天空了。有人笑談，曾經(jīng)幾時(shí)，連藍(lán)色的天空我們都只能在照片里見(jiàn)到了。的確，霧霾是一個(gè)對(duì)于我們來(lái)說(shuō)不陌生但新鮮的名詞，在我們童年的時(shí)光從未出現(xiàn)過(guò)的天氣現(xiàn)象，但是現(xiàn)在的我們卻習(xí)以為常。

3、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

這個(gè)問(wèn)題與我們的日常生活息息相關(guān)。比如公共交通建設(shè)、生活資源公民享有情況以及文化生活設(shè)施的建設(shè)情況等等。現(xiàn)在越來(lái)越多的城市病普遍出現(xiàn)在大城市，而交通擁堵則是最普遍的現(xiàn)象，車堵，車上的人也擁堵。軌道交通的建設(shè)雖然在一定程度上緩解了公共交通的壓力，但是人依舊那么多。此外，中國(guó)人的平均閱讀量也處在一個(gè)很低的水平，所以文化設(shè)施建設(shè)也同樣需要加強(qiáng)。李克強(qiáng)總理于近日提出的要提高網(wǎng)速，降低上網(wǎng)費(fèi)用，同樣是屬于文化范疇的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我們國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的好壞可以直接反映出國(guó)民的生活質(zhì)量水平，同樣也能夠反映出政府公共服務(wù)的水平。所以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是用來(lái)評(píng)估政府公共服務(wù)績(jī)效的重要指標(biāo)。

（二）政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

根據(jù)上述分析和研究的可行性，我們從地級(jí)市政府的職能出發(fā)，劃分了五個(gè)維度。政府的公共服務(wù)包含著很多細(xì)小而瑣碎的方面，為了方便統(tǒng)計(jì)，我們篩選了一部分作為評(píng)估指標(biāo)，并將其分為了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境五個(gè)方面來(lái)制定政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

為了能更加直觀的了解整個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，我們將上述內(nèi)容列表如下：

四、西部地區(qū)公共服務(wù)績(jī)效的現(xiàn)狀評(píng)估

（一）政治

自1978年以來(lái)，中國(guó)的發(fā)展道路一直都處在一種極度不平衡的狀態(tài)，官本位的思想根深蒂固，政府始終都處于領(lǐng)導(dǎo)地位，通過(guò)快速的發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)提升國(guó)家的地位和改善國(guó)民生活水平。但是極端的發(fā)展方式給我們的國(guó)家?guī)?lái)了許多的問(wèn)題和隱患。尤其是西部地區(qū)的政府必須對(duì)這些發(fā)展的后遺癥加以重視，努力治愈，才能真正帶領(lǐng)西部地區(qū)走向輝煌，否則全面建設(shè)小康社會(huì)也只能是一句空空的口號(hào)罷了。因此，西部地區(qū)的政府必須早日實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，深化行政體制改革，關(guān)注民生問(wèn)題，想人民之所想，憂人民之所憂才能使得西部地區(qū)早日追趕上國(guó)家發(fā)展的腳步，西部地區(qū)的人民生活質(zhì)量更高。

（二）經(jīng)濟(jì)

我們到底知不知道究竟是什么原因?qū)е铝宋鞑康貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象出現(xiàn)呢？西部地區(qū)的發(fā)展水平和發(fā)展速度都與中、東部地區(qū)有很大的差距。2013年底，西部地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重為20.0%，較2002年底提高了將近5個(gè)百分點(diǎn)，但是仍舊落后于中、東部地區(qū)。但是我們可以欣喜的看到，西部地區(qū)2014年有四個(gè)省份的GDP排名進(jìn)入了全國(guó)前十名。這說(shuō)明西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)處在一個(gè)較快增長(zhǎng)的狀態(tài)，只是由于基礎(chǔ)較為薄弱，所以在總量的提升上并不明顯。

（三）文化

東部地區(qū)與西部地區(qū)的反戰(zhàn)差距還可以通過(guò)基礎(chǔ)教育、科技文化水平等方面體現(xiàn)出來(lái)。在這種現(xiàn)狀下，西部地區(qū)的政府仍舊把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為最主要的工作指標(biāo)來(lái)完成，于是就出現(xiàn)了公共產(chǎn)品的供給不足以及公共服務(wù)的不到位等問(wèn)題。西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)雖然增長(zhǎng)了，但是卻導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)粗放型增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境遭到破壞以及社會(huì)發(fā)展落后的局面。然而上述情況的出現(xiàn)也會(huì)使得社會(huì)治安出現(xiàn)問(wèn)題，因?yàn)椴环€(wěn)定的因素太多。

（四）社會(huì)

來(lái)說(shuō)一下西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。西部地區(qū)每百平方公里土地面積鐵路里程和公路里程僅為0.65公里和7.07公里，比東部地區(qū)分別少2.8公里和29公里。還有近些年引起人們普遍關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題，整個(gè)西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)模式有嚴(yán)重的路徑依賴，這些年盡管大家重視轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，但是西部地區(qū)由于發(fā)展階段和發(fā)展的基礎(chǔ)和一些自然條件的約束，整體上的增長(zhǎng)還是靠投資拉動(dòng)，靠資源驅(qū)動(dòng)，資源要素的貢獻(xiàn)還是比較大。這種方式雖然是這個(gè)階段很難回避的，但是應(yīng)該說(shuō)造成的一些特別是對(duì)環(huán)境這樣一些影響還是比較大的，我們看到現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境總體上還是令人擔(dān)憂的。

（五）環(huán)境

國(guó)力的強(qiáng)弱并不僅僅依靠經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，環(huán)境是我們?nèi)祟愘囈陨娴募覉@，決不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。因此西部地區(qū)的地方政府要提高政府轉(zhuǎn)型的速度，更好的為廣大人民群眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提高人民的生活水平和生活質(zhì)量，提升群眾的幸福感，要徹底貫徹科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在穩(wěn)定中求發(fā)展，漸漸縮小與中部、東部地區(qū)的發(fā)展差距。

五、結(jié)語(yǔ)

無(wú)論是我們國(guó)家現(xiàn)狀的要求，還是廣大人民群眾的熱切期盼，都希望政府能夠早日擁有更高水平的公共服務(wù)。所以我們需要更加努力地進(jìn)行研究活動(dòng)，在現(xiàn)有的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上加以實(shí)驗(yàn)和改進(jìn)，早日做出更加適合于西部地區(qū)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，以助力于服務(wù)型政府的建設(shè)。

我們一定要堅(jiān)持走群眾路線，堅(jiān)持以人為本的堅(jiān)定信念，以提高政府的公共服務(wù)績(jī)效為根本目標(biāo)，加快實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府公共服務(wù)均等化，從根本上提升政府公共服務(wù)的績(jī)效水平是我們遠(yuǎn)大而宏偉的目標(biāo)。（作者單位：陜西師范大學(xué)）

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